ФІНАНСОВО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРИПИНЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ НЕПЛАТОСПРОМОЖНОГО БАНКУ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дисертації, особистий внесок здобувача, публікації, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Поняття та форми припинення банківської діяльності та світовий досвід його правового регулювання» включає чотири підрозділи. У підрозділі 1.1 «Історико-правовий аналіз питань виникнення та припинення банківської діяльності внаслідок банкрутства» здійснено аналіз історичних етапів формування в країнах світу сучасної банківської діяльності та порядку її припинення внаслідок банкрутства кредитних установ. З’ясовано, що основними віхами їх становлення були: 1) виникнення перших форм банківської справи, зародження правового регулювання неспроможності боржника у стародавні часи (VІ–IV ст. до н.е.); 2) виникнення банківської справи сучасного типу, створення державних методів вирішення платіжної кризи у середньовіччі (ХІІІ–ХVІІІ ст.); 3) зародження засад державного регулювання банківської діяльності, у тому числі при банкрутстві банків, у період утвердження капіталістичного устрою (ХІХ ст.); 4) створення систем державного регулювання банківської діяльності та гарантування банківських депозитів (вкладів) як механізмів забезпечення стабільності банківських систем та довіри до них з боку депозиторів у країнах з ринковою економікою (ХХ ст.); соціалістична економічна система перетворила банківську діяльність на допоміжний адміністративно-командний інструмент регулювання планової економіки і виключила більш ніж на 70 років інститут неспроможності, зокрема і банків, із правової системи СРСР; 5) становлення державного регулювання банківської діяльності як підприємницької, створення системи гарантування банківських вкладів та правового регулювання відносин банківської неплатоспроможності у постсоціалістичних країнах (90-ті роки ХХ ст.).

Підрозділ 1.2 «Етапи становлення українського законодавства щодо регулювання банківської неспроможності у період 1992–2012 років» присвячений дослідженню становлення і розвитку українського законодавства щодо регулювання відносин банківської неплатоспроможності. З’ясовано, що підходи законодавця до правового регулювання банківської неплатоспроможності неодноразово змінювалися. У незалежній Україні поява інституту банкрутства пов’язана із переходом до ведення економіки на ринкових засадах, у зв’язку з чим з’явилася потреба у правовому регулюванні відносин неплатоспроможності боржника. Законом України «Про банкрутство» (1992 р.) започатковано нову галузь законодавства і регулювання такої сфери суспільних відносин, як економічна неспроможність суб’єктів господарювання. Його дія поширювалася і на випадки банківської неспроможності. Втім, досить швидко з’явилося розуміння необхідності спеціального правового регулювання неспроможності банків. Відтак, за новою редакцією Закону України «Про банки і банківську діяльність» (2000 р.) регулювання цих суспільних відносин набуло нового напряму і змісту, законодавство про банкрутство почали застосовувати до банків у тому випадку, якщо воно не суперечило вказаному Закону. Термін «неплатоспроможність банків» набув іншого змісту, ніж у праві неспроможності. Законом України «Про банки і банківську діяльність» було запроваджено дві моделі регулювання цих відносин – судову і позасудову (остання містила елемент судового контролю), механізм та основні проблеми функціонування яких висвітлено в роботі. Зазначено, що в ході вироблення шляхів подолання фінансової кризи найбільш оптимальною була обрана позасудова модель регулювання відносин банківської неспроможності, що знайшло свій прояв у прийнятті Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» № 4452 від 23 лютого 2012 р. Спираючись на проведене дослідження в роботі запропоновано авторський підхід до визначення основних періодів становлення та розвитку українського законодавства щодо правового регулювання банківської неплатоспроможності.

