ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВІ ВІДНОСИНИ В УКРАЇНІ: СТАН ТА НАПРЯМИ РОЗВИТКУ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, розкрито ступінь її розробленості, вказано на її зв’язок з науковими напрямами досліджень Національної академії; визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано використані методи, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – “Державно-службові відносини в системі державної служби України” – здійснюється системний огляд наукової літератури за темою і поставленими завданнями дослідження, аналізуються поняття, характерні ознаки державно-службових відносин, розглядаються їх види, визначається структура цих відносин та наводиться характеристика її елементів.

Виявлено, що питання стану та напрямів розвитку державно-службових відносин досліджувалися в контексті інституту державної служби. Існуючі підходи до дослідження поняття, ознак, видів та принципів державно-службових відносин в Україні мають фрагментарний та несистемний характер

З огляду на те, що не існують теоретичні розробки, присвячені структурі державно-службових відносин у науці державного управління, в роботі досліджувалися поняття структури державно-управлінських відносин (Н.Р.Нижник, В.Я.Малиновський) та правовідносин (Д.М.Бахрах, С.Л.Лисенков, О.І.Харитонова). Встановлено, що питання виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин опосередковано, в аспекті проходження, досліджувалося в межах адміністративно-правової (В.Б.Авер’янов, О.О.Гришковець, С.Д.Дубенко, О.П.Ноздрачев, П.Т.Павленчик та ін.) та трудової (А.В.Андрушко, І.П.Греков, Є.О.Єршова, М.І.Іншин, Н.М.Неумивайченко, Л.А.Чиканова) концепцій державної служби. Виявлено відсутність досліджень, у яких би розглядалися передумови та визначалися напрями розвитку державно-службових відносин в Україні, на відміну від досліджень подальшого розвитку інституту державної служби в Україні (О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк, І.Б.Коліушко, В.М.Олуйко, В.П.Тимощук).

Відсутність комплексного теоретичного дослідження стану та напрямів розвитку державно-службових відносин в Україні, враховуючи модернізацію інституту державної служби на сучасному етапі, і зумовила необхідність дисертаційного дослідження.

Виходячи з аналізу підходів до визначення поняття державно-службових відносин (С.Д.Дубенко, О.П.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, І.М.Пахомов, С.Є.Чаннов та ін.) запропоновано під державно-службовими відносинами розуміти сукупність урегульованих нормами права суспільних відносин між державою, представленою державним органом або уповноваженою посадовою особою, та особою, що виникають та реалізуються з метою виконання завдань і функцій держави щодо виникнення і припинення державної служби та зміни статусу державного службовця.

На основі теоретичного узагальнення існуючих характеристик державно-службових відносин з’ясовано зміст їх ознак, які характеризують сучасний стан їх розвитку. По-перше, державно-службові відносини є різновидом державно-управлінських суб’єкт-суб’єктних відносин. Вони виникають, змінюються та припиняються у сфері державного управління та являють собою відносини, що спрямовані на впорядкування і забезпечення функціонування державно-управлінської системи. По-друге, державно-службові відносини реалізуються в межах інституту державної служби, оскільки правове регулювання виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин, а також визначення статусу державного службовця здійснюється законодавством України про державну службу. По-третє, в їх основу покладені загальні принципи державної служби. Водночас виходячи зі специфіки структури державно-службових відносин вони детермінуються і спеціальними принципами. По-четверте, їх правове регулювання здійснюється переважно нормами конституційного, адміністративного та трудового права. Вплив конституційних та адміністративних норм на регулювання державно-службових відносин пов’язаний із забезпеченням реалізації конституційного права на державну службу та законодавчого визначення їх основ. Застосування норм трудового права має допоміжний характер, оскільки врегульовує такі відносини лише в тій частині, що не регулюється нормами конституційного та адміністративного права. По-п’яте, за своєю природою ці відносини мають правовий характер, оскільки в їх основу покладена конституційно встановлені принципи законності та зобов’язуюче-правомочний метод діяльності органів влади, їх посадових і службових осіб. Правовий характер державно-службових відносин дає змогу відокремити їх вузьке розуміння (як правовідносин) від широкого, яке охоплює сукупність усіх відносин на державній службі (соціальних, політичних, правових, організаційних та етичних).

Доведено, що структуру державно-службових відносин утворюють такі елементи, як мета, учасники, умови виникнення, зміни, припинення та зміст цих відносин (підстави і процедури виникнення, зміни та припинення, а також визначення статусу державного службовця).

