| Краткое содержание: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та ступінь її опрацювання; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано її мету, задачі, об’єкт, предмет; зазначено наукову новизну роботи, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, а також наведено дані про їх апробацію і впровадження, структуру та обсяг рукопису.
Розділ 1 «Ґенеза та нормативно-правова регламентація правового статусу вищих виборчих органів» охоплює два підрозділи, в яких докладно проаналізовано історію виникнення та розвитку вищих виборчих органів та з’ясовано нормативно-правове регламентування конституційно-правового статусу вищих виборчих органів в Україні та зарубіжних країнах.
У підрозділі 1.1. «Історія виникнення та розвитку вищих виборчих органів» здобувачем з’ясовано, що вітчизняна і зарубіжна історія становлення вищих виборчих органів свідчить, що всі вони спочатку функціонували в рамках виконавчих органів влади, поступово виділяючись у самостійну систему, яка діє на даний момент. Зокрема, для керівництва виборчими зборами у ХVІІІ–ХІХ століттях в європейських країнах досить було одного чиновника або невеликої комісії. Так, англійськими парламентськими виборами керував шериф, а у Франції до 1848 року усі виборчі збори засідали під головуванням ними ж самими обраних осіб. Перші органи, що займалися організацією і проведенням виборів, за своїм правовим статусом були скоріше президіями виборчих зборів, ніж державними органами, а за компетенцією – не виборчими, а лічильними комісіями, їх роль обмежувалася підрахунком голосів і визначенням обраного депутата, а час існування залежав винятково від швидкоплинності голосування. Загалом, до початку XX століття в більшій частині європейських держав було дві категорії виборчих комісій: окружна комісія, що відала організацією і проведенням виборів у межах усього виборчого округу, і комісії дільничні, утворені в територіальних одиницях, на які ділиться округ, для прийому і попереднього підрахунку голосів.
Здобувач також установив, що в сучасному світі історично сформувалося декілька типів виборчих органів, серед яких найбільш поширені виборчі комісії (ради) і виборчі трибунали. При цьому виборчі трибунали поєднують функції виборчих комісій (підрахунок голосів, оголошення результатів виборів) з деякими судовими й адміністративними функціями: можуть відправити посадових осіб у відставку за порушення на виборах, а верховний виборчий трибунал має право тлумачити закони про вибори і його висновок необхідний для парламенту при прийнятті виборчого законодавства. Центральна виборча комісія в Україні відноситься до типу виборчих комісій, оскільки її завданням є лише організація та проведення виборів та референдумів в Україні.
Створене в період діяльності Тимчасового уряду 1917 року виборче законодавство дало можливість створити Всеросійську у справах про вибори в Установчі збори комісію, що була покликана здійснювати загальне керівництво і спостереження за всім виборчим процесом у державі. Вона і стала моделлю вищого виборчого органу як для Української РСР, так і для суверенної України. Проведення періодизації процесу становлення і розвитку Центральної виборчої комісії в суверенній Україні на основі його поділу на різні етапи – періоди дії різних історичних правових актів щодо Центральної виборчої комісії – дозволяє виділити три основні етапи інституціоналізації Центральної виборчої комісії: перший етап (1989–1993 рр.) – пов’язаний з прийняттям Закону УРСР «Про вибори народних депутатів Української РСР», який заклав підвалини для функціонування цього органу протягом наступних років української незалежності; другий етап (1993–1996 рр.) – з прийняттям у 1993 році Закону «Про вибори народних депутатів України» статус Центральної виборчої комісії зазнав суттєвих змін. Перш за все, було змінено порядок формування Комісії – її склад затверджувався парламентом за поданням Голови Верховної Ради України; третій етап (1996–2011 рр.) – пов’язаний з прийняттям у 1996 році Конституції України, яка закріпила за Центральною виборчою комісією особливе місце в системі органів державної влади.
У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове закріплення правового статусу вищих виборчих органів» резюмується, що статус Центральної виборчої комісії гарантується і захищається державою і це знаходить своє відображення в таких нормативно-правових актах як Конституція України, Закони України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року, «Про вибори народних депутатів України» від 7 липня 2005 року, «Про вибори Президента України» від 18 березня 2004 року, «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року, «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, Регламенті Центральної виборчої комісії.
