ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОФЕСІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження та визначаються: її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання, об’єкт і предмет, гіпотеза дослідження. Розкриваються використані методи дослідження, основні теоретичні положення, що складають наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів, подаються дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади дослідження професійної діяльності в системі державної виконавчої служби як складової державного управління України» – розглянуто історичні передумови формування системи державної виконавчої служби як інституту державної служби, сучасні концептуальні підходи щодо нормативно-правового регулювання діяльності державної виконавчої служби, охарактеризовано зміст професійної діяльності в системі державної виконавчої служби.

Установлено, що розвиток інституту виконавчої служби в Україні характеризується поступовістю з достатньо значними часовими інтервалами. Формування інституту державної виконавчої служби в незалежній Україні відбувалось у три етапи: етап радянської моделі виконавчої служби (з 24 серпня 1991 р. по 24 березня 1998 р.); функціонування державної виконавчої служби в системі органів юстиції (з 24 березня 1998 р. по 23 квітня 2005 р.); діяльність  державної виконавчої служби в системі центральних органів виконавчої влади
(з 23 квітня 2005 р. по сьогоднішній день). На першому етапі виконавче провадження було втілено в особі єдиного державного органу – судового виконавця. Другий етап пов’язаний із створенням в системі органів Міністерства юстиції України державної виконавчої служби. Третій етап – створення на базі органів державної виконавчої служби Департаменту державної виконавчої служби – центрального органу виконавчої влади.

Аналіз наукових джерел, засвідчив, що більшість наукових досліджень професійної діяльності з примусового виконання рішень органів публічної влади було здійснено у радянський період, коли предметом самостійного наукового дослідження було виконання судового рішення в цивільному процесі. У сучасній літературі адміністративно-правова природа виконавчого провадження досліджувалась у наукових працях С. Фуpси, М. Штефан, С. Штефан, С. Щербак,
І. Морозової, А. Треушнікова, у працях Ю. Сульженко, Л. Скоморохи досліджувались питання статусу держаної виконавчої служби та державного виконавця, організаційно-правові питання виконавчого провадження досліджувалась Ю. Білоусовим, А. Авторговим, Л. Горбуновим, О. Кононенко,
В. Онопенком, О. Бачун, А. Бежевец, Е. Кузьмином, А. Кузнєцовим. Це дозволяє зробити висновок, що на сьогодні вчені обмежуються лише дослідженням окремих, суто юридичних аспектів професійної діяльності державних виконавців у виконавчому провадженні. Натомість сучасна теорія державного управління потребує подальших розробок у даній предметній галузі, зокрема, наукового вирішення проблем забезпечення професійної діяльності в системі державної виконавчої служби за рахунок раціоналізації управлінського середовища як у внутрішньо організаційних питаннях, так і в питаннях забезпечення санкціонованого примусу як прояву державної влади та управління.

Сутність професійної діяльності в системі державної виконавчої служби полягає в організації діяльності суб’єктів виконавчого провадження за допомогою методів, процедур, спеціальних прийомів і форм. Виокремлено два підходи до проблематики професійної діяльності в системі ДВС України: за першим підходом державна виконавча служба виступає як правозахисний орган, за другим актуалізовано правоохоронну природу діяльності з примусового виконання рішень й визначення місця державної виконавчої служби серед правоохоронних органів. Виходячи зі складності досліджуваного поняття, доведено, що у системі державної виконавчої служби професійна діяльність спеціалістів і державних виконавців здійснюється у складі всього апарату ДВС України як правоохоронного органу. При цьому посадові особи наділені адміністративно-юрисдикційними повноваженнями та здійснюють професійну діяльність саме у сфері повноважень суб’єктів виконавчого провадження.

Доведено, що реалізація примусового виконання рішень органів публічного управління виявляється у широкому спектрі зовнішнього оформлення змісту професійної діяльності посадових осіб державної виконавчої служби: з одного боку – це форми, які використовуються самим органом для регулювання та реалізації власних функцій; з іншого – це форми волевиявлення інших органів публічного управління, які є основою діяльності державної виконавчої служби. Форма професійної діяльності державної виконавчої служби – це будь-яка зовнішньо виражена діяльність державної виконавчої служби, що здійснюється в межах покладених на неї професійних обов’язків щодо примусового виконання рішень органів публічного управління, закріплена відповідними професійними вимогами.

