МЕХАНІЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВ ГРОМАДЯН ЧЕРЕЗ МІСЦЕВІ ІНІЦІАТИВИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, показано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів; наведено інформацію щодо їх впровадження, апробації, загальні відомості про публікації за темою дисертації, структуру й обсяг дисертації.

У першому розділі – “Теоретичні засади механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи” – розкрито теоретичні засади реалізації прав громадян через місцеві ініціативи, проаналізовано стан наукової розробленості досліджуваного питання, уточнено понятійно-категорійний апарат з теми дисертації, проаналізовано організаційно-правові засади місцевих ініціатив в Україні, стан використання місцевих ініціатив у країнах Європи.

Аналіз вітчизняних і зарубіжних наукових праць щодо реалізації прав громадян на рівні місцевого самоврядування дав можливість зробити висновок, що проблематика залишається нерозв’язаною як у частині визначення самого поняття “реалізація прав громадян через місцеві ініціативи”, так і у виробленні єдиної методики та механізмів реалізації прав громадян.

Встановлено, що реалізація конституційних прав громадян потребує не лише закріплених правових норм, наявності основних демократичних інститутів, але й забезпечення ефективного механізму їх реалізації. Важливим є врахування засад державної політики, особливостей розвитку інститутів громадянського суспільства, а також готовності громадян до прямої участі у вирішенні місцевих справ.

Система реалізації прав громадян як особливий правовий інститут перебуває в процесі розвитку. Визначено, що проблеми громадянських прав людини в сучасній зарубіжній та національній науковій літературі традиційно і сьогодні розглядаються в рамках природно-правової доктрини. Однак ґрунтовні дослідження з проблем реалізації громадянських прав людини саме на місцевому рівні на цей час відсутні.

Досліджено, що в Україні інститут місцевих ініціатив регламентовано Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який визначає предмет місцевих ініціатив: будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування. Місцеві ініціативи є однією із невід’ємних та принципових складових системи реалізації прав громадян, які передбачають можливість вирішувати членами територіальної громади соціально-економічні та громадсько-політичні питання місцевого значення в межах правового поля. Закон трактує місцеві ініціативи як “право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування”. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає, що порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Варто зазначити, що сам стан місцевої демократії залежить від того, як функціонує система “місцева влада – громадянське суспільство”. Натомість загальнодержавна політика справляє значний вплив на формування орієнтації на використання громадянами діалогових форм політичної участі.

На підставі узагальнення наукової літератури зроблено висновок, що практичними видами місцевих нормотворчих ініціатив є такі: касаційні (які стосуються вже прийнятого рішення і є громадянською позицією щодо цього рішення); превентивні (які реалізуються паралельно з прийняттям рішення); альтернативні (які відбуваються у вигляді альтернативного для того правового акта, що ініціює влада); інноваційні (досі не ініційовані рішення з питань управління місцевим розвитком).

Проаналізовано існуючі організаційно-правові засади місцевих ініціатив в Україні. Практика реалізації прав громадян через місцеві ініціативи доводить, що в локальних правових актах не завжди закріплюються норми, що регулюють захист прав громадян через місцеві ініціативи, подекуди такі норми є недосконалими та неврегульованими.

Чинниками, що обмежують використання досить значних потенційних можливостей впливу місцевої ініціативи, є: відсутність досвіду громадськості стосовно впровадження існуючих механізмів впливу на процес діяльності органів місцевого самоврядування; низький рівень взаємодії влади та територіальної громади; недовіра громадськості до органів місцевого самоврядування; незрілість самого громадського руху; низький рівень правової освіти, матеріально-технічного та кадрового забезпечення механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи органами публічної влади, що значно знижує ефективність самої місцевої ініціативи.

Обґрунтовано, що актуальність дослідження місцевої ініціативи зумовлена відсутністю в Україні реального регулювання права на її реалізацію. Тому на сьогодні є важливим дослідження предмета місцевої ініціативи, вивчення та удосконалення механізмів реалізації прав громадян через місцеві ініціативи, зокрема процедури їх ініціювання, розгляду та впровадження.