Метою державно-службових відносин визначено реалізацію завдань та функцій держави, а їх учасниками – державу, представлену державним органом або уповноваженою посадовою особою, та особу (громадянина України, який вступає у відносини для набуття статусу державного службовця, і державного службовця, щодо якого держава визначає його правовий статус та який змінює чи припиняє державну службу). Установлено, що роль держави як учасника державно-службових відносин проявляється подвійно. По-перше, вона здійснює правове регулювання змісту цих відносин, а, по-друге, виступає безпосереднім учасником конкретних державно-службових відносин.

Умовами виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин визначено наявність правосуб’єктності у їх учасників, правових норм, завдяки яким регулюються державно-службові відносини, та фактів, з якими норми права пов’язують настання державно-службових відносин.

Установлено, що правосуб’єктність держави полягає в закріпленій за державними органами чи іншими уповноваженими особами компетенції щодо виникнення, зміни та припинення державної служби. Охарактеризовано компетенцію у цих відносинах широкого кола як органів державної влади (Президента України, Верховної Ради України, Конституційного Суду України, Кабінету Міністрів України), так і керівників державних органів (Голови Верховної Ради України, Глави Адміністрації Президента України, Керівника Апарату Верховної Ради України, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Рахункової палати України, Голови Національної служби посередництва і примирення, Представника Президента в Автономній Республіці Крим, президента Національної академії та директорів її регіональних інститутів, директора Національного інституту стратегічних досліджень, голів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) чи інших уповноважених посадових осіб (заступників міністра – керівників апарату, начальників територіальних органів центральних органів виконавчої влади, начальників функціональних структурних підрозділів місцевої державної адміністрації).

З’ясовано, що правосуб’єктність особи як її можливість і здатність стати учасником державно-службових відносин охоплює її право- і дієздатність. Для особи-громадянина правосуб’єктність включає загальну та спеціальну. Загальна правосуб’єктність обумовлюється конституційними положеннями щодо рівних можливостей набуття статусу державного службовця та цивільним законодавством щодо дієздатності фізичної особи, спеціальна включає громадянство України, наявність відповідної освіти і професійної підготовки; проходження у встановленому порядку конкурсного відбору або іншої передбаченої законом процедури призначення на посаду. Правосуб’єктність державного службовця є комплексним поняттям, що зумовлено наявністю у нього, по-перше, якостей, які визначені законодавством при вступі на державну службу і, по-друге, можливістю набувати та практично реалізовувати права і обов’язки при виконанні державних функцій та завдань, а також відповідати за дії та вчинки (державно-службова правосуб’єктність).

Регламентовані законодавством обмеження при прийнятті на державну службу та її проходженні (відсутність судимості, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця; відсутність факту безпосереднього підпорядкування або підлеглості особам, які є його близькими родичами чи свояками, у результаті зайняття посади державної служби (конфлікт інтересів); для окремих осіб – характеристика стану здоров’я та право на доступ до державної таємниці) віднесено до спеціальної правосуб’єктності особи та державно-службової правосуб’єктності державного службовця.

Визначено, що норми як умова виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин становлять систему конституційного, законодавчого та підзаконного регулювання до рівня наказів центральних органів виконавчої влади, а факти зумовлюються вольовими діями учасників (громадянина України та державного органу, що спрямовані на реалізацію права особи на державну службу).

З’ясовано, що складовими змісту державно-службових відносин є підстави та процедури, завдяки яким здійснюється реалізація взаємних прав і обов’язків учасників державно-службових відносин у разі їх виникнення, зміни й припинення, та визначення правового статусу державного службовця.

У другому розділі – “Порядок здійснення державно-службових відносин в Україні як відображення їх змісту” – проаналізовано підстави та процедури виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин, а також формалізацію державою складових правового статусу державного службовця.

Процедурою виникнення державно-службових відносин визначено призначення на посаду шляхом видання адміністративного акта. Доведено, що адміністративний акт як рішення держави, представленої державним органом або уповноваженою посадовою особою про призначення особи на посаду державної служби, є обов’язковою підставою виникнення державно-службових відносин і може набувати, зокрема, таких форм, як указ чи розпорядження Президента України, постанова Верховної Ради України, розпорядження Кабінету Міністрів України, наказ керівника центрального органу виконавчої влади чи його територіального органу, розпорядження голови місцевої державної адміністрації чи наказу керівника функціонального структурного підрозділу адміністрації.

До інших підстав виникнення державно-службових відносин належать:
1) для осіб, які вперше зараховуються на посаду державного службовця – прийняття Присяги державного службовця; 2) укладання письмового трудового договору – на передбачених актами законодавства посадах.