В результаті аналізу чинного законодавства зарубіжних країн дисертант стверджує, що правовий статус вищих виборчих органів в різних країнах світу визначається конституціями, конституційними і органічними законами, регламентами цих вищих виборчих органів та звичаями. Особливе місце серед нормативно-правових актів по регулюванню правового статусу цих органів займають Виборчі кодекси, що, окрім регламентації проведення виборчої кампанії визначають статус вищих органів по організації проведення виборів в державі. Враховуючи це здобувач вважає, що доцільним було б розробити єдиний Виборчий кодекс України, в якому детально і комплексно врегулювати суттєві аспекти підготовки, проведення і визначення результатів усіх видів виборів, правовий статус усіх виборчих комісій. Підставами для створення Виборчого кодексу України є те, що: по-перше, Україна є унітарною державою, а це створює відповідні умови для можливої уніфікації виборчих процедур для усіх видів виборів; по-друге, сам розвиток системи виборчого законодавства об’єктивно зумовив необхідність існування певної моделі, стереотипу правового врегулювання виборчих процедур різних видів виборів. На сьогодні Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 7 липня 2005 року фактично є модельним законом у системі виборчого законодавства. Проте надалі таким нормативним законодавчим актом, безперечно, може виступати Виборчий кодекс України.
Розділ 2 «Поняття і структурні елементи конституційно-правового статусу вищих виборчих органів в Україні та зарубіжних країнах» складається з чотирьох підрозділів, в яких розкривається поняття та сутність структурних елементів конституційно-правового статусу Центральної виборчої комісії в Україні, а також конституційно-правові особливості правового статусу вищих виборчих органів зарубіжних країн.
У підрозділі 2.1. «Поняття і принципи конституційно-правового статусу Центральної виборчої комісії в Україні та вищих виборчих органів зарубіжних країн» наголошується, що відсутня єдність підходів до правового статусу органів, які здійснюють організацію і проведення виборів в державі. Так, у країнах з усталеними демократичними традиціями адміністрування виборчого процесу здійснюється органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. У більшості таких країн функції вищого органу адміністрування загальнодержавних та, в окремих випадках, місцевих виборів покладено на Міністерство внутрішніх справ або утворений ним орган (Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Люксембург, Німеччина, Франція) чи на інший центральний орган виконавчої влади (Міністерство з питань навколишнього природного середовища, спадщини та місцевого самоврядування в Ірландії, Міністерство юстиції в Фінляндії, Центральний орган з виборів в Швеції, Виборча Комісія Великобританії, яка за своєю природою, порядком призначення і звільнення членів Комісії може бути віднесена до органів виконавчої влади). В інших державах спеціально створюються державні органи (Вищі виборчі комісії) по організації проведення виборів різного рівня в державі (Виборча Рада в Нідерландах, Центральна виборча комісія (Росія, Молдова, Білорусь та інші країни СНД), Федеральна виборча комісія Мексики, Центральний виборчий комітет Болгарії). В Україні діє саме спеціалізований вид державних органів по організації проведення виборів – Центральна виборча комісія.
Дисертант пропонує власну дефініцію, відповідно до якої Центральна виборча комісія – це колегіальний, самостійний, постійнодіючий державний орган, що володіє власною компетенцією, яка встановлена законами України по здійсненню контролю за дотриманням конституційних прав та свобод громадян обирати та бути обраними до органів державної влади і місцевого самоврядування, а також з організації та проведення виборів до представницьких органів державної влади і місцевого самоврядування та референдумів, що несе відповідальність за законність своїх дій і рішень згідно з чинним законодавством.
Обґрунтовується, що конституційно-правовий статус вищих виборчих органів в Україні та зарубіжних країнах – це узагальнююча і системна науково-практична правова категорія, що об’єднує в єдності і взаємодії складових її елементів всю сукупність засобів правового регулювання, що формують і визначають їх правове положення. Виходячи з цього, здобувач вважає, що елементами конституційно-правового статусу Центральної виборчої комісії в Україні є: правосуб’єктність, що опосередковується, насамперед, її поняттям, ознаками, функціями, порядком формування та припинення повноважень; принципи статусу; повноваження як провідний елемент статусу; гарантії, які забезпечують її існування і функціонування, відповідальність членів та діяльність, як системоутворюючий елемент статусу Центральної виборчої комісії України.
