ІНСТИТУТ ПРАВОВОГО МОНІТОРИНГУ ЯК ЗАСІБ ОПТИМІЗАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ СИСТЕМИ ЗАКОНОДАВСТВА: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються ступінь її наукової розробленості, вказується на зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами та планами, визначаються мета, завдання, об’єкт та методи дослідження, формулюються положення, які виносяться на захист, наводиться інформація про практичне значення одержаних наукових результатів та їх апробацію.

Розділ 1. «Поняття і сутність правового моніторингу складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття правового моніторингу та його елементний склад» розглядається зміст поняття «моніторинг» та практика його використання у різних сферах суспільного життя, у т.ч. в юриспруденції. Відзначається, що це поняття вживається при розгляді широкого кола правовідносин, зокрема, в екології, економіці, біології, медицині, і використовується не тільки в практичній діяльності галузевих фахівців, але знаходить відображення й у текстах правових актів. Виокремлено ознаки, які об’єднують різні прояви моніторингу в єдине поняття: 1) систематичність – постійне, регулярне проведення моніторингової діяльності; 2) збір інформації – спостереження за об’єктом, накопичення необхідного фактичного матеріалу для його подальшої обробки; 3) мета, що полягає в оцінці будь-якого явища чи процесу, його прогнозуванні та контролі над ним.

Розглянуто співвідношення поняття „правовий моніторинг” із суміжними поняттями, як-то „моніторинг права”, „моніторинг правової системи”, „моніторинг закону”, „моніторинг законодавства”, „моніторинг законодавства і правозастосовної практики”, „моніторинг правового простору (поля)”, „моніторинг нормативно-правових актів”. Обґрунтовано доцільність вживання терміну „правовий моніторинг” як найширшого за обсягом, і такого, що найбільш повно відображає не тільки об’єкт, але й характер (підстави, зміст і наслідки) даного виду моніторингової діяльності.

За такого підходу правовий моніторинг розглядається як системний вид аналітичної юридичної діяльності, загальним об’єктом якого є цілісна державно-правова система, вся сукупність політико-правових явищ у межах певного державно організованого суспільства. У свою чергу, кожне окреме моніторингове дослідження має в рамках цього об’єкту має свій конкретний предмет і відповідну технологію, але разом з тим виступає елементом системи моніторингу всієї правової дійсності.

Відповідно, за об’єктами можуть бути класифіковані й види моніторингу. Провідну роль серед них на сьогодні відіграє моніторинг законодавства як систематична, комплексна діяльність органів публічної влади та громадських формувань, спрямована на спостереження, аналіз та оцінку системи законодавства з метою підвищення її ефективності та прогнозування її подальшого розвитку.

Обґрунтовується, що нормативні та правозастосовчі акти є головними об’єктами правового моніторингу, проте далеко не вичерпують їх перелік. Адже моніторингова діяльність має спрямовуватися й на інтерпретаційні акти, а також на цілу низку факторів, що впливають на оцінку сучасного стану та перспективи розвитку нормативно-правової бази, зокрема на правосвідомість, правову культуру, правову поведінку суб’єктів, юридичні факти, правовідносини тощо. Іншими словами, об’єктний склад правового моніторингу охоплює (принаймні, має охоплювати) всі елементи правової дійсності, всю правову систему суспільства в їх діалектичному взаємозв’язку, взаємодії та постійному розвитку.

Суб’єкти правового моніторингу в Україні за підставами участі в цьому процесі класифіковані на дві основні групи – статутні й ініціативні. До першої входять органи публічної влади, передусім Парламент, Президент, Уряд та центральні органи виконавчої влади, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова Палата, Центральна виборча комісія, органи судової влади, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування. Друга група включає окремих громадян та інститути громадського суспільства: експертні ради при органах публічної влади; наукові організації й об’єднання; політичні партії, громадські (правозахисні, екологічні) організації тощо.

Підрозділ 1.2. «Методологія та етапи проведення правового моніторингу» присвячено дослідженню методології правового моніторингу, яка являє собою вчення про способи організації діяльності відповідних суб’єктів зі спостереження, аналізу, синтезу, прогнозування, планування й оцінки певних правових явищ з метою підвищення ефективності нормативно-правової бази. Автор систематизує основні методи моніторингової діяльності згідно із загальноприйнятою класифікацією: до методів емпіричного дослідження віднесено спостереження та оцінку; до методів теоретичного дослідження – прогнозування та планування; до методів, які використовуються як на емпіричному, так і на теоретичному рівнях дослідження – аналіз та синтез. За допомогою методів емпіричного рівня дослідження явище пізнається завдяки безпосередньому з’ясуванню його параметрів, тоді як особливість теоретичного дослідження полягає у використанні абстрактних уявлень, ідей, положень, концепцій, які мають безпосереднє відношення до процесу практичного пізнання.