Зазначено, що прийняття Присяги державного службовця та присвоєння рангу у разі встановлення випробувального терміну повинно здійснюватися після його успішного проходження.

Показано, що в разі стажування чи перебування у кадровому резерві осіб, які не є державними службовцями, державно-службові відносини не виникають, оскільки зміст адміністративного акта зводиться не до призначення на посаду, а до зарахування до кадрового резерву чи на стажування. Крім того, цей акт не стає підставою виникнення правового статусу державного службовця.

З’ясовано, що підстави і процедури змін державно-службових відносин характеризують проходження державної служби, яке відбувається в часовому проміжку між виникненням і припиненням державно-службових відносин. Процедурами змін державно-службових відносин визначено: проходження стажування державними службовцями на інших посадах, просування державного службовця по службі, атестацію та щорічне оцінювання, ротацію, службове розслідування без відсторонення від виконання повноважень за посадою та переведення державного службовця за його згодою до іншого державного органу, а підставою змін – адміністративний акт, спрямований на реалізацію цих змін.

Доведено, що державно-службові відносини можуть не тільки змінюватися, а й призупинятися. Призупинення державно-службових відносин означає втрату державним службовцем статусу учасника таких відносин зі збереженням статусу державного службовця, характерною особливістю якого є відсутність адміністративного акта державного органу або уповноваженої посадової особи про звільнення з посади. Процедурами призупинення державно-службових відносин визначено: відсторонення державного службовця від посади при проведенні службового розслідування; підвищення кваліфікації як у межах навчальних закладів України, так і за кордоном; перебування у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного (за медичним висновком – шестирічного) віку.

Обґрунтовано, що припинення державно-службових відносин призводить до втрати статусу державного службовця та є результатом звільнення з державної служби. Зазначаючи, що підставою припинення державно-службових відносин виступає адміністративний акт, аналіз підстав та процедур звільнення з державної служби здійснено виходячи з двох групувань:
1) характеру правового регулювання: а) за нормами публічного права (Закон України “Про державну службу”); б) за нормами приватного права (ст. 36, 38, 39, 40, 41 Кодексу законів про працю України); 2) змісту юридичного факту:
а) факти-події (досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; смерть державного службовця; визнання судом особи безвісно відсутньою; визнання судом державного службовця недієздатним як виникнення обставини, що перешкоджає його перебуванню на державній службі; припинення громадянства України шляхом його втрати або набуття громадянства іншої держави; призов або вступ державного службовця на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу; набрання законної сили вироком суду, яким державного службовця засуджено (крім випадків звільнення від відбування покарання з випробуванням) до позбавлення волі або до іншого покарання, яке виключає можливість продовження такої роботи; припинення повноважень заступників голів місцевої державної адміністрації у зв’язку із звільненням або відставкою голови місцевої державної адміністрації); б) факти-дії державного органу (уповноваженої посадової особи), до компетенції якого належить звільнення державного службовця з підстав, передбачених ст. 30 Закону України “Про державну службу” та ст. 36, 40, 41 Кодексу законів про працю України; в) факти-дії державного службовця, до яких віднесено всі види звільнення за ініціативою самого державного службовця; г) факти-конвекційні (спільні) дії державного органу та державного службовця (відставка, передбачена ст. 31 Закону України “Про державну службу”, та угода сторін п. 1 ч. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України).

Установлено, що від остаточного припинення державно-службових відносин доцільно відмежовувати їх тимчасове припинення у випадках: вступу на денну форму навчання до Національної академії за направленням державного органу; обрання на виборну посаду. Для тимчасового припинення є характерним видання адміністративного акта про звільнення з посади з передбаченою актами законодавства гарантією працевлаштування після закінчення дії відповідних обставин.

З’ясовано, що держава як учасник-регулятор державно-службових відносин визначає правовий статус державного службовця через такі елементи, як права, обов’язки, обмеження, гарантії, відповідальність, матеріальне та соціально-побутове забезпечення. Зазначено, що правове регулювання статусу здійснюється нормами як публічного, так і приватного права, що є недоречним з огляду на мету державно-службових відносин.

У третьому розділі – “Передумови та напрями розвитку державно-службових відносин в Україні” – обгрунтовано об’єктивну необхідність розвитку державно-службових відносин, проаналізовано зарубіжний досвід регулювання державно-службових відносин як чинника вдосконалення вітчизняного інституту державної служби України та сформульовано пропозиції щодо подальшого розвитку державно-службових відносин в Україні.

