ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його мета та завдання, об’єкт та предмет, характеризуються методи дослідження, розкривається наукова новизна, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, подаються відомості про апробацію результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретична характеристика організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні” – здійснено системний аналіз змісту наукової літератури за темою дисертаційної роботи, досліджено відповідальність як необхідну складову функціонування органу місце­во­го самоврядування, її структуру та характерні риси, розкрито сутність організа­цій­но-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні.

За результатами аналізу теоретичних напрацювань вітчизняних учених установлено відсутність у науці державного управління наукового дослідження, присвяченого організаційно-правовим засадам відповідальності органів місцевого самоврядування. Водночас виявлено зростання інтересу науковців до проблеми відповідальності органів публічної влади загалом та органів місцевого самоврядування зокрема.

Існуючі наукові підходи до питань відповідальності органів місцевого самоврядування досліджено на підставі їх поділу на дві групи. До першої групи віднесено розробки, у яких визначається поняття та окреслюються види, ознаки, принципи та формулюються пропозиції з удосконалення правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування, а також дослідження щодо організаційно-правових засад відповідальності (О.В.Батанов, С.В.Болдирєв, А.А.Коваленко, Г.І.Котлярова, В.В.Кравченко, Н.Г.Плахотнюк). До другої – розробки, присвячені характеристиці відповідальності органів влади загалом (О.О.Агєєва, О.В.Краснікова, Б.М.Лазарєв, О.Є.Луньов, О.В.Мельник, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, А.О.Червяцова). На основі проведеного аналізу під відповідальністю органів місцевого самоврядування запропоновано розуміти передбачені законами України та деталізовані статутами територіальних громад заходи впливу територіальної громади, фізичних та юридичних осіб і держави на органи місцевого самоврядування з метою упорядкування їхньої діяльності та приведення у відповідність із вимогами актів законодавства і суспільними потребами.

Виокремлено та розкрито зміст внутрішньої та видової структури відповідальності органів місцевого самоврядування. До внутрішньої віднесено: суб’єкта відповідальності – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради, районні у містах ради (у разі їх створення); суб’єкта, наділеного правом уживати заходи впливу, – територіальну громаду, державу, юридичних та фізичних осіб через механізми судового захисту; підставу – діяльність (рішення, дії, бездіяльність) органів місцевого самоврядування, спрямовану на вирішення питань місцевого значення. Види відповідальності класифіковано за: 1) змістом соціальних норм, які порушу­ються: а) політична (законодавчо обумовлена; існуюча фактично); б) моральна (реалізовується у вигляді громадської думки); в) юридична (конституційно-правова, міжнародно-правова та цивільно-правова); 2) суб’єктом, наділеним правом вирішувати питання відповідальності: а) перед територіальною громадою; б) перед державою; в) перед фізичними та юридичними особами; 3) характером повноважень: а) за власні повноваження; б) за делеговані повноваження; 4) статусом суб’єкта відповідальності: а) представниць­кого органу місцевого самоврядування – сільської, селищної, міської, районної у місті ради; б) органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад – районної, обласної ради; в) виконавчих органів рад; 5) наслідками застосування відповідальності: а) дострокове припи­нення повноважень; б) відшкодування шкоди; 6) характером застосовуваних заходів: а) позитивна (перспективна); б) негативна (ретроспективна). Обґрунтовано необхідність у розкритті змісту організаційно-правових засад таких видів відповідальності, як політична, юридична та моральна.

Виходячи з теоретичних напрацювань у галузях державного управління, теорії організації та права, що розкривають поняття “організаційні засади” як сукупності організаційних інструментів, за допомогою яких досягається налагодження, упорядкування, приведення чогось у систему або досягається поставлена мета, та “правові засади” – як вихідні загальнообов’язкові норми (правила поведінки), установлені або санкціоновані державою, дотримання яких забезпечується заходами державного впливу, визначено поняття “організаційно-правові засади відповідальності органів місцевого самоврядування”.

Здійснення переходу від теоретичної категорії “засада” до поняття “організаційно-правові засади відповідальності органів місцевого самоврядування” дало змогу виокремити в їх структурі дві складові: правову – як сукупність норм права, що регулюють відповідальність органів місцевого самоврядування, та організаційну – як сукупність інституцій та організаційних дій (процедур). Зазначено, що як організаційна, так і правова складові є формалізованими, а їх зміст як регуляторів відповідальності цих органів зумовлюється принципами, покладеними в її основу, зокрема такими, як: верховенство права; законність; свобода особи; людська гідність; юридична рівність органу місцевого самоврядування, територіальної громади, держави та особи під час вирішення питання відповідальності; судовий контроль; взаємозв’язок між правом і мораллю; обумовленість діяльності органу питаннями місцевого значення; доцільність; диференціювання перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами; колегіальність; здійснення відшкодування шкоди за рахунок коштів місцевого бюджету.