Особливість професійної діяльності в системі державної виконавчої служби обумовлена тим, що така діяльність здійснюється за допомогою спеціальних методів, які є засобами здійснення керуючого впливу суб’єкта на об’єкт управління, засобами упорядкування, організації процесів, що відбуваються у сфері адміністративної діяльності державної виконавчої служби, прийомами, за допомогою яких досягаються певні цілі цієї діяльності. Застосування методів діяльності державної виконавчої служби потребує відповідної організації та чітко визначеної процедури, що обумовлює дослідження відповідних форм. Встановлено, що під організаційною формою державної виконавчої служби слід розуміти внутрішній її устрій (будову), що включає склад взаємопов’язаних і взаємодіючих структурних підрозділів (посадових осіб), між якими у визначеному порядку розподілені функції та повноваження, а також відповідальність за результати їх виконання. Показано, що провідне місце в професійній діяльності посадових осіб державної виконавчої служби посідає відповідний процес, який проявляється через виконавче провадження, що є основоположною правоохоронною формою, через яку виражається діяльність зазначеного органу. Отже, процесуальна форма професійної діяльності державної виконавчої служби детермінована у зовнішньому вияві послідовної діяльності, що сприяє фактичному, повному виконанню рішення згідно з виконавчим документом. Зовнішнім виявом професійної діяльності державного виконавця є прийняття відповідного акта, і для успіху його службової діяльності реформа виконавчого провадження повинна не лише обмежуватись змінами зовнішніх форм організації державної виконавчої служби, а й упроваджувати заходи раціоналізації її внутрішньої структури, повноважень і законодавчо визначеного статусу.

Обґрунтовано, що професійна діяльність у системі ДВС України обмежена загальнообов’язковими, формально-визначеними правилами поведінки, тобто правовими нормами, які регулюють примусове виконання рішень та утворюють певний правовий інститут, оскільки вони об’єднані єдиним предметом регулювання, мають єдину мету – безперешкодне забезпечення виконання рішень. У роботі доведено, що загальнообов’язкові правила здійснення професійної діяльності щодо примусового виконання рішень можна визначити як приписи правових і техніко-юридичних норм, що встановлюються та охороняються державою для закріплення та регулювання суспільних відносин, які виникають і розвиваються у процесі здійснення виконавчого провадження, з метою примусового виконання рішень органів публічного управління. Отже, держава регулює діяльність державної виконавчої служби, визначає її компетенцію та параметри професійної діяльності вказаного суб’єкта через правові норми. При цьому форми професійної діяльності державної виконавчої служби мають знайти вияв саме через форми правового опосередкування, й набуває, таким чином, значення своєрідних «професійних форм». Саме тому робиться наголос на доцільності удосконалення інституціональних та організаційних основ професіональної діяльності в системі державної служби.

У другому розділі – «Організаційні засади забезпечення професійної діяльності в системі державної виконавчої служби» – проведено аналіз сучасних форм і методів професійної діяльності державної виконавчої служби, через які реалізується механізм забезпечення функцій держави, проаналізовано вітчизняний і зарубіжний досвід організаційно-правового забезпечення професійної діяльності посадових осіб інституту примусового виконання рішень органів публічного управління.

Установлено, що у внутрішніх і зовнішніх формах професійної діяльності державної виконавчої служби проявляється владно-розпорядча особливість виконавчої влади, що полягає у застосуванні державного примусу. На цій основі запропоновано класифікацію видів державного примусу виконавчої служби як елемента професійної діяльності. Зокрема, залежно від ступеню суспільної небезпеки виділено заходи примусового виконання рішень органів публічної влади, що здійснюються через інститут юридичної відповідальності (пов’язанні із вчиненням правопорушення), та ті, що здійснюються поза інститутом юридичної відповідальності (не пов’язанні зі вчиненням правопорушення; є безвинними, але об’єктивно протиправним діянням). Заходами примусового виконання рішень органів публічної влади, що здійснюються через інститут юридичної відповідальності визначено ті, що реалізуються через: 1) інститут фінансової відповідальності, 2) інститут адміністративної відповідальності, 3) інститут кримінальної відповідальності.

Доведено, що в умовах адміністративного реформування важливу роль відіграють принципи професійної діяльності державної виконавчої служби – основні ідеї, засади, зв’язки, що характеризують специфіку, відображають зміст і сутність професійної діяльності у сфері примусового виконання рішень органів публічного управління. Саме тому головне призначення принципів професійної діяльності державної виконавчої служби полягає у тому, щоб здійснювати універсальне й узагальнене закріплення основ цієї служби, адаптувати її до найважливіших інтересів і потреб держави та суспільства. Встановлено, що до принципів професійної діяльності в системі державної виконавчої служби слід відносити принципи виконавчого провадження, розглядаючи їх у взаємозв’язку із принципами державного управління та державної служби, оскільки Державна виконавча служба України є органом виконавчої влади, а державні виконавці – державними службовцями. На цій основі обгрунтовано співвідношення принципів професійної діяльності в системі державної виконавчої служби, їх структурно-логічна композиція та класифікація.