Розглядаючи принципи як елемент конституційно-правового статусу вищих виборчих органів, здобувач зазначає, що в демократичних країнах в основу побудови системи органів управління виборчим процесом та організації діяльності цих органів покладено певну систему принципів. Це, насамперед, принципи незалежності, неупередженості та політичної нейтральності, професіоналізму, відкритості. Виходячи з цього, здобувач доводить, що принципи діяльності Центральної виборчої комісії в Україні – це закріплені в правових нормах найбільш загальні, вихідні положення, основні засади, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими організовується і здійснюється діяльність Центральної виборчої комісії. До них здобувач відносить такі принципи: законності, незалежності, компетентності, об’єктивності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і гласності.
«Порядок формування складу, структура і припинення повноважень Центральної виборчої комісії в Україні та вищих виборчих органів зарубіжних країн» здобувач обґрунтовує висновок, що в різних країнах світу відсутня єдність підходів до способів формування органів вищих виборчих органів зарубіжних країн. Так, якщо призначення центральної виборчої адміністрації входить у прерогативи глави держави, то правом висування кандидатур, як правило, наділяються інші органи (Росія). Також, досить поширеним є і такий спосіб формування виборчих органів, коли їх керівництво або навіть весь склад заміщається за посадою певними посадовими особами державного апарату (Бельгія). У Словацькій республіці та в Німеччині центральний виборчий орган складається з однакової кількості представників політичних партій та рухів чи їх коаліцій, що мають право подавати списки кандидатів. У Мексиці Федеральна виборча комісія очолюється державним секретарем (тобто міністром) з внутрішніх справ і включає по одному депутату і сенатору, які призначаються відповідними палатами парламенту або його постійною комісією, по одному уповноваженому від кожної національної політичної партії (якщо ця партія зареєстрована умовно, то уповноважений має лише дорадчий голос), державного нотаріуса, що призначається виборчою комісією, є її секретарем. Центральний виборчий комітет Болгарії призначається Указом Президента, після консультацій з парламентськими партіями та коаліціями. Уряд Швеції своїм рішенням визначає, на який державний орган покладаються обов’язки виборчого органу (наприклад, Головне податкове управління і його підрозділи на місцях). Центральна виборча комісія Литви формується Сеймом на чотири роки в період, коли до проведення виборів до Сейму залишилось не менше як 100 та не більше 130 днів.
Відповідно до виборчого законодавства України, Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом, усі 15 членів якого призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, строком на 7 років, у складі: Голови; заступника голови; секретаря та 12 членів. Голова, заступник голови, секретар комісії обираються із членів комісії таємним голосуванням на її засіданні. Для забезпечення діяльності Комісії створюється Секретаріат.
Достроково повноваження члена Центральної виборчої комісії в Україні можуть бути припинені за рішенням Верховної Ради України у разі: 1) подання ним особистої заяви про складання повноважень; 2) досягнення шістдесятип’ятирічного віку; 3) припинення громадянства України; 4) вибуття на постійне місце проживання за межі України; 5) недотримання вимог щодо несумісності з іншими видами діяльності; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; 7) визнання недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим; 8) порушення присяги; 9) неможливості виконання своїх повноважень за станом здоров’я.
Здобувач наголошує, що в зарубіжних країнах дострокове припинення повноважень членів вищих виборчих органів відбувається за дещо інших підстав. Так, Виборчий кодекс Албанії визначає, що в разі порушення членом вищого виборчого органу Конституції або якщо його поведінка дискредитує честь та репутацію члена вищого виборчого органу, порушник може бути звільнений парламентом. Разом з тим автоматично припиняються повноваження члена вищого виборчого органу у разі ухвалення остаточного рішення суду, яким члена вищого виборчого органу звинувачено у вчиненні злочину; якщо він не з’являється на роботі більш ніж три місяці у невиборний час i більш ніж п’ять днів під час виборчого процесу. Відкликання члена Центральної виборчої комісії Молдови можливе в разі, якщо член Комісії діє у спосіб, який не сумісний з його статусом. На Мальті член Виборчої комісії може бути достроково зміщений зі своєї посади у випадку негідної поведінки, нездатності виконувати свої функції внаслідок душевної чи тілесної хвороби або з іншої причини. Натомість у Румунії, Болгapiї, Словаччині та ряді інших країн дострокове припинення повноважень, як санкція до членів вищого виборчого органу, у разі вчинення ними певних правопорушень, відсутня.