Ретроспективне дослідження розвитку місцевого самоврядування в Україні виявило, що становлення організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування фактично розпочалося з 90-х рр. ХХ ст. За чинними на той час законами: 1) визначалися інституції, наділені правом реалізації відповідальності, коло яких залишається незмінним і до сьогодні та включає територіальну громаду, державу, фізичних і юридичних осіб; натомість коло процедур реалізації відповідальності звужувалось або розширювалось, зокрема за рахунок процедури саморозпуску; 2) до 1997 р. не визначався порядок припинення повноважень місцевої ради Верховною Радою України, водночас окреслювалися підстави відповідальності місцевих і регіональних органів місцевого самоврядування та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, детально регулювалися процедури контролю з боку держави за актами органів місцевого самоврядування.

У другому розділі – “Структура організаційно-правових засад відповідаль­ності органів місцевого самоврядування в Україні” – проведено аналіз правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування; досліджено організаційну складову відповідальності органів місцевого самоврядування через інститу­ції та організаційні дії (процедури); розглянуто самоврядний та державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Установлено, що зміст правової складової організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування становлять предмет, метод та форми правового регулювання. Відзначено, що для правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування характерним є поєднання імперативного та диспозитивного, централізованого та локального методів правового регулювання. Під предметом правового регулювання запропоновано розуміти суспільні відносини, що виникають та реалізуються щодо відповідальності органів місцевого самоврядування та регулюються правом, а під формами – нормативно-правові акти, прийняті за відповідними процедурами уповноваженими органами публічної влади, предметом регулювання яких є суспільні відносини щодо відповідальності органів місцевого самоврядування.

Охарактеризовано такі форми правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування, як Конституція та закони України, підзаконні та локальні нормативні акти. Зазначено, що конституційні норми встановлюють: 1) необхідність законодавчого регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування; 2) право Верховної Ради України призначати дострокові вибори органів місцевого самоврядування; 3) право фізичних осіб на відшкодування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди. Виключно на законодавчому рівні визначаються підстави, види і порядки відповідальності органів місцевого самоврядування. А підзаконні та локальні нормативно-правові акти лише деталізують законодавчо визначені процедури реалізації відповідальності цих органів.

На основі аналізу змісту форм правового регулювання здійснено характеристику підстав, видів і порядків відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні. Констатуючи наявність певних проблем у правовому регулюванні відповідальності цих органів, відзначено необхідність їх розв’язання через прийняття нових або внесення змін до чинних законів України із встановленням у них права територіальних громад у статутах деталізувати підстави і порядки відповідальності органів місцевого самоврядування.

Зміст організаційних інструментів відповідальності органів місцевого самоврядування розкрито через інституції, наділені правом вирішувати питання відповідальності та організаційні дії (процедури) реалізації відповідальності. До інституцій віднесено територіальні громади, державу, фізичних та юридичних осіб через механізми судового захисту. Установлено, що хоча територіальна громада і є інституцією, що справляє безпосередній вплив на органи місцевого самоврядування, однак застосування нею відповідальності може здійснюватися тільки в рамках єдиної організаційно-правової політики держави, яка полягає у санкціонуванні виключно на законодавчому рівні й порядку, і випадків дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування. Визначено, що держава як суб’єкт реалізації відповідальності справляє вплив лише за ініціативою державних і самоврядних інституцій та через органи державної влади: Верховну Раду України й суди. Відзначено, що законодавчо закріплена відповідальність органів місцевого самоврядування перед фізичними та юридичними особами може бути реалізована виключно через механізми судового захисту, що зумовлює їх спеціальну правосуб’єктність.

Виокремлено та проаналізовано такі процедури реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування: місцевий референдум, призначення позачергових виборів, чергові вибори, судовий процес, проведення громадських слухань та загальних зборів громадян за місцем проживання. Акцентуючи увагу на процедурі проведення місцевих референдумів, її недоліками визначено проголошення референдуму самим суб’єктом відповідальності та відсутність механізму реалізації його рішень.

Наголошено, що контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування може виступати як передумова відповідальності та як механізм забезпечення законності їхньої діяльності. Визначено та охарактеризовано такі форми контролю, як самоврядний та державний. Залежно від суб’єкта здійснення державний контроль класифіковано на парламентський контроль, судовий контроль, контроль місцевих державних адміністрацій за делегованими повноваженнями, прокурорський нагляд, а самоврядний – на контроль рад за їх виконавчими органами, контроль сільських, селищних, міських голів за діяльністю рад та контроль територіальної громади. Відзначено, що державний контроль у сфері відповідальності не являє собою обмеження автономії місцевого самоврядування.