Підрозділ 1.3 «Основні правові моделі регулювання припинення неспроможних кредитних (банківських) установ в країнах світу» присвячений розгляду основних правових моделей регулювання припинення неспроможних кредитних установ, вироблених світовою практикою. У пункті 1.3.1 «Адміністративний порядок припинення банку у Сполучених Штатах Америки» з’ясовано, що у США банки визнаються банкрутами та ліквідуються у позасудовому порядку. Так, характерни­ми рисами процесу банкрутства американського банку є: 1) прийняття уповноваже­ними органами федерації чи штату (залежно від того, яким органом видано банківську ліцензію) рішення про неспроможність (банкрутство) банку, складення декларації про неспроможність, відкликання банківської ліцензії, призначення Федеральної корпорації страхування депозитів (ФКСД) розпорядником майна банку (ліквідатор); 2) ФКСД не має права відмовитись від цього призначення і діє як довірчий власник щодо розпорядження майном неспроможного банку на користь кредиторів з урахуванням страхового фонду ФКСД. В її обов’язки входять реалізація активів банку-банкрута, задоволення вимог кредиторів та ліквідація банку, ці обов’язки виконуються незалежно та поза законами США про банкрутство. Ліквідуючи банк, ФКСД має вибрати технологію (метод) найменших витрат при здійсненні банкрутства, до яких відносяться: повернення депозитів; угоди з придбан­ня активів та прийняття зобов’язань закритого банку; трансферт застрахованих депозитів; допомога відкритому банку; проміжний банк та національний банк страхування депозитів. Досвід США становить для України неабиякий інтерес, оскільки: в обох країнах стабільність банківської системи забезпечується державним регулюванням діяльності банків та системою страхування вкладів; для оцінки фінансового стану банків використовується система СAMEL; Фонд гарантування вкладів фізичних осіб виконує функції, схожі на функції ФКСД; в Україні запроваджуються нові інструменти припинення неплатоспроможного банку – продаж неплатоспроможного банку приймаючому банку або інвестору, створення Фондом перехідного банку, які вже давно використовуються у США.

У пункті 1.3.2 «Судовий порядок припинення кредитних організацій у Російській Федерації» встановлено, що регулювання відносин банківської неспроможності у РФ відбувається згідно з спеціальним Федеральним законом «Про неспроможність (банкрутство) кредитних організацій», відповідно до якого банк може бути визнаний банкрутом лише у судовому порядку. Відносини неспроможності (банкрутства) банку включають відносини з попередження банкрутства банку (відновлення тимчасовою адміністрацією платоспроможності банку) та конкурсні відносини, що виникають з відкриттям арбітражним судом справи про банкрутство банку за заявою визначених Законом суб’єктів. Відкликання банківської ліцензії є передумовою відкриття справи про банкрутство банку. Арбітражний суд встановлює ознаки неспроможності банку, визнає його банкрутом, призначає конкурсного керуючого, до обов’язків якого входить припинення (ліквідація) банку, формування конкурсної маси та задоволення вимог кредиторів згідно з чергами, встановленими Законом. Використовуючи судову модель визнання банку банкрутом, у якій діяльність конкурсного керуючого знаходиться під контролем Банку Росії, арбітражного суду та представницьких органів кредиторів (збори та комітет кредиторів), російський законодавець спромігся забезпечити прозорість процесу врегулювання боргів неплато­спроможного банку. Встановлено основні цілі, покладені в основу реформування російського законодавства в частині інституту банківської неспроможності, та основні спільні тенденції розвитку цього інституту в Росії та Україні.

