ОРГАНІЗАЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі – «Теоретичні засади місцевого самоврядування» – узагальнено засади місцевого самоврядування в Україні щодо концептуальних підходів місцевого самоврядування та територіальної громади, охарактеризовано теоретичні засади місцевого самоврядування, наведено дисперсію поглядів дослідників щодо сутності та системи місцевого самоврядування, вказано на відсутність єдиних підходів стосовно розуміння природи організації місцевого самоврядування, проведено паралель стосовно теоретичних засади місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу.

Виходячи з того, що влада народу є публічною владою, метою її здійснення є суспільне благо, вона повинна відображати інтереси всього суспільства і кожного його окремого члена, бути всім доступна, тобто кожен громадянин має право брати участь у її реалізації.

Саме тут необхідно зробити акцент на нормативній основі народовладдя – належності всієї повноти влади народу, що відображено в багатьох статтях Конституції України, передусім у ст. 5, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є її народ. З цього погляду місцеве самоврядування як форма публічної влади повніше відображає владу народу, є більш доступним важелем впливу населення на владу й наближене до кожного мешканця територіальної громади.

Показано, що місцеве самоврядування є особливою ланкою в державноуправлінському механізмі. Діяльність місцевих владних інституцій у соціально-економічній сфері має вагоме значення для мешканців територіальних громад. Крім того, місцеве самоврядування є однією із підвалин демократії та демократичного розвитку країни. Теоретичні засади місцевого самоврядування розроблялися й оформлювалися у сталі концепції в період європейських буржуазних революцій. Реалізація цих концепція дала європейським державам можливість уникнути глобальних соціальних потрясінь, що підтверджує необхідність розширення поля впливу місцевого самоврядування на сучасні українські реалії в плані пом’якшення соціальної напруженості в період проведення реформ.

Доведено, що концепція місцевого самоврядування, розроблена науковцями розвинутих держав світу, перш за все, європейськими, виходить із того, що територіальна громада являє собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних розвинутих держав.

Під основами місцевого самоврядування слід розуміти об’єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується вся система місцевого самоврядування. До основ місцевого самоврядування належать територіальна, матеріально-фінансова та правова підвалини. На вирішення проблем, пов’язаних із підвищенням ефективності функціонування територіальної основи як фундаменту місцевого самоврядування, пропонується, зокрема, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, яке б здійснювалося на всій території України без будь-яких обмежень; розробити та впровадити систему заходів щодо надання статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць тим населеним пунктам, які перебувають на сьогодні в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів. Отже, вкрай потрібна розробка пропозицій до чинного законодавства, які б передбачали ефективні шляхи та засоби формування самодостатніх територіальних громад.

Важливим питанням, що пов’язане з проблемою ефективного функціонування інституту місцевого самоврядування і потребує свого остаточного вирішення є регіональна політика держави, тобто регіони повинні стати реальними суб’єктами впливу, у тому числі при вирішенні питань побудови ефективної системи місцевого самоврядування. Вважаємо, що одними з ключових моментів побудови регіональної політики є вирішення проблеми реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на трьох рівнях – інституціональному, територіальному і змістовному; поєднання централізації і децентралізації державної влади.

Найважливішою підвалиною функціонування місцевого самоврядування в нашій державі слід вважати Європейську хартію місцевого самоврядування, що разом із Конституцією України, де питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали детальну регламентацію, та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є тими трьома «стовпами», на яких будується місцеве самоврядування в Україні. Розбіжності щодо розуміння місцевого самоврядування, що є у змісті зазначених нормативно-правових актів, найближчим часом повинні бути усунені, тому що їх наявність призводить до неоднозначного тлумачення цієї публічної гілки управління на практиці.

Робиться акцент на тому, що місцевому самоврядуванню властиві ознаки як владних (державних), так і громадських інститутів. Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадянського суспільства і держави. Сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в провідних європейських країнах показала, що його природа не може бути визначена однозначно, оскільки важко виділити саме місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і публічний характер, тому воно одночасно містить у собі елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття. Разом із тим варто підтримати погляд на самоврядування, поширений у державах Європейського Союзу, де воно користується лише правовою, організаційною та фінансовою автономією відносно державної влади, а не виступає окремим її різновидом. Дійсно, джерелом влади в Україні є весь народ, а не окрема його частина – громада, що й визначає напрями вдосконалення і розробки законодавчої бази місцевого самоврядування.