Третій розділ – “Удосконалення організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні” – присвячений аналізу зарубіжного досвіду правового регулювання та організаційного забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування, виявленню напрямів удосконалення організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні, окресленню змісту факторів становлення і розвитку територіальної громади як суб’єкта реалізації відповідальності.

Установлено, що відповідальність органів місцевого самоврядування в зарубіжних демократичних країнах зберігається як невід’ємна складова їхнього статусу, у тому числі зважаючи на зростання самостійності цих органів в адміністративно-територіальних утвореннях. При цьому характер відповідаль­ності органів місцевого самоврядування перед державою та населенням зумовлюється моделлю місцевого самоврядування, інституйованою в державі.

Узагальнення досвіду окремих зарубіжних країн здійснено виходячи з рівня правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування, підстав відповідальності, статусу суб’єктів, наділених правом застосовувати відповідальність, видів контролю у сфері відповідальності органів місцевого самоврядування, заходів впливу, що вживаються місцевими громадами та державою до органів місцевого самоврядування.

Виокремлено та розкрито зміст, притаманних для зарубіжних демократичних країн, підстав розпуску органів місцевого самоврядування, таких як: неможливість призначення посадових осіб; неприйняття місцевого бюджету; порушення норм конституції та законодавства; нездатність до здійснення своєї діяльності (недієздатність).

З огляду на зарубіжний досвід зазначено, що удосконалення правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні має враховувати принцип законодавчого закріплення відповідальності органів місце­вого самоврядування, сутність якого полягає у невтручанні держави в реалізацію власних повноважень і здійсненні контролю за повноваженнями делегованими.

Напрямами вдосконалення організаційно-правових засад відповідальності органів місцевого самоврядування визначено:

-     законодавче регулювання, яке має бути здійснено шляхом: 1) розробки і прийняття Закону України “Про засади відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні”, що дасть змогу: урегулювати підстави, види і порядки відповідальності органів місцевого самоврядування, визначивши коло як суб’єктів відповідальності, так і суб’єктів, наділених правом її реалізації; закріпити механізм відшкодування шкоди, заподіяної юридичним і фізичним особам органами місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету; запровадити в системі місцевого самоврядування інститут місцевого уповноваженого із захисту прав територіальних громад, який би здійснював контроль за додержанням прав та свобод членів відповідної територіальної громади та захист прав кожного на території відповідної територіальної громади; передбачити механізм моніторингу громадської думки для з’ясування оцінки діяльності органів місцевого самоврядування; запровадити механізм сприяння формуванню правової обізнаності членів територіальної громади в питаннях відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою; 2) прийняття Закону України “Про місцевий референдум”; 3) внесення змін до Закону України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”;

-     підзаконне, передусім локальне, правове регулювання шляхом виокремлення в проекті Типового статуту територіальної громади модульного розділу “Відповідальність органів місцевого самоврядування”.

Зауважено, що з огляду на процес становлення в Україні громадянського суспільства, побудови демократичної, соціальної, правової держави відбувається поступове становлення жителів територіальної громади як пріоритетного суб’єкта влади, здатного не лише формувати органи місцевого самоврядування, а й здійснювати контроль за їхньою діяльністю та вирішувати питання відповідальності. Відповідно, акцентовано увагу на характеристиці факторів становлення та розвитку територіальної громади як суб’єкта реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування.

До факторів становлення віднесено: децентралізацію відповідальності держави за вирішення питань місцевого значення: законодавче уповноваження на реалізацію відповідальності; співвідповідальність жителів та представницьких органів за розвиток територіальної громади; правову обізнаність жителів територіальної громади у питаннях відповідальності сформованих ними органів. До факторів розвитку віднесено: розширення можливостей з перетворення територіальної громади на самодостатню впливову силу; комплексність у процесі реалізації відповідальності; рівень правової культури жителів територіальної громади; посилення інтересу держави щодо пріоритетності відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами; повноту правового врегулювання; існування у жителів територіальної громади стереотипів щодо їх ролі у вирішенні питань відповідальності; рівень практико орієнтованого методичного забезпечення вирішення питання відповідальності. Відзначено, що кожен з названих факторів може мати як сприяючий, так і стримуючий характер, що зумовлено соціологічними, економічними і культурологічними особливостями територіальних громад.

Акцентовано увагу на ролі держави у становленні та розвитку територіальної громади як суб’єкта реалізації відповідальності, зважаючи на її статус регулятора цих відносин. Розкрито зміст таких завдань держави у цьому напрямі, як удосконалення нормативно-правової бази щодо реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою та доступу жителів територіальної громади до інформації про діяль­ність утворених ними органів; упровадження механізму моніторингу територіаль­ною громадою діяльності органів місцевого самоврядування; формуван­ня громадянської культури та соціальної активності територіальної громади; забезпечення участі жителів територіальної громади у формуванні та реалізації рішень органів місцевого самоврядування, а також контролі за їх виконанням.