Підрозділ 1.4 «Стан врегулювання питань неплатоспроможності кредитних установ на міждержавному рівні» присвячений висвітленню засад-принципів регулювання банківської неплатоспроможності в правових актах міждержавного характеру. У пункті 1.4.1 «Принципи регулювання неспроможності кредитних установ у праві Європейського Союзу» досліджено цілі та принципи правового регулювання неплатоспроможності кредитних установ, що встановлені Директивою 2001/24/ЄС Європейського Союзу про реорганізацію та ліквідацію кредитних установ. З’ясовано, що вторинне за своєю природою право ЄС не має наміру детального регулювання певних суспільних відносин, а встановлює принципи такого регулювання. У сфері банківської неспроможності право ЄС встановлює такі принципи: 1) визнання єдності кредитної установи та її структурних підрозділів (відділення/філії) як на час здійснення діяльності, так і на час ліквідації; 2) взаємного визнання державами-членами заходів, що вживаються кожною з них для відновлення життєздатності кредитної установи, якій було надано дозвіл здійснювати свою діяльність; 3) забезпечення інтересів третіх сторін шляхом їх інформування про впровадження реорганізаційних заходів у державах місцезнаходження філії; 4) рівного ставлення уповноважених органів держави-походження до кредиторів держави-перебування; 5) забезпечення координації ролі адміністративних та судових органів у реорганізаційних заходах та процедурах ліквідації для філій кредитних установ, що мають головні офіси за межами ЄС та знаходяться в різних державах-членах ЄС; 6) рівноправного режиму для кредиторів через дотримання принципів єдності та універсальності; 7) виключної компетенції (юрисдикції) уповноважених органів у сфері реорганізації чи здійснення процедур ліквідації кредитних організацій. З’ясовано, що на відміну від загального законодавства про неспроможність законодавство України у сфері банківської неплатоспроможності не регулює таких відносин з іноземним елементом. Разом із тим з огляду на глобалізацію банківської діяльності є необхідним врахування цих принципів у законодавстві України.

У пункті 1.4.2 «Судова модель врегулювання боргів банку у Модельному законі Міжпарламентської Асамблеї країн СНД «Про банкрутство банків»» досліджені засади регулювання банківської неплатоспроможності, запропоновані Модельним законом, серед яких слід виділити такі: 1) попередження банкрутства банків шляхом досудової санації банку з незадовільним фінансовим станом. Санація передбачає застосування різноманітних оздоровчих заходів, у тому числі тимчасову адміністрацію, яка має повноваження щодо реструктуризації, ре органі­зації банку; 2) визнання банку банкрутом у судовому порядку з максимально стислою за терміном здійснення судовою процедурою конкурсного провадження. Модельний закон передбачає можливість укладення мирової угоди під час конкурсного провадження і не забороняє задоволення вимог тих кредиторів, які заявили їх з пропуском встановленого строку або не заявили взагалі. Запропо­новано зміни до законодавства України, пов’язані з вдосконаленням інституту санації банків, укладенням мирової угоди та задоволенням вимог кредиторів, які заявили свої вимоги з пропуском встановленого строку або не заявили взагалі.

Розділ 2 «Фінансово-правове регулювання припинення неплатоспро­можного банку в Україні» включає два підрозділи, присвячені розгляду припинення діяльності неплатоспроможного банку як об’єкта фінансово-правового регулювання. Підрозділ 2.1 «Припинення діяльності неплатоспроможного банку як об’єкт фінансово-правового регулювання» складається з трьох пунктів. У пункті 2.1.1 «Банківська діяльність як об’єкт державного регулювання й нагляду» досліджено державне регулювання банківської діяльності як вид владної діяльності держави. Суб’єктами регулювання у цій сфері відносин є Національний банк України (НБУ) та Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, компетенція яких розмежована відповідно до закріплених законодавством цілей і завдань. Охарактеризовано правові категорії «державне управління діяльністю банків», «банківське регулювання», «державне регулювання діяльності банків» та «банківський нагляд», визначено їх зміст і співвідношення, а також надано пропозиції щодо вдосконалення правового закріплення відповідних законодавчих дефініцій.