При здійсненні правового моніторингу можуть бути використані такі засоби і прийоми, як психологічні, кібернетичні, конкретно-соціологічні, математичні, моделювання, абстрагування, інтерв’ювання, соціологічні опитування, проведення конференцій, „круглих столів” тощо. Особлива увага звертається на такі засоби та прийоми здійснення моніторингової діяльності, як соціологічні опитування, правовий експеримент та проведення експертизи, які використовуються при широкомасштабному вивченні того чи іншого питання, що потребує законодавчого регулювання.

Процес правового моніторингу складається з трьох послідовних стадій: підготовчої, основної та завершальної. При цьому кожна стадія являє собою самостійну формалізовану діяльність, що повинна завершуватись оформленням відповідних документів (висновків, актів, довідок).

У ході підготовчої стадії визначаються мета і завдання дослідження, його суб’єктно-об’єктного складу, здійснюється розробка програми та плану проведення моніторингу. Крім цього, на першій стадії виникає необхідність визначитись із вибором виду правового моніторингу (державний або суспільний, постійний або тимчасовий, ретроспективний, поточний або прогнозний) та його методології.

Основна стадія розпочинається зі збору інформації про об’єкт моніторингу, після чого увесь зібраний матеріал піддається аналітичній обробці, де відбувається експертиза нормативних актів на відповідність їх Конституції України, міжнародним договорам, виявляються прогалини і колізії, дублюючі норми тощо. Потім проводиться ретроспективна моніторингова оцінка, яка характеризує зібраний правовий масив з боку його дієвості, ефективності і доцільності.

Завершальна стадія включає узагальнення висновків, де формулю-ються рекомендації компетентним органам публічної влади, потім належним чином оформлюються результати правового моніторингу (у вигляді доповіді, звіту або довідки), вносяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства, на основі чого розробляються концепція і проекти нормативних правових актів з обов’язковою їх перспективною моніторинговою оцінкою; визначається орган, що контролює хід реалізації результатів моніторингу; відбувається інформування громадськості про результати моніторингу шляхом публікації в аудіовізуальних ЗМІ та розміщення відповідної інформації на офіційних сайтах в мережі Інтернет.

У підрозділі 1.3. «Правовий моніторинг у зарубіжних країнах на сучасному етапі» розглядаються основні способи організації правового моніторингу в країнах СНД та західноєвропейських державах. На основі дослідження виокремлено три основні моделі організації правового моніторингу в зарубіжних країнах: централізована, децентралізована і змішана. Для країн СНД є характерним створення спеціалізованого органу, який займається аналізом ефективності чинного законодавства (централізований спосіб): у Білорусі – Національний центр законодавства і правових досліджень, в Узбекистані – Інститут моніторингу чинного законодавства, в Росії – Центр моніторингу законодавства і правозастосовної практики. У західноєвропейських державах ця функція покладена на парламентські комітети і комісії (Великобританія, Швейцарія), урядові міністерства (Німеччина) – тобто перевага надається децентралізованому способу, але поряд із ними відіграють велику роль і спеціальні державні органи (Швеція), що створюються законодавчою або виконавчою владою (змішаний спосіб). Крім того, активну роль в процесі оцінки й аналізу законодавства в західноєвропейських державах відіграють академічна громадськість, громадські неурядові організації (Німеччина).

Обґрунтовано доцільність запровадження в Україні змішаної моделі правового моніторингу (на зразок шведської, де цією діяльністю займаються Національне аудиторське управління і Управління адміністративного розвитку) як найбільш адекватної перехідному стану українського суспільства, оскільки вона поряд з існуванням єдиного спеціалізованого органу з питань правового моніторингу передбачає активну участь у його проведенні різноманітних інститутів громадянського суспільства (науково-дослідних, наукових, експертних та громадських організацій тощо).

