ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ, РОЗВИТКУ ТА МОДЕРНІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ПОСАД :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, визначено мету і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача, наведено дані про апробацію результатів дослідження та їх публікацію.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади організації та формування системи державних посад» – здійснено системний аналіз змісту наукової літератури з проблеми дослідження, розкрито поняття і сутність, вітчизняний та зарубіжний досвід щодо концептуальних підходів до визначення поняття «державна посада», а також основних кадрових технологій, що застосовуються у сфері державного управління.

Діяльність фахівця системи державного управління починається з призначення особи на певну посаду. І з цього моменту фахівець стає посадовою особою. Водночас поняття «посада» дуже складне та багатогранне.

Автором здійснено ґрунтовний аналіз концептуальних підходів до поняття «посада державної служби», «посада державного службовця», «посада в органах місцевого самоврядування», «посада в органах виконавчої влади», «виконавчі посади» та обґрунтовано доцільність використання дефініції «державна посада», яка відображає весь спектр та змістове навантаження існування та функціонування посад у державному управлінні.

Проведено ґрунтовний аналіз наукових напрацювань з питання формування системи державних посад і з’ясовано, що головну роль у системі формування державних посад відіграють кадрові технології.

Автором з’ясовано, що в наукових дослідженнях аналізуються кадрові технології лише щодо формування кадрів у системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Водночас у наукових джерелах не розкрито такі кадрові технології, як: залучення персоналу, адаптація державних службовців, система кар’єрного зростання та об’єктивного оцінювання спеціалістів, мотивація фахівців державної служби, а також не визначено взаємозв’язки між проаналізованими вище кадровими технологіями.

Аналіз літератури дає підстави стверджувати, що на сьогодні гостро стоїть проблема створення та впровадження системного підходу до формування кадрів системи державного управління з урахуванням типологізації державних посад відповідно до функціональних обов’язків, які виконують фахівці.

Підбиваючи підсумки аналізу наукової літератури з питань кадрових технологій, що застосовуються у сфері державного управління, слід наголосити, що основна увага сучасних українських учених зосереджена на підготовці (освіті) службовців, що дозволяє дійти висновку про те, що освіта є провідною ланкою у формуванні кадрів системи державного управління.

У зв’язку з цим було проаналізовано низку розробок сучасних учених з проблем кадрового менеджменту та зроблено висновок, що сучасні кадрові технології, які застосовуються в кадровому менеджменті, мають бути адаптовані до роботи з кадрами системи державного управління.

Крім того, автор дійшов висновку, що будь-яка кадрова технологія повинна застосовуватися диференційовано залежно від типу державної посади, а також функцій, що виконує фахівець. Однак це достатньо трудомісткий та коштовний процес. У зв’язку з цим автор вважає, що сьогодні існує нагальна потреба в розробці та запровадженні типологізації державних посад, яка б об’єднувала в групи однорідні за виконуваними функціями посади і до них можна було б застосувати аналогічні кадрові технології.

У розділі здійснено аналіз підходів до визначення проблем формування, розвитку та модернізації системи державних посад України.

Автором обґрунтовано методологію дослідження системи державних посад та запропоновано інноваційний підхід до дослідження еволюції державних посад. Запропоновано аналізувати еволюцію системи державних посад на українських землях з точки зору розвитку кадрових трансформацій – «кадрових хвиль», «кадрових чисток», «кадрових революцій».

Аналіз літератури з питань історії дає підстави стверджувати, що кадри державного управління формуються хвилеподібно: час від часу до системи державного управління приходили нові постаті, які не мали відношення до управління (військові, вчителя, агрономи). Це пов’язано, передусім, зі змінами, які відбуваються як усередині країни, так і ззовні (війни, глобальні катаклізми, революції). Під час таких перетворень змінюється й управлінська верхівка, вона наповнюється новими кадрами, новою ідеологічною спрямованістю, інноваційними стилями управління. Часто такі зміни супроводжуються потрясіннями – тобто змінюється вся правляча еліта, трансформуються форми правління в країні, тоді виникають кадрові революції, які здебільшого супроводжуються кадровими «потрясіннями», запереченням старих форм і методів управління, «руйнацією» системи управління, усталених форм правління. Під час таких процесів відбуваються кадрові «чистки».