Місцеві ініціативи є однією із невід’ємних та принципових складових механізму реалізації прав громадян. Вони передбачають можливість вирішувати членами територіальної громади соціально-економічні та громадсько-політичні питання місцевого значення у межах правового поля.

Проаналізовано конституційно-правові засади участі громадськості в законодавчому процесі країн-членів Європейського Союзу та встановлено, що існують такі основні форми місцевої ініціативи: право на звернення, референдум, свобода зібрань, право на народне вето, право народної правотворчої ініціативи, право на участь в управлінні державними справами, консультативно-дорадчі органи. Такий досвід становить інтерес для України та потребує більш глибокого дослідження.

У другому розділі – “Реалізація прав громадян через місцеві ініціативи в Україні” – досліджено особливості регламентації прав громадян в Україні, виявлено проблеми впровадження місцевих ініціатив у системі форм прямої демократії, визначено недоліки реалізації місцевих ініціатив через представництво.

Реалізація прав людини та громадянина забезпечується всією системою органів державної влади. За Конституцією України до громадянських прав і свобод належать: право на життя; право на повагу гідності; право на свободу та особисту недоторканність; недоторканність житла; таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; невтручання в особисте і сімейне життя; свобода пересування, вільний вибір місця проживання для тих, хто на законних підставах перебуває на території України, право вільно залишати територію України за винятком обмежень, які встановлюються законом. Ці норми містяться більш ніж у 20 статтях Конституції України та систематизовані в такі групи, в яких закріплені засади конституційного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування; правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування; правові гарантії місцевого самоврядування; регламентація діяльності місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Конкретизовано останню групу норм прав громадян.

Доведено, що важливою для реалізації прав громадян є система місцевого самоврядування як відповідна засада конституційного ладу України та специфічна форма народовладдя. Завдяки наявності широкої компетенції органи місцевого самоврядування беруть участь у вирішенні всіх питань життєдіяльності територіальної громади та її членів. Отже, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію найбільшого переліку прав і свобод громадян: як політичних, соціально-економічних, культурних, так і громадянських та екологічних.

Визначено, що загальною проблемою правової регламентації права на місцеву ініціативу є її недооціненість.

Участь громадськості у місцевому самоврядуванні в порядку місцевої ініціативи можлива шляхом використання численних знарядь: у виборах до місцевих рад; громадських слухань; ініціювання питань на розгляд сесії ради; доручень виборців; впливу на діяльність місцевої влади через громадські організації; звернень громадян (як колективних, так і особистих); місцевого референдуму; зборів громадян за місцем проживання; формування органів самоорганізації населення, громадських рад; соціологічних опитувань; організації тематичних робочих груп при органах самоврядування з тих чи інших питань діяльності влади; громадської інспекції та громадської експертизи тощо.

Установлено, що сьогодні в Україні застосовуються лише кілька найбільш відомих громадськості форм безпосередньої демократії, що значно знижує ефективність участі громади в місцевому самоврядуванні.

Обґрунтовано, що місцевий референдум – дієва форма прямої демократії, яка слугує для вирішення питань місцевого значення. Визначено, що на сьогодні залишається актуальним дослідження проблем теоретичних і практичних засад інституту місцевого референдуму, удосконалення його організаційно-правової основи та забезпечення гарантій реалізації. Предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. Проте на сьогодні правова неузгодженість багатьох норм, що регламентують організаційні питання впровадження референдумів, створила колізію неможливості демократичного проведення місцевого референдуму. Насамперед проблеми стосуються принципів та основних засад правового регулювання референдуму, визначення видів референдумів, їх класифікації за суб’єктами ініціативи та за предметом; неврегульованості питання порядку реєстрації ініціативних груп; установлення чинним законодавством України обмежень щодо питань, які можуть вирішуватися місцевим референдумом; відсутності роз’яснень щодо фінансування місцевих референдумів у законодавстві; прозорості проведення та достовірності результатів місцевих референдумів. За умови розв’язання цих проблем місцевий референдум міг би стати дієвим засобом реалізації територіальною громадою власних прав.