Розділ 2 «Інститут правового моніторингу в конституційному праві України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Конституційно-правове регулювання правового моніторингу та практика його застосування в Україні» здійснено огляд нормативно-правового масиву в даній сфері, надано його загальну характеристику. Відзначається, що запровадження терміну „моніторинг” у вітчизняний юридичний лексикон було пов’язане з необхідністю формування організаційно-правового механізму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи і стосувалося спочатку тільки постійного спостереження за станом довкілля та його впливом на стан здоров’я населення. У подальшому сфера застосування даного терміну неухильно розширювалася разом з появою нових видів моніторингу. У підсумку отримали законодавче закріплення такі види моніторингу, як радіаційно-екологічний, медико-генетичний, медико-демографічний, радіочастотний, моніторинг земель, моніторинг кормів та води, моніторинг технічного стану будівель і споруд тощо. Крім того, з’явились і політико-правові види моніторингу, як-то: моніторинг діяльності органів державної влади; моніторинг за проведенням адміністративної реформи; моніторинг застосування і дотримання національного законодавства і міжнародних договорів у сфері авторського права і суміжних прав; моніторинг заходів, передбачених Програмою інтеграції України до Європейського Союзу; моніторинг з проблем поточного та перспективного законотворення; моніторинг актів законодавства; моніторинг з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків тощо.

Зазначено, що механізм правового моніторингу в Україні перебуває на стадії формування і має фрагментарний, уривчастий характер. На сьогодні він стосується переважно законів України, тоді як підзаконні акти, зокрема акти відомчої нормотворчості, акти органів місцевого самоврядування та акти правозастосовної практики перебувають поза межами моніторингу.

Пропонується внести зміни в механізмі правового моніторингу в Україні, а саме: 1) моніторинг відомчої нормотворчості покласти на аналітичні відділи, які необхідно створити у всіх правових департаментах і службах органів виконавчої влади, оскільки Міністерство юстиції не в змозі проводити всі необхідні моніторингові дії; 2) моніторинг нормативних правових актів органів місцевого самоврядування покласти на юридичні відділи на місцях та на окремий підрозділ, створений при Інституті законодавства Верховної Ради України; 3) моніторинг правореалізації покласти на структурно-функціональні служби, покликані збирати, узагальнювати і аналізувати інформацію про реалізацію законів та підзаконних актів.

Стверджується, що впорядкування законодавства на основі моніторингу його стану та розвитку, здійснення оцінки його адекватності задачам суспільства, діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади необхідно розглядати як складову частину конституційної, державно-правової, адміністративної, судової реформ в Україні. Важливе значення для підвищення ефективності моніторингу мало б виділення моніторингу нормативних правових актів та практики правозастосування в якості самостійного напряму державної правової діяльності, прийняття на загальнодержавному і регіональному рівнях нормативних актів щодо організації та проведення правового моніторингу.

У підрозділі 2.2. «Моніторинг в аспекті законотворчості» зазначається, що законотворчість включає в себе кілька стадій: аналіз, прогнозування, планування, розробку концепцій закону, законодавчий процес та вивчення ефективності законодавства. У свою чергу законодавчий процес – це також складна процедура, яка складається з послідовних етапів, а саме: законодавчої ініціативи; розгляду законопроекту; прийняття законопроекту за процедурою трьох читань; підписання закону та його оприлюднення; введення закону в дію. Правовий моніторинг проходить через всі стадії законотворчості, починаючи зі збору інформації, спостереження за досліджуваним об’єктом, його аналізу, проведення експертизи, оцінки (як перспективної, так і ретроспективної).

Звертається увага на те, що зареєстрований та включений до порядку денного сесії парламенту законопроект при підготовці до першого читання в обов’язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань – для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради України. Експертиза законопроекту являє собою спеціальне дослідження, що проводиться для оцінки перспектив дії закону, прийнятого на основі цього законопроекту, відповідності законопроекту Конституції, його сумісності з чинним законодавством, встановлення якості законопроекту з точки зору вживаних засобів юридичної техніки.

Перспективна і ретроспективна оцінки виробляються на основі трьох основних критеріїв: дієвість, ефективність, доцільність. Перспективна оцінка проходить ще на етапі планування і прогнозування, а також проведення експертизи законопроекту. Що стосується ретроспективної оцінки ефективності законодавства, то вона можлива тільки після закінчення певного періоду часу після ухвалення закону, коли він був втілений на практиці (або ж навпаки залишився на папері), коли виникли „побічні ефекти” від дії закону тощо. У межах правового моніторингу інтерес становлять передусім правові чинники ефективності законодавства, до яких належать: а) правова якість самого закону; б) ефективність правозастосовної діяльності; в) рівень правосвідомості населення

В Україні такий етап законотворчості, як вивчення ефективності законодавства, залишається поки що поза межами величезного масиву законодавчих робіт. Те вивчення й оцінка, які проводяться міністерствами і відомствами, має безсистемний, вибірковий, хаотичний характер, що не дає скласти нам цілісну картину з приводу стану вітчизняного законодавства. За даних умов Запровадження правового моніторингу саме як комплексного інституту з вивчення й оцінки ефективності законодавства допоможе при оптимізації національної системи законодавства. Сьогодні можна стверджувати, що моніторинг є невід’ємною складовою законотворчого процесу, оскільки без його проведення законотворчість не буде дієвою, повноцінною, не зможе ефективно виконувати свої функції в умовах динамічного розвитку й подальшого ускладнення суспільних відносин.