У пункті 2.1.2 «Фінансово-правове регулювання поняття «неплато­спроможність банку» як складова державного регулювання банківської діяльності досліджується фінансово-правове регулювання категорій «платоспроможність», «неплатоспроможність» банку і пов’язаних з ними питань. З’ясовано, що платоспроможність є основою для здійснення банківської діяльності, а неплато­спроможність – підставою для виведення такого банку з ринку. Правове визначення цих категорій у банківському законодавстві відсутнє. НБУ вироблено два підходи до визначення платоспроможності банків – економічний (достатність регулятивного капіталу) та правовий (для здійснення платежу повинна існувати правова підстава (угода з контрагентом, інша законна підстава), що встановлює термін виконання зобов’язання та обсяг зобов’язання). Крім того, платоспро­можність банку залежить і від його юридичної (цивільної) правоздатності, яку він набуває відповідно до вимог, встановлених законодавством (державна реєстрація юридичної особи та отриманням нею ліцензії на здійснення банківської діяльності). Запропоновано авторське визначення поняття «платоспроможність банку». Відповідно до Закону № 4452 із Закону України № 2121 виключено поняття «неплатоспроможність банку», натомість запроваджено вичерпний перелік підстав віднесення банку до категорії неплатоспроможних. З’ясовано, що цими підставами фактично є критерії нормативності (норматив регулятивного капіталу; нормативи строків і розмірів виконання платіжних зобов’язань тощо), але не всі критерії нормативності, на думку здобувача, пов’язані з незадовільним фінансовим станом банку. Тому під «неплатоспроможністю банку» запропоновано розуміти його нездатність виконувати свої зобов’язання грошового характеру внаслідок недостатності у нього регулятивного капіталу. Також розглянуто категорію «проблемний банк», окреслено проблеми визначення окремих критеріїв віднесення банку до цієї категорії, запропоновано шляхи їх вирішення.

У пункті 2.1.3 «Поняття та способи припинення неплатоспроможного банку» досліджено поняття і способи (форми) припинення банку: реорганізація та ліквідація. Встановлено, що припинення неплатоспроможного банку в Україні відбувається у формі примусової ліквідації, що характеризується певними особливостями, висвітленими в роботі.

Підрозділ 2.2 «Суб’єкти владних повноважень у відносинах банківської неплатоспроможності» складається з двох пунктів. У пункті 2.2.1. «Національний банк як суб’єкт визнання банку неплатоспроможним» здійснено аналіз правового положення Національного банку України як органу публічного управління банківською діяльністю, який в цілях забезпечення стабільності банківської системи, захисту прав вкладників і кредиторів здійснює адміністративне та індикативне регулювання банківської діяльності. Висвітлено зміни в компетенції НБУ, що передбачені Законом № 4452, згідно з яким механізм державного регулювання відносин банківської неплатоспроможності передбачає такі його повноваження: контроль фінансового стану банку під час здійснення нагляду; віднесення банку до категорії неплатоспроможних; прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію неплатоспроможного банку; виключення ліквідованого банку із Державного реєстру банків України. НБУ співпрацює з Фондом гарантування вкладів у порядку, визначеному законодавством України та договором, що між ними укладається.

У пункті 2.2.2 «Фонд гарантування вкладів фізичних осіб як суб’єкт виведення неплатоспроможного банку з ринку» досліджуються статус, мета, завдання діяльності Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який на сучасному етапі крім функції відшкодування вкладів фізичним особам згідно з Законом № 4452 наділяється низкою повноважень, що відокремлені у такий новий напрям його діяльності, як «виведення неплатоспроможного банку з ринку». З’ясовано його правовий статус як юридичної особи публічного права, установи із спеціальними функціями. Визначено проблеми впровадження оновленого законодавства, зокрема положень щодо відповідальності Фонду гарантування вкладів; правового регулювання статусу уповноваженої особи Фонду, через яку він здійснює такі процедури, як тимчасова адміністрація та ліквідація банку; правового режиму майна фонду тощо.

Розділ 3 «Механізм припинення неплатоспроможного банку: організаційно-правовий аспект» включає чотири підрозділи, присвячені організаційно-правовому аспекту механізму припинення неплатоспроможного банку та його етапів. У підрозділі 3.1 «Інститут тимчасової адміністрації в механізмі припинення неплатоспроможного банку» досліджено інститут тимчасової адміністрації, який згідно із Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» із інструмента НБУ з попередження банкрутства банку трансфор­мовано в інструмент Фонду гарантування вкладів з виведення неплатоспромож­ного банку з ринку. З’ясовано, що тимчасова адміністрація є складним правовим явищем, природа якого розкривається через низку характеристик, проаналізованих у дослідженні. Зазначається, що Законом № 4452 не виключається санаційний варіант завершення діяльності тимчасової адміністрації – продаж неплатоспромож­ного банку інвестору відбувається без відкликання банківської ліцензії. Відмічено особливість, згідно з якою організаційно під тимчасовою адміністрацією і тимчасовим адміністратором Закон № 4452 визначає Фонд гарантування вкладів, при тому, що вказані функції він здійснює через уповно­важену особу. Охарактеризовано тимчасову адміністрацію як захід забезпечення збереження майна банку та захід обмеження прав вкладників, кредиторів, працівників, акціонерів (учасників) банку. Зазначено, що інструментарій тимчасової адміністрації є досить багатим та відзначено певні проблеми в його регулюванні, зокрема таких засобів як заборона на виконання вимог кредиторів (раніше законодавець використовував термін «мораторій») та відмова від виконання укладених банком договорів або їх розірвання.