Проаналізовано звернення громадян – викладені в письмовій або усній формі пропозиції, зауваження, заяви, клопотання і скарги – як елемент-знаряддя місцевих ініціатив. Доведено, що звернення – одне із популярних знарядь реалізації прав громадян. Це зумовлено чинною нормативно-правовою базою, де чітко розписані вимоги до оформлення звернення, права громадян, обов’язки відповідачів, принципи контролю за виконанням Закону України “Про звернення громадян” та санкції щодо недотримання його норм. Саме звернення як найпоширеніша форма комунікації з владою є знаряддям впливу на прийняття управлінських рішень.

Розглянуто громадські слухання як збори громадян з правом місцевої ініціативи, які за своєю сутністю є популярною формою діалогу “влада-громада”. Проте практика застосування громадських слухань інколи свідчить про спроби маніпулювання суспільною думкою. Процедури проведення громадських слухань законодавчо не виписані, є лише норма щодо можливості затвердження порядку організації громадських слухань у статуті відповідної територіальної громади; залишається невизначеним сам предмет громадських слухань. Право на порушення питання та внесення пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, – це, по суті, право на місцеву ініціативу відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Спостерігається деяка правова тавтологія: поняття “місцева ініціатива” асоціюється з поняттям ”громадські слухання”, до того ж мета та завдання громадських слухань зводяться до завдань місцевої ініціативи. З огляду на це запропоновано розглядати громадські слухання як один з елементів-знарядь реалізації прав громадян через місцеві ініціативи.

Доведено, що об’єднання громадян мають організаційно-правове підґрунтя задля домінування як дієвого елемента-знаряддя в системі реалізації прав громадян через місцеві ініціативи. Зазначено, що спрямування діяльності об’єднань громадян на найповнішу реалізацію прав людини об’єктивно зумовлює необхідність їх взаємодії з органами публічної влади. Об’єднання громадян беруть активну участь у виборчих процесах, здійснюють підготовку політичної еліти, перспективних лідерів. Для реалізації цілей і завдань, визначених у статутних документах, об’єднання громадян користуються правом представляти і захищати свої законні інтереси та інтереси своїх членів в органах публічної влади, направляти до цих органів звернення, отримувати від них необхідну інформацію.

Вважаємо, що органи самоорганізації населення мають дуалістичну природу походження та функціонування: ці органи одночасно виступають як організація членів територіальної громади для задоволення їхніх спільних потреб місцевого значення (громадська природа) і як публічна організація – у відносинах з окремими членами територіальної громади, органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вони є формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення через реалізацію переданих їм відповідними радами повноважень. Це дає підстави характеризувати їх як владні структури, що мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування. Взаємовідносини органів державної влади й органів місцевого самоврядування з об’єднаннями громадян спостерігаються в багатьох сферах і покликані сприяти реалізації прав громадян через місцеві ініціативи.

Досліджено доручення виборців як одну з форм впливу територіальної громади на вирішення питань місцевого значення. Крім того, визначено, що такі доручення є комунікативним засобом виборців з народними обранцями, який є обов’язковим до розгляду місцевою владою, а також дієвим засобом реалізації прав громадян на місцевому рівні. З огляду на це доручення виборців слід розглядати як один з елементів-знарядь реалізації прав громадян через місцеві ініціативи. Однак установлено, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” має застарілу норму щодо можливості надання депутатові доручення на зборах під час його звітів чи зустрічей з питань, що випливають з потреб мешканців відповідного будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, міського району чи територіальної громади в цілому. Потребує уточнення процедура ініціювання доручення виборців. Отже, посередником у комунікації “виборець-депутат” за пропорційної виборчої системи виступає фракція відповідної ради, що має взаємодіяти з місцевою організацією політичної партії.