У підрозділі 2.3. «Моніторинг як чинник оптимізації національної системи законодавства України» розглядаються недоліки чинного законодавства України, як-то: загальноправові (наявність застарілих норм,| прогалин|прогалин|, колізій тощо), організаційні (відсутність управління законодавчим процесом та бюрократизація правового регулювання), соціальні (низька соціально-правова якість законів, неадекватність законів соціально-політичним реаліям, нездатність законодавства забезпечити узгодження соціальних інтересів, неналежна реалізація положення щодо участі громадськості у законотворенні та низький рівень правосвідомості й правової культури в суспільстві), які викликані як об’єктивними, так і суб’єктивними причинами. Серед об’єктивних причин виокремлюється суперечливість, динамізм і змінюваність суспільних відносин, а також відставання законодавства, яке не встигає за реальним життям. Суб’єктивні причини представлені недостатньо точним або повним|цілковите| віддзеркаленням|відображення,відбиття| дійсності нормами права, недостатньою опрацьованістю акту з погляду юридичної техніки, помилки законодавця (недогляд, неврегульованість порядку|ладу| застосування|вживання| закону, навмисні упущення) тощо.

Як вирішення даної проблеми автором пропонується використовувати правовий моніторинг, який дозволяє на основі об’єктивного аналізу соціально-економічних і громадсько-політичних процесів оцінити результативність чинного законодавства і спрогнозувати ефективність законопроектів. Правовий моніторинг як науково і методично обґрунтована система комплексної оцінки форми, змісту і реалізації нормативних правових актів, здійснювана за допомогою спостереження, здобуття всіляких видів інформації, різних тренінгів, моніторингових аналізів і прогнозів, здійснювана з метою реальної оптимізації правотворчого процесу, дозволяє інформувати правозастосовців про прийняті законодавчі акти, удосконалювати практику вживання законодавства, а потім своєчасно надавати інформацію щодо необхідності внесення потрібних змін до даних нормативних актів. У процесі систематизації законодавства ця функція правового моніторингу доповнюється дослідженням суспільних відносин, що підлягають регулюванню, вивченням думки правозастосовців, зацікавлених осіб, фахівців і експертів.

Пропонується запровадити обов’язкове використання органами публічної влади правового моніторингу як чинника стабілізації сучасного законодавства. Для цього треба в законах, що приймаються, передбачати норми про моніторинг, а також доповнити відповідними положеннями закони, що вже діють. При цьому необхідно, по-перше, чітко позначити орган, який відповідає за проведення моніторингової діяльності, по-друге вказати термін, протягом якого закон не може змінюватися. Це створить необхідний прецедент, коли зміна закону є можливою лише на підставі проведеної моніторингової діяльності. З іншого боку, це підвищить якість і ефективність правових норм, а зміни, що вносяться, носитимуть дійсно невідкладний характер. Крім того, результати правового моніторингу повинні мати обов’язковий характер, а за їх невиконання має передбачатися юридична відповідальність відповідного органу.

У межах формування змішаної моделі правового моніторингу пропонується створити Центр правового моніторингу як структуру, здатну об’єднати на єдиній організаційній і концептуальній основі зусилля державних органів, наукових організацій, громадських об’єднань та інших структур громадського суспільства для вирішення таких завдань, як створення комплексної системи наукового забезпечення законотворчої і правозастосовної діяльності в країні, а також організація системи державного контролю якості й ефективності правотворчої і правозастосовної діяльності. Для здійснення роботи за встановленими напрямами Центру правового моніторингу доцільно додати статус незалежної некомерційної установи. Крім того, він повинен володіти широкими повноваженнями, мати доступ до будь-якої інформації, починаючи із законопроекту і закінчуючи конкретним рішенням суду по справі. Необхідно, щоб висновки Центру мали не просто рекомендаційний характер, а призводили до юридичної відповідальності за їх невиконання. Сама моніторингова діяльність має здійснюватись на засадах фаховості, демократизму і гласності, бути відкритою до співпраці з усіма органами публічної влади та широкими колами громадськості.