У підрозділі 2.3. «Функції, повноваження та акти Центральної виборчої комісії в Україні і вищих виборчих органів зарубіжних країн» здобувач зазначив, що функціями Центральної виборчої комісії в Україні і вищих виборчих органів зарубіжних країн є вихідні засади, узагальнюючі критерії, на базі яких визначаються і повноваження, і вся організація їх діяльності. Виходячи з цього, функції Центральної виборчої комісії в Україні можуть здійснюватися у трьох напрямах: а) спрямовані на реалізацію внутрішньо-управлінських завдань; б) по впорядкуванню правовідносин між іншими суб’єктами виборчого процесу; в) орієнтовані на створення відповідних умов, за яких всі суб’єкти зможуть реалізувати власні права та інтереси.
У розрізі даної проблеми здобувач розглядає категорію «повноваження» як основу архітектоніки правового статусу Центральної виборчої комісії в Україні і вищих виборчих органів зарубіжних країн. Повноваження Центральної виборчої комісії в Україні умовно можна поділити на дві групи: 1) загальні; 2) спеціальні. Також їх можна розподілити на наступні групи в залежності від виду кореспондуючих суб’єктів правовідносин, що складаються: 1) по відношенню до виборців, кандидатів у депутати, партій і виборчих блоків; 2) стосовно інших виборчих комісій; 3) у відносинах з іншими органами публічної влади, підприємствами, установами, організаціями, а також їх посадовими особами. А за функціональною спрямованістю повноваження Центральної виборчої комісії в Україні і вищих виборчих органів зарубіжних країн можна згрупувати на: установчі, нормотворчі, контрольні, організаційно-розпорядчі, посвідчувальні, фінансові, правоохоронні й інформаційні.
Аналіз повноважень Центральної виборчої комісії в Україні і вищих виборчих органів зарубіжних країн дає можливість стверджувати, що, реалізуючи їх, Центральна виборча комісія ухвалює значну кількість актів як нормативного, так і ненормативного характеру. Акти Центральної виборчої комісії в Україні нормативного характеру мають форму постанов, що характеризуються ознаками, притаманними для нормативних актів, та підзаконним характером, а акти з питань поточної внутрішньої діяльності Комісія може ухвалювати у формі протокольного рішення. Також особливе місце серед актів Центральної виборчої комісії в Україні посідають її роз’яснення і рекомендації щодо застосування законодавства України про вибори та референдуми, які є обов’язковими для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів. На основі дослідження змісту актів Центральної виборчої комісії здобувач пропонує розмежовувати їх за основними групами її повноважень на: організаційно-розпорядчі, нормативно-методичні та контрольні (правозахисні) акти.
У підрозділі 2.4. «Гарантії діяльності і відповідальність членів Центральної виборчої комісії в Україні та вищих виборчих органів зарубіжних країн» здобувач зазначив, що під гарантіями діяльності членів Центральної виборчої комісії слід розуміти сукупність умов, засобів та механізмів, необхідних для безперешкодної та ефективної реалізації їх повноважень. У цю своєрідну систему гарантій входять організаційні, соціально-економічні, юридичні гарантії.
Наголошується, що Центральна виборча комісія як колегіальний орган є відповідальною і незалежною державною інституцією, члени якої несуть колективну відповідальність за прийняті колегіально рішення і колективну діяльність. На думку здобувача, різні види юридичної відповідальності членів Центральної виборчої комісії за своєю приналежністю, що визначається характером, змістом і ступенем суспільної небезпеки порушення норм права або неналежного здійснення повноважень, можуть бути об’єднані в дві групи: публічно-правову і приватно-правову відповідальність. Публічно-правова відповідальність включає конституційну, адміністративну і кримінальну; приватно-правова – матеріальну і дисциплінарну відповідальність. Публічно-правова відповідальність членів Центральної виборчої комісії настає за здійснення правопорушень або неналежне здійснення ними повноважень. Приватно-правова відповідальність членів Центральної виборчої комісії може виявлятися у вигляді дисциплінарної і матеріальної відповідальності. Висвітлюючи практичне впровадження форм конституційно-правової відповідальності членів Центральної виборчої комісії за порушення (недотримання) конституційно-правових обов’язків, дисертант звертає увагу, що цей аспект вимагає теоретичного доопрацювання. Конституційно-правова відповідальність реально застосовується тільки поряд з іншими видами відповідальності і у виключних випадках.