Виявлено основну проблему впровадження місцевих ініціатив –недосконалий правовий та організаційний механізми, а саме:

-     численні законодавчі та інші нормативно-правові акти з питання форм прямої та непрямої демократії є розгалуженими;

-     більшість правових актів є застарілими та потребують удосконалення;

-     деякі нормативно-правові акти містять положення, які обмежують реалізацію громадських ініціатив, особливо це стосується локального рівня;

-     певні питання організації впровадження місцевих ініціатив законом не врегульовані, а їх унормування покладається на рівень місцевого самоврядування;

-     існують можливості обмежень у процесі ініціювання місцевих ініціатив з огляду на правову недосконалість питання гарантій та відповідальності за протидію таким ініціативам. Відсутній механізм наділення органів самоорганізації населення окремими повноваженнями місцевої ради, передачі фінансів і майна.

У третьому розділі – “Напрями розвитку механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи” – запропоновано такі напрями розвитку досліджуваного механізму: упровадження стратегії реалізації прав громадян через місцеві ініціативи (на прикладі м. Києва), удосконалення організаційно-правового механізму, що базується на висновках, отриманих на підставі проведеного SWOT-аналізу з огляду на можливості, загрози, сильні та слабкі сторони впровадження місцевої ініціативи у м. Києві; розроблено структурно-логічну схему механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи, в основу якої покладено цілісність системи, вибір елементів-знарядь та процесу впровадження, що сприятиме підвищенню соціальної активності, соціально-економічному та громадсько-політичному розвитку територіальних громад; запропоновано критерії результативності процесу впровадження механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи як обов’язкову складову інструменту управління на місцевому рівні.

Реалізація конституційних прав громадян потребує не лише наявності конституційно закріплених прав, основних демократичних інститутів, а й забезпечення різноманітних форм і механізмів впливу на діяльність місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Показано, що ефективність зазначених механізмів потребує комплексного підходу до їх реалізації, зокрема, врахування засад державної політики, особливостей розвитку інститутів громадянського суспільства, а також готовності громадян до прямої участі у вирішенні місцевих питань.

Досліджено впровадження механізмів реалізації прав громадян на прикладі
м. Києва. За допомогою SWOT-аналізу визначено слабкі, сильні сторони та можливості і загрози в реалізації прав громадян через місцеві ініціативи. Сильними сторонами розвитку місцевих ініціатив у м. Києві визначено: особливий статус міста відповідно до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ”; наявність достатньої локальної нормативно-правової бази; фінансово-економічні можливості; політична та соціальна активність громадян.

Слабкими сторонами розвитку місцевих ініціатив у місті Києві, на нашу думку, є стрімке збільшення чисельності територіальної громади, ліквідація районних у м. Києві рад, дефіцит бюджету, неузгодженість певних процесуальних моментів упровадження місцевих ініціатив; політична нестабільність; недостатність правової освіти громадян. Доведено, що у
м. Києві є можливості для подальшого розвитку механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи, а саме: поновлення партнерської взаємодії “влада-громада”, ефективне використання політичної активності киян та суспільної думки, фінансування програм розвитку місцевих ініціатив.

Визначено загрози механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи: недовіра до влади, формальний підхід до форм демократії, неефективна кадрова політика, тенденція до централізації влади. Використовуючи результати SWOT-аналізу, було окреслено перспективи розвитку місцевих ініціатив у системі реалізації прав громадян (на прикладі м. Києва).