У підрозділі 2.4. «Організація правового моніторингу в органах внутрішніх справ України» проаналізовано нормотворчість в ОВС та на її прикладі надано загальну характеристику відомчого правового моніторингу. Відзначається, що сучасні тенденції удосконалення системи МВС України орієнтують керівників ОВС усіх рівнів на максимально повне використання можливостей правових засобів для підвищення ефективності діяльності відповідних підрозділів щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності і правопорядку. Досягнення зазначених цілей вимагає удосконалення як самої правової основи діяльності органів внутрішніх справ, так і практики правозастосування, особливо в аспекті забезпечення прав і свобод громадян.

Нормотворчий процес у системі МВС має постійний характер, кількість відомчих актів неухильно зростає, що призводить до їх внутрішньої суперечливості, недостатньої наукової обґрунтованості, протиріч щодо механізму їх реалізації й об’єктивно породжує потребу в організації відомчого правового моніторингу.

Основними цілями правового моніторингу в системі МВС є: 1) виявлення прогалин, протиріч, застарілих і недіючих нормативних правових актів і правових норм; 2) усунення юридичних похибок і застарілих норм, що регулюють сферу внутрішніх справ; 3) створення ефективного механізму нормотворчого процесу, що враховує потреби в правовому регулюванні суспільних відносин у сфері внутрішніх справ; 4) визначення ефективності правового регулювання окремих напрямів діяльності; 5) створення постійно діючої системи зворотнього зв’язку між суб’єктами відомчого нормотворчості і правозастосовної практики; 6) узагальнення та аналіз закордонного досвіду розвитку нормативно-правової бази в галузі правоохоронної діяльності з подальшою розробкою пропозицій щодо його використання у відомчій нормотворчої діяльності.

До основних завдань правового моніторингу в системі МВС належать: 1) удосконалення нормативно-правового регулювання у сфері внутрішніх справ; 2) інформаційно-аналітичне забезпечення процесу вдосконалення нормативно-правового регулювання у сфері внутрішніх справ; 3) інформаційна підтримка планування нормотворчої діяльності в підрозділах системи МВС на основі автоматизації та інтеграції процесів збору, узагальнення та аналізу інформації щодо вдосконалення законодавства і правозастосовної практики у сфері внутрішніх справ.

Правовий моніторинг у системі МВС України перебуває на початковій стадії свого розвитку, хоча окремі його елементи й зустрічаються на деяких етапах відомчої нормотворчості. Для системної організації правового моніторингу в ОВС поряд з кадровим та матеріально-технічним забезпеченням не вистачає й створення аналітичної інформаційної системи, яка проводила б моніторинг нормативних актів органів внутрішніх справ і була правовою базою усього нормативного масиву ОВС, на зразок ІАС «Моніторинг», що з 2008 р. діє в системі МВС Російської Федерації.

Розробка та впровадження АІС «Моніторинг» були одним з пунктів програми інформатизації всієї структури МВС Російської Федерації, що включає в себе широкий перелік заходів. Система моніторингу та аналізу правової інформації є стартовою точкою цього процесу, забезпечуючи збір і агрегування пропозицій щодо вдосконалення законодавства. Прийняті в роботу пропозиції надходять на вхід наступної системи, в якій формуються проекти нових нормативних правових актів і відстежується їх життєвий цикл. Підсистема аналітичної обробки масивів правової інформації дозволяє проводити моніторинг і аналіз величезних масивів даних, під час якого виявляються потенційні протиріччя та недоліки в правовому регулюванні діяльності МВС Росії. Співробітники Правового департаменту МВС аналізують отримані із системи результати і на підставі результатів експертизи розробляють рекомендації щодо поліпшення правового регулювання діяльності МВС Росії. Уся інформація, отримана в процесі правового моніторингу, заноситься до інформаційного фонду, де містяться: пропозиції щодо вдосконалення законодавства і правозастосовної практики у сфері внутрішніх справ; положення дисертацій, що містять пропозиції щодо вдосконалення законодавства і правозастосовної практики, висновки і пропозиції монографій, публікацій у ЗМІ та інших матеріалів з удосконалення правового регулювання у сфері внутрішніх справ; переліки проектів нормативних правових актів, що розробляються із зазначенням підстав для проведення робіт, строків розробок, відповідальних виконавців.

Запровадження системи правового моніторингу в системі МВС України на зразок того, що використовується в Російській Федерації, є перспективним напрямком розвитку відомчої нормотворчості та правозастосовної діяльності.