Кадрові хвилі передбачають швидке просування до керівних посад державного управління осіб, які в минулому опосередковано були пов’язані з функціями управління, здійснювали свою діяльність в інших сферах народного господарства, але під час важливих змін у суспільстві відіграли важливу роль у суспільно-політичному житті країни. Водночас управлінці, які працювали раніше, втрачали свій статус та привілеї за принципом кадрової хвилі. Таким чином відбувалося оновлення правлячої верхівки та апарату управління.

Під час розгортання процесу кадрових хвиль відбувалося залучення до державного управління як прогресивних, інноваційних, патріотичних управлінців, так і випадкових людей, які шукали для себе та своїх «людей» користь від владних повноважень.

Глобальні потрясіння для державного устрою супроводжувалися кадровими революціями, які передбачали не просто оновлення кадрів державного управління, а й зміну ідеології управління, руйнацію «старих» методів, форм, стилів управління, системи державних органів взагалі. Кадрові революції здійснювалися вже в розвинених державах, оскільки вони передбачали руйнацію системи управління (тобто система управління повинна була розвинутися й існувати), мали розгалужену систему органів управління, оскільки не можна зруйнувати те, що не було створено. На думку автора, кадрові революції відбувалися з часів розробки Петром І Табеля про ранги. Саме цей документ започаткував концепцію розмежування посад у системі державного управління. Він зруйнував стару систему управління і мав багато позитивних наслідків. До речі, посади української державної служби мають багато спільного з розподілом посад відповідно до Табеля про ранги. Водночас кадрові революції завжди супроводжувалися кадровими «чистками», тобто відмежуванням «старих» управлінців від «нових».

Кадрові ж хвилі не обов’язково супроводжуються кадровими «чистками». «Старий» апарат системи державного управління (у зв’язку зі зміною умов праці, ідеології, ставлення до таких службовців, тиском на «старих» працівників) поступово відмежовується від державного управління, звільняється з роботи, тобто відбувається заміна «новими» кадрами «старих». Іноді «старі» працівники адаптують нові методи роботи та продовжують працювати вже в нових умовах, з новою ідеологією (принцип хамелеона).

Так, кадрові «чистки» передбачають вирішення питання про звільнення «зайвих» осіб з державних посад. Вони передбачають «очищення» системи державного управління від людей, які не відповідають вимогам сучасного державотворення, не виконують своїх обов’язків, формально ставляться до своєї роботи, а також осіб, які не відповідають пануючій політичній ідеології. Однак історія має приклади коли кадрові чистки не сприяли покращанню роботи органів влади, були необґрунтованими та залежали від особистості фахівця, його політичних уподобань, родинних та дружніх зв’язків, статі, національності тощо. Якісно здійсненні кадрові чистки повинні звільняти систему державного управління від корупціонерів, хабарників, а не руйнувати усталену систему державного управління. Часто кадрові «чистки» стосуються не тільки безпосередньо управлінців та службовців, а й осіб, яких вони прийняли на роботу і які забезпечують їх діяльність (секретарі, помічники, водії та ін.).

У другому розділі – «Еволюція системи державних посад на українських землях» – здійснено аналіз історичних тенденцій розвитку системи державних посад з урахуванням кадрових трансформацій – «кадрових хвиль», «кадрових чисток», «кадрових революцій».

Аналіз історичної ґенези розгортання процесів кадрових трансформацій (кадрових хвиль, кадрових революцій та кадрових чисток) здійснено з точки зору таких основних періодів: розвиток державних посад у Київській Русі та Запорізькій Січі, дореволюційній Росії, Австро-угорській державі, в УНР та ЗУНР і в радянський період.