Акцентовано увагу на доцільності підтримки місцевих ініціатив на загальнонаціональному рівні та корекції на законодавчому рівні механізмів місцевих ініціатив. З огляду на це запропоновано:

-      розширити понятійно-категорійний апарат, зокрема уточнити поняття “місцеві ініціативи” як складову реалізації прав громадян шляхом добровільного індивідуального чи колективного письмового подання ініціатив до обов’язкового розгляду органами місцевого самоврядування з питань, що належать до їх компетенції;

-     визначити елементи механізму реалізації місцевої ініціативи, об’єднавши в єдиному законі “Про місцеві ініціативі” такі елементи-знаряддя, як: громадські слухання, загальні збори, ініціатива органів самоорганізації населення та інших об’єднань громадян, звернення громадян, місцеві референдуми, доручення виборців тощо;

-     сформувати чіткий перелік питань місцевого ініціювання;

-      установити права, обов’язки, компетенції та відповідальність суб’єктів місцевих ініціатив та органів місцевого самоврядування;

-     закріпити в правовому полі результати референдуму як норму прямої дії, що не вимагає будь-якої імплементації;

-     підвищити рівень гласності прийняття рішень усіх гілок влади;

– розробити та впровадити дієву програму громадянської освіти з питань реалізації прав громадян через місцеві ініціативи;

-     внести питання впровадження місцевих ініціатив до статутів територіальних громад;

-     регламентувати ці питання у положеннях “Про місцеву ініціативу”, “Про загальні збори громадян за місцем проживання”, “Про громадські слухання” тощо на рівні окремої територіальної громади;

-     визначити порядок консультацій з громадськістю щодо формування та реалізації місцевого бюджету, програми соціально-економічного розвитку тощо; проведення громадського обговорення містобудівної документації;

-     упровадити в практику конкурси соціальних проектів неприбуткових організацій;

-     установити порядок делегування органам самоорганізації населення окремими повноваженнями відповідної місцевої ради, фінансів і майна.

Сучасний період розвитку суспільства характеризується значним збільшенням кількості соціальних проблем і посиленням ролі широкої громадськості в пошуку шляхів їх розв’язання. Створення та реалізація структурно-логічної схеми механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи передбачає отримання низки соціально-управлінських ефектів: підвищення результативності реалізації прав громадян на місцевому рівні; розширення соціального партнерства; оновлення і якісне вдосконалення системи реалізації прав громадян через місцеві ініціативи на територіальному рівні. Основою такої структурно-логічної схеми має стати соціальне партнерство з огляду на акцентування уваги на інтересах сторін: значимість того чи іншого питання місцевого самоврядування для населення та місцевої влади; встановлення інтересів кожного з можливих партнерів відповідно до виробленої структурно-логічної схеми; спільне формулювання цілей і завдань діяльності; усвідомлення своєї ролі, статусу в суспільстві, оцінка власних можливостей щодо розв’язання проблеми.

 Основними умовами дієвості структурно-логічної схеми вважаємо:

-     об’єднання в єдиному нормативно-правовому полі всіх елементів-знарядь у вигляді Закону України “Про місцеві ініціативи”;

-     визначення цієї схеми як цілісного механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи, а після апробації та впровадження – як саморегульованого організму з можливістю альтернативного вибору дієвих інструментів для реалізації прав громадян на місцевому рівні;

-     акцентування уваги саме на мотивації та актуальності проблеми;

-     визначення основним суб’єктом схеми саме територіальної громади як “лакмусу” результативності механізму реалізації прав громадян через місцеві ініціативи.

Дієвість структурно-логічної схеми є одним з найважливіших аспектів захисту прав громадян на місцевому рівні як пріоритетів соціальної політики. Запропонована схема є альтернативою існуючій в Україні практиці реалізації прав громадян через місцеві ініціативи. Передбачається, що структурно-логічна схема дасть змогу не лише забезпечити ефективну реалізацію прав громадян через місцеві ініціативи, а й сприяти розвитку системи місцевого самоврядування (рис. 1).

Вважаємо, що для впровадження зазначеної структурно-логічної схеми необхідно вирішити такі завдання: модифікувати елементи механізму реалізації прав громадян на місцевому рівні; зробити місцеві ініціативи більш дієвими у реалізації цих прав.