Як показує європейський досвід, реформа місцевого самоврядування за будь-яких умов є складовою перетворень, що відбуваються в країні і мають за мету побудову демократичної, правової, соціальної держави. Саме місцеве самоврядування створює необхідні передумови для наближення влади до населення, формує гнучку систему управління, що добре пристосована до місцевих умов та особливостей і сприяє розвитку ініціативи та самоорганізації громадян. Передумовою впровадження в життя задекларованих засад місцевого самоврядування є перебудова системи організації влади й управління на дійсно демократичних засадах, що неминуче приведе до зміни існуючої моделі місцевого самоврядування. Найважливішим завданням у цьому плані є проведення реальної децентралізації влади, яку до сьогодні практично не вдалося здійснити, оскільки у нас збереглися стереотипи командно-адміністративного владарювання.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що місцеве самоврядування в Україні має одночасно і громадський, і владний характер, а тому повинно займати в структурі влади окреме, автономне місце, оскільки незалежно від прихильності до певної концепції місцевого самоврядування його можна визначити як форму народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об’єднаного в територіальну громаду, яке реально здатне та спроможне самостійно і під власну відповідальність управляти певною частиною місцевих справ у межах чинного законодавства.

Другий розділ – «Організація місцевого самоврядування країн ЄС та України» – присвячено з’ясуванню конституційних основ організації місцевого самоврядування, дослідженню організаційних засад місцевого самоврядування країн Європейського Союзу, визначенню тенденцій розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу та Україні та рівня взаємодії органів місцевого самоврядування з територіальною громадою.

Вивчаючи особливості конституційно-правового регулювання територіальних утворень регіонального рівня в державах Європи, можна констатувати, що області, здебільшого, мають статус адміністративно-територіальної одиниці. Області є структурною одиницею як у дво-, так і три-ланкових системах адміністративно-територіального поділу.

Як правило, конституційні акти європейських держав не врегульовують питання кількості та найменування утворень на кшалт областей. Українське державотворення виробило механізм специфічного регулювання цього питання виключно з політичних міркувань – зберегти в Україні унітарну форму державного устрою та забезпечити ефективну діяльність центральних органів державної влади.

Показано, що територіальний устрій держави – це не тільки розподіл території на окремі її частини, це також організаційно-правовий статус територіальних утворень – певна система влади й управління в них; система взаємовідносин між державою загалом і територіальними громадами; система взаємовідносин між територіальними регіонами держави. Наповнення конкретним змістом зазначених елементів у їх взаємозв’язку дає можливість визначити рівень централізації або децентралізації конкретної держави, обсяг самоврядних можливостей. Вибір територіальної організації держави не може бути результатом випадкового збігу обставин, суб’єктивним бажанням окремих авторів і політичних сил, це результат дії низки соціальних, економічних, національних, історичних та інших чинників, що є в кожній конкретній державі. Тобто це устрій влади на території, що складається історично під впливом природно-географічних, соціально-економічних і демографічних чинників, потреб державного управління.

За умов реформування системи державного управління та місцевого самоврядування в Україні особливого значення набуває питання підвищення ефективності роботи місцевих органів публічної влади. Цю проблему, на наш погляд, необхідно розглядати в ракурсі переходу від стереотипу радянських часів, де культивувалася формула «людина для держави», до того, що існує в розвинутих демократичних країнах, – «держава для людини». В останньому випадку завданням роботи будь-якого органу влади є, насамперед, забезпечення потреб, узгодження інтересів кожного громадянина – члена відповідної територіальної громади. Тобто мова йде про створення європейської моделі взаємодії органів місцевого самоврядування із населенням, в якій орган публічної влади виконує функції «підрядника» (надавача послуг), а населення відповідної територіальної громади (об’єднання територіальних громад) виступає як клієнт (замовника послуг). Упровадження такої моделі, крім явної корисності для населення, оскільки вона спрямована на максимальне задоволення його потреб, сприятиме також подоланню поширеного серед громадськості негативного ставлення до владних структур, підвищенню їх престижу у суспільстві. Але її реальне застосування в практичній діяльності посадових осіб місцевого самоврядування вимагає, з одного боку, забезпечення чіткого розподілу повноважень між окремими органами публічної влади, структурними підрозділами та робітниками, котрі в них працюють, а з іншого – чіткого визначення ними мети, цілей і завдань своєї безпосередньої діяльності, а також – відповідного рівня компетентності та професіоналізму.

Розв’язання зазначених проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні потребує ретельного вивчення провідного європейського досвіду, тим більше, що Україна прагне приєднатися до Європейського співтовариства.