Специфічними кадровими хвилями за часів Київської Русі могли бути такі. Під час престолонаслідування князь разом зі своєю дружиною та боярами переселявся з провінції до Києва. Тобто бояри та дружина отримували більше привілеїв, мешкали в столиці, вважалися наближеними до князя, могли вирішувати власні проблеми.

Однією з кадрових хвиль було залучення до віче, оскільки цей орган репрезентував демократичну сторону політичного устрою Києва. Таким чином, пересічний громадянин міг впливати на вирішення нагальних питань життєдіяльності. Віче скликалося князем або городянами, коли виникала потреба порадитись або висловити свою думку.

Формування державно-управлінського апарату також є прикладом кадрової хвилі. З дружинного стану формувався державний апарат управління. З числа старшої дружини призначалися воєводи, посадські та тисячники, з осіб, які були у складі молодшої дружини, призначалися тіуни (управляли князівськими вотчинами), данники, митники та інші низові посадові особи.

На підставі аналізу наукової літератури з історії можна стверджувати, що кадрові хвилі в період існування Запорізької Січі функціонували на демократичних засадах. При призначенні на посади брався до уваги, крім особистих якостей, ще й військових досвід.

Знаковою подією для розвитку та становлення сучасної державної служби стало прийняття Закону «Про порядок державної служби» від 24 січня 1722 р. (Табель про ранги). Цей Закон став своєрідною кадровою революцією, оскільки встановлював не лише ієрархію державних посад, а й умови отримання певних посад.

Автором докладно проаналізовано державні посади, визначені в Табелі про ранги, і з’ясовано, що позитивними рисами сформованого апарату стають професіоналізм, нормативність, спеціалізація, а негативними – його складність, робота на власні інтереси, негнучкість.

Прикладом кадрових хвиль у той період є отримання особою, завдяки запровадженню Табеля про ранги, вищого рангу при переході з військової служби на цивільну.

Таким чином, Табель про ранги здійснив кадрову революцію та породив кадрові хвилі. Особа, не маючи шляхетного походження, мала шанс отримати дворянство, визнання в суспільстві, достойну оплату праці тощо завдяки призначенню на посади певних чинів. Так, будь-який вищий чин міг бути наданий лише після проходження всієї ієрархії нижчий чинів. Службове просування особи визначалося вже не стільки за походженням (хоча не всі посади), скільки успіхами при проходженні служби, заслугами.

Крім того, у розділі здійснено аналіз розвитку системи державних посад в УНР та ЗУНР та з’ясовано, що система державних посад ускладнювалася та змінювалася відповідно до цілей, які стояли перед державою.

Наступний етап становлення державної служби пов'язаний з радянською добою. Цей період доволі цікавий з точки зору розвитку чиновницького апарату, а також виникнення нового класу управлінців – партійної номенклатури.

У період, який аналізується, можна виділити принаймні три значущі кадрові революції: під час Жовтневої революції 1917 р., Громадянської війни, Великої Вітчизняної війни. У такі періоди відбувалися масові зміни керівної ланки управління, зміна еліти на таку, яка характеризувалась інноваційними, протилежними до офіційних, поглядами на державотворення.

У перші роки розвитку радянського державного апарату відбувається злиття державного апарату з партійним з пріоритетним правом у прийнятті рішень партійних органів. Це призводить до залежності соціального становища, отримання матеріальних благ, кар’єрного просування чиновника від його партійної належності.

Один із постулатів кадрової політики більшовиків вимагав обов'язково враховувати соціальне походження керівника. У середині 1920-х рр. ідея висунення робочих «від верстата» і селян «від сохи» в апарат управління державою стала втілюватися особливо масштабно (це приклад кадрової хвилі).