Передумовами розвитку державно-службових відносин в Україні визначено: потреби суспільства, історичні традиції державної служби в Україні, інтереси суб’єктів політики, що відображені в законах, концепціях та програмах, зростання серед функцій державного управління ролі функції з надання адміністративних послуг та зарубіжний досвід регулювання змісту державно-службових відносин.

На основі аналізу даних соціологічних досліджень установлено, що формування бачення громадськості інституту державної служби зумовлюється зокрема, впливом державних службовців на життя українського суспільства, який громадськість оцінює у 24–29% [Українське суспільство 1992–2000. Соціологічний моніторинг, 2010]; діяльністю влади, дії якої характеризують як неефективні в умовах економічної та фінансової кризи 43% [Український соціум, 2009] населення України та втратою довіри до осіб, які здійснюють державне управління у сфері життєдіяльності відповідної адміністративно-територіальної одиниці – 48,4% [Українське суспільство 1992–2000. Соціологічний моніторинг, 2010]. Отже, потреби суспільства ґрунтуються на баченні громадськості, що державна служба не повинна розглядатися як найважливіший інститут з надання послуг порівняно з іншими структурами, що забезпечуються рештою працездатного населення.

Виходячи з аналізу наукових джерел виявлено, що історичними традиціями функціонування інституту державної служби в Україні є значний вплив політики на систему державно-управлінських, у тому числі державно-службових відносин, просування по службі за політичними критеріями або за адміністративним розсудом; існування тенденції працювати виходячи з доручень, а не за загальними правилами; невиправдане залучення на державну службу представників бізнесу, яке може завдати значних втрат державі та її апарату, а значить, суспільству, в інтересах якого службовці повинні діяти.

Доведено, що реформування державно-службових відносин в Україні – це складова адміністративної реформи, зміст якої відображає інтереси суб’єктів політики в законах, концепціях та програмах.

Визначено, що зростання ролі функції з надання адміністративних послуг у державно-управлінській діяльності має позначитися і на статусі державного службовця як учасника державно-службових відносин, і в окресленні державою загальних засад виникнення, зміни та припинення державно-службових відносин, зокрема в частині уточнення кваліфікаційних вимог до кандидатів на заміщення посад державних службовців та порядку проходження державної служби.

Дослідження досвіду правового регулювання та розвитку державно-службових відносин окремих зарубіжних країн засвідчило відсутність залежності між їх змістом та обраною моделлю державної служби. Зазначено, що в інституйованих у зарубіжних країнах змішаних моделях державної служби з переважанням кар’єрної або посадової моделі в останні десятиріччя починають запроваджуватися елементи менеджерської, при якій регулювання державно-службових відносин набуває більш гнучкого характеру, подібного до засад регулювання праці в приватному секторі.

Узагальнення законодавчого регулювання державно-службових відносин окремих зарубіжних країн дало змогу виявити: 1) підстави їх виникнення (складання присяги, день вступу на посаду, дата призначення на посаду, дата вручення адміністративного акта); 2) розмежування підстав припинення та призупинення відносин на державній службі; 3) підстави припинення відносин, які поділяються на ініціативу учасника державно-службових відносин та зміст юридичного факту.

Установлено, що напрями розвитку державно-службових відносин в Україні детермінуються модернізацією інституту державної служби, зокрема встановленням її меж. Межами державної служби визначено: організаційні (види державних органів та посад державної служби), процесуальні (порядок заміщення посад державної служби) та функціональні (функції, що мають реалізуватися державними службовцями).

До напрямів розвитку державно-службових відносин виходячи з їх мети, завдань та принципів віднесено:

–     удосконалення правового регулювання підстав та порядків їх виникнення, зміни, призупинення, тимчасового та остаточного припинення;

–     посилення ролі держави як єдиного регулятора державно-службових відносин та роботодавця державного службовця. Це сприятиме закріпленню на законодавчому рівні поняття “державний службовець” як особи, яка перебуває у публічно-правових службових відносинах і відносинах вірності з державою;

–     забезпечення публічності при виникненні державно-службових відносин шляхом запровадження конкурсу як єдиного порядку заміщення всіх категорій посад державної служби через такі його види, як загальний та спеціальний, кожен з яких повинен проводитись у два етапи;

–     запровадження процедури прискореного кар’єрного просування державних службовців.

Запропоновані напрями розвитку державно-службових відносин та узагальнення зарубіжного досвіду дають змогу виокремити в Законі України “Про державну службу” розділ, що регулюватиме виникнення, зміну та припинення державно-службових відносин з визначенням їх підстав та процедур.