У третьому розділі – «Напрями вдосконалення організації місцевого самоврядування в Україні в контексті європейської практики» констатується, що для вдосконалення організації місцевого самоврядування в Україні основними напрямами є: розбудова місцевого самоврядування в Україні, що відповідає нагальним потребам населення регіону і завданням комплексного розвитку в євроінтеграційному аспекті; функціональні та процедурні реформи місцевого самоврядування; удосконалення організаційних основ місцевого самоврядування.

Необхідність вторинного рівня місцевого самоврядування об’єктивно зумовлена, проте у взаємовідносинах цих рівнів існує певна суперечність, пов’язана зі спробами запровадити місцеве самоврядування згори до низу. В Україні є небезпека того, що вторинний рівень самоврядування домінуватиме над первинним, що може призвести до посилення бюрократичного централізму, чому можуть сприяти і місцеві держадміністрації, які більше зацікавлені у вторинному, ніж у первинному рівні дії самоврядних структур.

Територіальною основою місцевого самоврядування мають стати базові адміністративно-територіальні одиниці (громади, округи тощо), в межах яких територіальні громади (мешканці) могли б самостійно вирішувати всі питання місцевого значення. На початковому етапі необхідно регламентувати ці питання. Рішення про утворення і межі таких одиниць прийматиме Верховна Рада з урахуванням волевиявлення місцевого населення. На території кожної базової адміністративно-територіальної одиниці перебуватимуть об’єкти соціальної та комунальної інфраструктури, необхідні для надання управлінських, адміністративних та громадських послуг населенню. В Україні не повинно бути територій, на які не поширюється компетенція органів місцевого самоврядування територіальних громад.

Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачене «впровадження на основі статутів територіальних громад нових форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які б стимулювали розвиток місцевої демократії», а також «практичне впровадження механізмів дієвого контролю територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення».

Упровадження в практику діяльності органів місцевого самоврядування механізму взаємозв’язку з територіальною громадою з використанням сучасних технологій і європейського досвіду важливе тому, що для прийняття рішень місцевим органам публічної влади потрібно знати громадську думку й адекватно прогнозувати реакцію населення на зміну ситуації та дії центральних і місцевих управлінських структур. Тому потрібне регулярне дослідження думки мешканців територіальної громади щодо місцевих та загальнодержавних проблем, очікуваних способів та засобів їх вирішення, рейтингу політичних сил і їх лідерів, моніторинг поточних дій публічної влади та управлінців шляхом постійної підтримки взаємозв’язку з мешканцями певних територіальних громад.

Реалізація окреслених заходів сприятиме формуванню в Україні територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування, оскільки вони необхідні як оптимальна форма об’єднання спільних інтересів людей за місцем їх проживання. В цій моделі людина не повинна виступати лише об’єктом управління, оскільки лібералізація її відносин з державою перетворює її за умов демократичного розвитку суспільства на основний суб’єкт управління.

Показано, що сучасні концепти науковців провідних європейських держав розробляють та активно впроваджують теорію наявності в кожного рівня влади власного, самостійного і відокремленого бюджету. Що стосується змісту досліджень вітчизняних учених, то наукова думка в основному лише констатує наявність інституту місцевого самоврядування і необхідність забезпечення йому достатньої власної фінансової бази, при чому без наявної уваги до європейського досвіду. До того ж нечисленні дослідження місцевих фінансів проводились на макрорівні, тобто досліджувалася загальна система місцевих фінансів, доводилась необхідність фінансової автономії органів місцевого самоврядування і передачі невластивих функцій державної влади на рівень місцевого самоврядування.

Доведено, що досвід країн Європейського Союзу свідчить про доцільність забезпечення не рівноваги влад у системі публічного управління при вирішення питань місцевого значення, а пріоритету однієї з влад при обмеженнях іншої влади. Поділ влади на місцевому рівні містить невідповідність поняттю «влада», адже вона єдина, але виражається в різних функціях органів управління. Функція виконавчих органів самоврядування полягає в здійсненні управлінської, організаційної діяльності, що спрямована на виконання рішень, прийнятих безпосередньо мешканцями територіальних громад чи його представницьким органом. Функція представницького органу місцевого самоврядування полягає в тому, щоб виражати волю населення, здійснювати від його імені владу. Такий розподіл гарантує єдність управління і верховенство права. Невирішеність цього питання веде до конфронтації представницьких і виконавчих органів, що завдає значної шкоди місцевому розвитку. Таке відбувається тоді, коли представницькі органи позбавлені можливості формування і контролю за діяльністю власних виконавчих органів. Такого немає в більшості європейських держав, оскільки на місцевому рівні представницький і виконавчий органи публічної влади є командою однодумців, що визначає пріоритетом інтереси територіальної громади.