Доведено, що у більшості європейських країн інститут виконавчої служби належить до ключових елементів реалізації рішень органів публічної влади. Перш за все, державні виконавці та приватні виконавці, наділені рівними правами, здійснюють професійну діяльність на основі єдиних професійних стандартів, відповідно до уніфікованих нормативів і норм. У такому вимірі виконання рішення органу публічного управління – це професійна діяльність уповноважених державою суб’єктів адміністративного провадження – посадових осіб (як державних, так і приватних) відповідно до визначеної законодавчими актами процедури. У контексті зарубіжного досвіду акцентовано увагу на: 1) широкому спектрі суб’єктів виконавчого провадження; 2) координаційних механізмах забезпечення виконання рішень; 3) наявності професійних стандартів для суб’єктів виконавчого провадження; 4) визначальній ролі держави у забезпеченні ефективності виконавчого провадження; 5) формалізації принципів виконавчого провадження виключно в законі (а не підзаконних актах) тощо. Зарубіжний досвід реалізації повноважень держави у сфері виконавчого провадження став основою для формування системи принципів професійної діяльності державних виконавців.

У результаті дослідження зарубіжного досвіду здійснення державного управління професійною діяльністю виконавчої служби зроблено висновок, що істотні розбіжності в державному устрої, геополітичних умовах, рівні життя громадян різних країн визначають відмінності систем державного управління. Принципові відмінності професійної діяльності зазначених систем полягають в організаційно-правових формах служб примусового виконання рішень. Судові виконавці багатьох країн Європи не є державними службовцями. Це – приватні особи, що набули необхідної освіти, склали низку іспитів та отримали ліцензію. У роботі акцентовано увагу на тому, що правовий статус судового виконавця в європейських країнах містить у собі елементи незалежної приватно-практикуючої особи й державного службовця. При цьому співіснують приватні судові виконавці та судові виконавці - державні службовці.

Визначені засади удосконалення професійної діяльності в системі державної виконавчої служби через: 1) врахування європейських стандартів організації діяльності суб’єктів виконавчого провадження; 2) запровадження європейських принципів організації роботи щодо виконання рішень органів публічного управління; 3) застосування загальноєвропейських принципів публічного адміністрування. До визначальних принципів професійної діяльності у сфері виконавчого провадження (у контексті адаптації досвіду європейських країн), на думку автора, слід віднести: принцип надійності; принцип передбачуваності; принцип зв’язаності адміністрації законом; принцип недискримінації; принцип пропорційності; принцип доцільності; принцип процедурної справедливості; принцип своєчасності; принцип професіоналізму тощо.

Існуючий стан справ на державній службі вказує на проблемні питання щодо стандартизації кадрових процесів у державному управлінні України. Стандарти професійної діяльності є синтезуючими засадами, об’єднуючими зв’язками, ідеологічною основою виникнення, становлення та функціонування багатьох соціально-правових явищ у сфері примусового виконання рішень. У результаті дослідження доведено, що професійний стандарт складається з навичок, освітньої складової, професійного досвіду та особистого ставлення, необхідних для ефективної роботи. Визначено, що професійна діяльність у системі органів державної виконавчої служби – це вид діяльності спеціальної державної служби щодо забезпечення своєчасного та повного виконання рішень органів публічної влади. Таку діяльність здійснюють особи, які мають відповідний професійний рівень (освіту, знання, навички та діловий досвід), достатній для зайняття в системі державної виконавчої служби відповідної посади згідно з кваліфікаційними вимогами, що до неї висуваються.

Визначено, що першоосновою формування професійних стандартів діяльності посадових осіб в системі державної виконавчої служби є професійні права та професійні обов’язки посадових осіб ДВС України щодо проведення виконавчих дій, які доцільно групувати наступним чином: складання постанов і актів, розпорядження здійснити певні дії, запити або вимоги дати відзив, клопотання перед судом про необхідність вирішити те чи інше питання, повідомлення, сповіщення. Обґрунтовано доцільність визначення напрямів удосконалення професійної діяльності посадових осіб державної виконавчої служби через врегулювання нормативно-правового забезпечення в системі ДВС України.