Розділ 3 «Діяльність вищих виборчих органів в Україні та зарубіжних країнах» присвячений теоретизації сучасного розуміння форм і методів діяльності Центральної виборчої комісії в Україні та вищих виборчих органів зарубіжних країн, характеристиці організації взаємодії Центральної виборчої комісії в Україні з іншими суб’єктами конституційних правовідносин та теоретико-правовому аналізу шляхів удосконалення статусу та діяльності Центральної виборчої комісії в Україні на підставі досвіду аналогічних органів зарубіжних країн.
У підрозділі 3.1. «Форми та методи діяльності Центральної виборчої комісії в Україні та аналогічних органів зарубіжних країн» аргументується теоретико-правова позиція, відповідно до якої формою діяльності Центральної виборчої комісії є зовнішня сторона її функціонування, тобто сукупність її однорідних дій, які здійснюються у певних організаційних межах, визначених законодавством, через які реалізуються її функції. Здобувач пропонує виділити такі види форм діяльності Центральної виборчої комісії: а) правові (нормотворчі, правореалізаційні, управлінські, правоохоронні, контрольні); б) не правові (регламентуючі, організаційні, матеріально-технічні, виховні та ідеологічні); в) організаційно-правові (проведення нарад, обговорень, перевірок, поширення передового досвіду, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку, організацію прес-конференцій, зустрічей із трудовими колективами і представниками об’єднань громадян). Підсумовуючи розгляд форм діяльності Центральної виборчої комісії, дисертант зазначає, що їх арсенал досить широкий, що відповідає обсягу її компетенції і важливості покладених на неї завдань. При цьому ефективність функціонування даного інституту значною мірою залежить від умілого поєднання різних форм діяльності. Однобічне захоплення правовими формами, не підкріплене організаційно-технічними і матеріально-технічними діями, може призвести до загальної нерезультативності державно-владної діяльності.
Окремо в роботі проаналізовано методи діяльності Центральної виборчої комісії в Україні, під якими автор розуміє конкретні прийоми і способи організації роботи та безпосереднього функціонування Центральної виборчої комісії. Також запропоновано систему цих методів, серед яких здобувач виділяє такі методи діяльності Центральної виборчої комісії: планування, координацію діяльності, відпрацювання рішень, інструктування, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням.
«Організація взаємодії і шляхи удосконалення статусу та діяльності Центральної виборчої комісії в Україні на підставі досвіду аналогічних органів зарубіжних країн» аргументовано доводиться, що практична діяльність Центральної виборчої комісії в Україні тісно пов’язана з діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, об’єднань громадян, фізичних та юридичних осіб. Аналіз чинного законодавства дозволив виділити основні сфери, в яких Центральна виборча комісія взаємодіє з відповідними органами і організаціями для здійснення своєї діяльності: правотворчу, матеріально-фінансову, інформаційну, організаційно-технічну, а також сферу забезпечення законності і правопорядку.
Враховуючи аналіз діяльності вищих виборчих органів зарубіжних країн, здобувач запропонував положення, відповідно до якого для вдосконалення вітчизняного правового статусу Центральна виборча комісія в Україні повинна виступати в якості одного з основних експертів під час розробки в комітетах парламенту України нових виборчих законів, а також при вирішенні Президентом України питання про їх промульгацію. Важливе значення для підвищення ефективності діяльності Центральної виборчої комісії має більш планомірне і завчасне контактування з Кабінетом Міністрів України з питання про визначення оптимальних сум на фінансування майбутньої виборчої кампанії. У зміцненні взаємодії виборчих комісій з іншими організаціями публічної влади, органами та організаціями закладено значний потенціал підвищення демократизму виборчих процедур, ефективності діяльності вищих виборчих органів, ступеня забезпечення виборчих прав громадян. На думку здобувача, одним з пріоритетних напрямів діяльності Центральної виборчої комісії є всебічне застосування зарубіжного досвіду з проведення демократичних виборів. Найкраще підтвердження цього – постійна увага, яку приділяє Комісія вивченню закордонного виборчого законодавства, досвіду організації виборчого процесу та виборчих технологій, встановленню ділових контактів з міжнародними організаціями та виборчими органами багатьох країн світу.
|