Основним знаряддям оновлення кадрів, а також зміцнення рядів партії протягом всього існування СРСР було проведення так званих «чисток» рядів комуністичної партії. Члени партії звільнялися як «чужі», «ворожі», бюрократичні, недостойні елементи, переродженці. Крім того, причинами звільнення з партії міг бути прояв «правового опортунізму і буржуазного націоналізму».

«Чистки» породжують нові кадрові хвилі. Так, після чисток, унаслідок змін у кадровому складі органів радянської влади до виконання управлінських функцій повсюдно залучалися нові люди, які завдяки або фанатичній вірі в ідеї більшовизму, або пристосуванню до тогочасних умов вибороли прихильність вищих партійно-державних осіб і отримали від них дозвіл на роботу в державно-управлінському апараті. Це була вже нова генерація управлінців, переважно робітничо-селянського походження, які рідко мали необхідну для управлінців освіту і досвід роботи.

Наступна кадрова революція реалізувалась у військовий період.

У країні створюються та функціонують державні органи, які розробляють плани здійснення військових операцій, мобілізації, забезпечення армії провізією, одягом, медикаментами. Аналіз літератури дає підстави стверджувати, що до державного управління у військовий період потрапляли особи, які мали відповідну освіту або досвід в організації та участі військових операціях.

Після Великої Вітчизняної війни виникла нагальна потреба у кваліфікованих кадрах, які б розпочали мирне державне будівництво в країні.

До початку 1950-х рр. командно-адміністративна система, яка працювала в екстремальних ситуаціях, повністю себе вичерпала. Державні управлінці, які повернулися з війни, не могли працювали в умовах нового етапу розвитку держави. Відбувається нова кадрова хвиля та зміна державного апарату.

Після 1953 р. сталися деякі зміни в принципах існування радянської бюрократії. Тепер зміни вождя відбувалися частіше, і переможець розставляв на ключові посади «своїх» відданих людей (приклад кадрової хвилі).

«Період застою» характеризувався старінням кадрів. Як і раніше в органах влади функціонували партійні осередки, які мали визначальний вплив на організацію внутрішньої роботи державного апарату, перш за все, на підбір і розстановку кадрів, просування їх по службі тощо. Партійні апаратники шляхом впливу на виборчу кампанію мали можливість безпосередньо визначати соціальний, національний, партійний, демографічний, статевий, віковий та інший склад рад та їх виконкомів, що забезпечувало зовнішній демократизм органів влади за умови внутрішньої монополії комуністичної ідеології та авторитаризму її провідників, які очолювали всі державні установи. Одночасно з ускладненням структури управління країною на вищих шаблях влади довгий час були відсутні кадрові перестановки, апарат не тільки бюрократизувався, але й інтенсивно старів.

Особливе місце в дослідженні відведено питанням номенклатури, оскільки сучасний апарат державного управління успадкував деякі риси номенклатурної системи, зокрема жорстку ієрархічну структуру, особливий порядок призначення на посади, визначальну роль дружніх та родинних зв’язків, партійну належність.

Остання кадрова революція в СРСР – це руйнація Радянського Союзу та всього державного апарату.

У третьому розділі – «Інноваційні підходи до класифікації державних посад» – розглядаються та аналізуються концептуальні підходи до системи державних посад, класифікації державних посад, а також пропонується інноваційний підхід до ранжування державних посад.

У розділі проаналізовано систему державних посад, яка є динамічною, складною системою, що постійно змінюється та вдосконалюється.

Автор розглянув поняття «система державних посад» у широкому та вузькому змістах. У «вузькому» сенсі поняття система державних посад – це сукупність державних посад, розташованих у чітко регламентованій відповідно до діючого законодавства ієрархічній структурі.

У широкому змісті система державних посад включає такі складові елементи: сукупність державних посад, виконання державної посади, кадрові технології формування державних посад (відбір, проходження кар’єри, навчання, підвищення кваліфікації, оцінка, мотивація, адаптація, робота з кадровим резервом), посадова особа (професіоналізм, професійна культура, етика, правовий статус)