У третьому розділі – «Удосконалення організаційно-правових засад забезпечення професійної діяльності в системі Державної виконавчої служби  України» – запропоновано напрями удосконалення організаційно-правових засад забезпечення професійної діяльності в системі ДВС України. У такому контексті уточнено складові правового статусу посадової особи в системі державної виконавчої служби та запропоновано шляхи оновлення професійних критеріїв удосконалення діяльності державних виконавців.

Доведено, що основним чинником забезпечення професійної діяльності державного виконавця є комплекс функціональних повноважень цієї посадової особи, згідно з якими державний виконавець наділяється суб’єктивними правами, юридичними обов’язками, свободою у межах здійснення професійної діяльності (відповідно до вимог нормативних документів). Так само, професійна діяльність державного виконавця обумовлена прийняттям адміністративних та адміністративно-процесуальних рішень, пов’язаних зі здійсненням виконавчого провадження щодо примусової реалізації рішень органів публічної влади, у тому числі майнового характеру із забезпеченням державних гарантій, громадського порядку, громадської та особистої безпеки його та інших учасників примусово-виконавчих відносин. Доведено, що статус державного виконавця відображає специфіку правового положення окремої категорії людей, пов’язану з їх професійною діяльністю та виокремлюється із загального статусу державного службовця. При цьому інституціональний статус державного виконавця під час здійснення професійної діяльності має виступати проявом службового статусу особи, співвідносячись з ним як особливе та загальне, і характеризувати місце працівника державної виконавчої служби у системі державно-службових відносин як суб’єкта правовідносин, врегульованих законодавчими нормами. При цьому права посадової особи ДВС України – державного виконавця – пов’язані із професійною діяльністю, доцільно класифікувати таким чином: надані державному службовцю при вступі на службу; службові права; особисті права, пов’язані з кар’єрою державного службовця, з реалізацією прав на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги, соціально-правовий захист.

Встановлено, що сутнісними характеристиками професійної діяльності державного виконавця як державного службовця виступають владні, організаційно-розпорядчі повноваження, зокрема: загальні та спеціальні (процедурні), основні та додаткові, галузеві та міжгалузеві, представницькі та владно-розпорядчі. Так, до загальних повноважень віднесено повноваження, передбачені законів України «Про державну службу» та «Про державну виконавчу службу» щодо організації державної служби, внутрішнього трудового розпорядку тощо, а до спеціальних (процедурних) віднесено повноваження, передбачені Законом України «Про виконавче провадження» щодо примусового виконання рішень. Перелік основних повноважень викладений у нормативно-правових актах, що регулюють інститут примусового виконання рішень, а додаткові повноваження мають бути встановлені актами індивідуального характеру, зокрема, у виконавчих документах щодо способу та порядку виконання рішення або у відповідній постанові щодо повноважень керівника виконавчої групи, керівника комплексної перевірки відповідного органу державної виконавчої служби України. Галузеві повноваження передбачені для участі у правовідносинах виконавчого провадження, а міжгалузеві для участі у кримінальному, цивільному, господарському та адміністративному процесі, наприклад, при розгляді скарги на дії державного виконавця або розгляду подання державного виконавця про притягнення винної особи до кримінальної відповідальності. Представницькими повноваженнями доцільно наділити державну виконавчу службу як звичайного суб’єкта приватного права у господарських, цивільних відносинах, наприклад, при укладені договорів з суб’єктами оціночної діяльності щодо визначення вартості арештованого майна або з торгівельними організаціями з приводу його реалізації, а владно-розпорядчими повноваженнями – державну виконавчу службу як суб’єкта публічного права та державної влади у адміністративних та адміністративно-процесуальних відносинах, наприклад при прийнятті рішень організаційного характеру або заходів примусу, що обов’язкові до виконання відповідними особами.

Визначено, що головною особливістю статусу державного виконавця є застосування державного примусу, оскільки жодний з суб’єктів виконавчого провадження таким повноваженням не наділений. Автором доведено, що застосування адміністративного примусу у виконавчому проваджені проходить такі стадії: 1) визначення  характеру правовідносин, що потребують примусу, 2) прийняття рішення про застосування або не застосування заходів примусового виконання, 3) вибір заходів примусового виконання, 4) застосування заходів примусового виконання, 5) прийняття рішення за результатами застосування заходів примусового виконання. Однак, існуючі заходи примусового виконання потребують вдосконалення та внесення змін у діючі нормативно-правові акти.