У підрозділі 3.2 «Відкликання банківської ліцензії у неплатоспроможного банку» досліджено питання відкликання у неплатоспроможного банку банківської ліцензії, що є підставою розпочати процедуру ліквідації банку. Проведено порівняльний аналіз змін у законодавстві, що відбулися з прийняттям Закону № 4452, щодо підстав відкликання ліцензії. Відкликання ліцензії позбавляє банк права надавати банківські та інші фінансові послуги, єдиним можливим правовим наслідком її відкликання є ліквідація банку. Охарактеризовано етапи процедури відкликання ліцензії за такої підстави, як пропозиція Фонду гарантування вкладів Національному банку України прийняти рішення про відкликання ліцензії та ліквідацію банку. Відзначено, що важливим, проте не вирішеним, питанням цього інституту є здійснення права оскарження рішення НБУ, оскільки в законодавстві не визначено конкретного суб’єкта такого оскарження, який виступає від імені банку.

У підрозділі 3.3 «Ліквідація неплатоспроможного банку» досліджено поняття «ліквідація банку» та охарактеризовано ліквідацію банку як процедуру. З’ясовано, що визначення в Законі України «Про банки і банківську діяльність» поняття «ліквідація банку» не відповідає цілям інституту банківської неплатоспроможності. Запропоноване його авторське визначення. Встановлено, що алгоритм процедури ліквідації неплатоспроможного банку, запровадженої Законом № 4452, включає: 1) прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; 2) здійснення ліквідації банку; 3) завершення ліквідації банку з внесенням відповідних записів до державних реєстрів. Процедура ліквідації як відносини має такі елементи: суб’єкт ліквідації – Фонд гарантування вкладів в особі уповноваженої особи; об’єкт ліквідації – неплатоспроможний банк; учасники процедури ліквідації – кредитори; процес ліквідації, який складається з етапів: публікація оголошення про ліквідацію неплатоспроможного банку; формування реєстру акцептованих вимог кредиторів із визначенням черги задоволення цих вимог; акумуляція, оцінка та продаж ліквідаційної маси; задоволення вимог кредиторів; складання і затвердження ліквідаційного балансу та звіту ліквідатора. Оновлене правове регулювання ліквідації банку не позбавлено проблемних аспектів, найсуттєвішими з яких відзначено: пропуск присікального строку, протягом якого кредитори вправі заявити свої вимоги призводить до визнання цих вимог погашеними; відсутній порядок повідомлення кредиторів про відхилення їх вимог тощо. У роботі запропоновані шляхи вирішення цих проблем.

У підрозділі 3.4 «Кредитори у відносинах банківської неплатоспроможності» досліджено поняття «кредитори банку» і пов’язані з ним поняття «майнові вимоги» та «грошові вимоги». З’ясовано, що правове визначення поняття «кредитори банку», яке міститься в Законі про банки, відповідає засадам зобов’язального права, проте не враховує потреб відносин банківської неплатоспроможності. Пропонується визначення поняття «кредитори банку» та наведено їх класифікацію за критеріями правового статусу суб’єкта, характеру вимог, часу виникнення вимог, забезпеченості вимог тощо. Висвітлено проблеми статусу держави як кредитора банку, забезпечення її інтересів при ліквідації банку. Пропонується запровадити до правового інституту банківської неплатоспроможності спеціальний термін – «зобов’язання грошового характеру», який охоплює зобов’язання банку як публічно-правового, так і цивільно-правового характеру (грошові зобов’язання).