Обґрунтовано напрями удосконалення професійної діяльності через розкриття проблеми делегування повноважень посадовим особам у системі ДВС України, досліджено раціоналізацію взаємодії державного виконавця з іншими державними органами та посадовими особами. Визначено недосконалість організаційно-управлінських форм професійної діяльності посадової особи ДВС України. З метою вирішення зазначених проблем запропоновано регламентувати порядок взаємодії та залучення до проведення виконавчих дій інших органів і посадових осіб, а також закріплення статусу державної виконавчої служби на законодавчому рівні як самостійного інституту в системі правоохоронних органів. Доведено, що перелік посадових осіб, які мають право здійснювати організаційно-забезпечувальні функції державної виконавчої служби у процесі професійної діяльності є недосконалим, занадто звуженим, таким, що потребує подальшої раціоналізації та нормативної класифікації. Удосконаленню також підлягають посадові повноваження цих осіб і кваліфікаційні вимоги до кандидатів на зайняття посад. У роботі відповідно до встановленої процедури прийняття на службу посадових осіб державної виконавчої служби, просування по ній, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов’язаних із професійною діяльністю, запропоновано класифікатор посад державної виконавчої служби (зокрема, на думку автора, доцільно запровадити інститут спеціальних звань за зразком підрозділів органів внутрішніх справ та інших правоохоронних органів, Збройних сил).

Встановлено, що реформа центральних органів виконавчої влади, розпочата у грудні 2010 р., не усунула невизначеності щодо співвідношення державно-управлінських повноважень між начальником обласного відділу державної виконавчої служби та начальником Головного управління юстиції, до складу якого входить відділ. Запропоновано вирішення цієї проблеми шляхом визначення функції професійної діяльності державного виконавця з боку органів юстиції на рівні адміністративного нагляду. Головними особливостями такого нагляду визначено, що, по-перше, він здійснюється посадовими особами територіальних управлінь Міністерства юстиції України, які не входять до складу державної виконавчої служби, а, по-друге, він має на меті виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків у процесі професійної діяльності без права втручатися в діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління.

Наголошено, що оптимізацію професійної діяльності посадових осіб державної виконавчої служби необхідно проводити у тому числі і за рахунок удосконалення статусу та структури відповідних структурних підрозділів. В умовах реформування органів ДВС України раціоналізувати професійну діяльність посадових осіб державної виконавчої служби допоможе відділ моніторингу, створення та діяльність якого є необхідними, адже це дозволить коригувати процес внутрішніх реформ задля досягнення її максимальної ефективності. Виправити ситуацію існуючих змістовних деформацій у професійній діяльності допоможуть інформаційні групи, що створюватимуться за розпорядженнями начальників районних відділів державної виконавчої служби в межах підпорядкованих їм органів. Також необхідно створити силовий підрозділ у складі державної виконавчої служби України, на який можна було б покласти обов’язки: забезпечення безпеки державних виконавців під час проведення виконавчих дій, вчинення заходів попередження та запобігання адміністративним правопорушенням, проведення дізнання та слідства за злочинами у галузі примусового виконання.

У зв’язку з тим, що державне управління сферою примусового виконання рішень потребує значної перебудови, стає актуальним запозичення зарубіжного досвіду та здійснення державного управління в умовах поступового роздержавлення органів примусового виконання, як, наприклад, це було зроблено у нотаріаті. Перехід до змішаної системи органів примусового виконання необхідно робити поступово, залишаючи обов’язковим учасником виконавчого провадження державного виконавця. У цьому разі приватні виконавці мають стати додатковим інструментом у системі забезпечення професійної діяльності державних виконавців, який, створюючи конкурентні умови між суб’єктами примусового виконання, призведе до удосконалення системи, професійного та якісного надання державних послуг з примусового виконання рішень. Одним із засобів раціоналізації діяльності державної виконавчої служби визначено розробку та науково-теоретичне обґрунтування принципів, які б забезпечили побудову логічної, узгодженої системи взаємопов’язаних наукових знань про державне управління в системі державної виконавчої служби. До принципів державно-управлінської діяльності державної виконавчої служби віднесено: принцип взаємодії суб’єкта та об’єкта управління, принцип критеріальності, планово-оціночний принцип, принцип фахової приналежності, принцип структурно-ієрархічної побудови та розмежування владних повноважень, принцип інноваційних впроваджень у роботі державних виконавців, принцип достатності та матеріально-технічної забезпеченості.

У роботі запропоновано посилити роль координаційних механізмів, забезпечити їх формалізацію. Розроблені у межах дисертаційного дослідження проект положення та концептуальні засади діяльності Міжвідомчої координаційної ради з питань оптимізації роботи апарату примусового виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів, спрямовані на раціоналізацію змісту, форм і засобів взаємодії правоохоронних органів щодо забезпечення формування ефективного механізму виконання рішень органів публічного управління.