КАДРОВА ПОЛІТИКА В МІСЦЕВИХ ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ: СУТНІСТЬ ТА ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми та її зв’язок з науковими дослідженнями, планами та темами, сформульовано мету та завдання дослідження, визначено об’єкт, предмет, методичну основу, окреслено теоретичні засади та ступінь наукової розробки проблеми, вказано на наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, наведені дані про впровадження, апробацію і публікацію результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади України” – розкрито науково-методологічні основи кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади, визначено її поняття та сутність, сформульовано та обґрунтовано принципи кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади.

Системний аналіз наукової літератури дав змогу охарактеризувати стан дослідження проблеми кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади як недостатньо вивчений. На цьому тлі актуальність зазначеного проблемного питання зумовлюється такими причинами: необхідність вирішення низки економічних, соціальних, політичних завдань; серйозні прорахунки у здійсненні кадрової політики; необхідність посилення правового, науково-методичного та організаційного забезпечення діяльності місцевих органів виконавчої влади, збільшення їх авторитету і впливу; наявність потреби у всебічному вивченні й послідовному запровадженні кращого вітчизняного і зарубіжного досвіду формування та реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади.

З огляду на важливість подолання цих проблем стратегічною метою сучасної державної кадрової політики, однією зі складових якої є кадрова політика в місцевих органах виконавчої влади, доцільно визнати залучення на державну службу висококваліфікованих, активних, добросовісних кадрів, які забезпечать належний рівень професійності управлінського процесу.

Держава, виступаючи головним суб’єктом формування і реалізації державної кадрової політики, визначає мету та завдання останньої, виробляє принципи її здійснення; ідентифікує місце і роль кадрів у суспільстві, нормативно-правові засади та критерії оцінювання їхньої діяльності; створює систему механізмів розвитку кадрового потенціалу, удосконалення його професіоналізму, морально-етичних якостей. Об’єктами державної кадрової політики у широкому розумінні є: а) національні кадри (кадровий корпус у цілому); б) кадрова система, кадрові процеси і відносини; в) інститути і механізми соціального партнерства.

На формування державної кадрової політики України впливають такі групи проблемних чинників: 1) контрольного характеру: послаблення контролю, вимогливості до управлінських кадрів; відставання розвитку правового забезпечення та боротьби зі зловживаннями працівників апарату державного управління; низький рівень мотивації, соціального захисту державних службовців; недостатній рівень організаційної культури; 2) нормативно-правові: недоскона­лість нормативно-правової бази, що регулює сферу державної служби в цілому та кадрової політики у ній зокрема; застарілі технології, механізми реалізації державної кадрової політики, недостатній рівень їх теоретичного обґрунтування в науковій літературі; 3) управлінського характеру: відсутність цілісної системи управління персоналом, що передбачає визначальну, стратегічну роль працівників кадрових служб у керуванні людськими ресурсами на державній службі; необхідність адаптації визнаного зарубіжного досвіду формування служб (підрозділів) з реалізації державної кадрової політики.

У розділі розкрито ключові позиції понятійно-категоріального апарату досліджуваної теми: “кадрова політика”, “державна кадрова політика”, “кадрова політика в місцевих органах виконавчої влади”. Зокрема, запропоновано авторське розуміння кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади як системи визначених та нормативно закріплених мети, завдань, пріоритетів, принципів та форм діяльності держави щодо регулювання кадрових процесів: відбору/добору, розстановки/ротації, підготовки/перепід­готовки, професійної орієнтації, прогнозування і планування кадрових потреб, використання та вивільнення персоналу в місцевих органах виконавчої влади.

Акцентовано увагу, що відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади України.

Зазначено, що суб’єктами кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади є спеціально уповноважені органи державної влади та посадові особи, правовий статус яких передбачає можливість впливати на формування та реалізацію кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади; об’єктом – персонал місцевих органів виконавчої влади.

Автором також визначено принципи, на основі яких власне і вибудовується кадрова політика в місцевих органах виконавчої влади. У контексті аналізу причин, які зумовлюють необхідність визначення принципів кадрової політики, було зроблено висновки про те, що в основу принципів кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади покладені принципи формування та визначення напрямів розвитку системи управління кадрами.

Із врахуванням цього положення було сформульовано зміст принципів кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади як сукупності положень і правил, що визначають кадрову політику, мають об’єктивну основу, оскільки базуються на природі й закономірностях кадрових процесів на місцях та відображають їх у постійному розвитку.

На підставі аналізу наукової літератури щодо дефініціювання принципів кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади узагальнено підходи до їх класифікації та обґрунтовано, що принципи кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади можна поділити на такі групи: загальні принципи (науковість, історичний підхід, моральність, законність, демократизм, субсидіарність, професійна мобільність (ротація), спадкоємність і змінюваність (оновлення кадрів); специфічні принципи (відбір кадрів за діловими, професійними і моральними якостями; відкритість і гласність; соціальна рівність громадян при вступі на державну службу; правовий, соціальний і економічний захист державних службовців; соціальний контроль за їхньою діяльністю); спеціальні принципи (у сфері професійного навчання державних службовців; у сфері професійної етики службовців).

Другий розділ – “Особливості формування та реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади України” – присвячений визначенню механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади; розкриттю особливостей реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади; аналізу нормативно-правового регулювання кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади.

У розділі зазначено, що кризові явища в державі є закономірним наслідком загострення кризи державного управління. За таких умов особливого значення набуває визначення сучасного механізму формування державної кадрової політики в цілому та в місцевих органах виконавчої влади зокрема. При цьому підкреслено, що розкриття сутності механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади неможливе без осмислення теоретичних засад механізмів державного управління в цілому. На основі аналізу наукових джерел визначено, що механізм державного управління – це комплексна система, складовими якої є правовий, організаційний, інформаційний, політичний, економічний механізми, які в сукупності здатні забезпечити збалансоване та ефективне функціонування єдиного державного механізму.

Від ефективного функціонування механізму державного управління безпосередньо залежить дієвість механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади. Активізація останнього відбувається під впливом таких чинників, як: науково обґрунтована концепція сучасної кадрової політики; нормативно-правова база та організаційне забезпечення кадрової політики; діяльність структурних підрозділів різного рівня органів виконавчої влади, які реалізують кадрову політику; безумовне дотримання законодавчих вимог усіма суб’єктами кадрової політики.

Автором обґрунтовано, що система відбору/добору, розстановки/ротації, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів, проходження державної служби (забезпечення загальних умов, планування та реалізація кар’єри); методи оцінювання ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади та їх службовців; систематичний аналіз кадрової ситуації в моніторинговому режимі; матеріальне, науково-методичне забезпечення та морально-психологічне заохочення державних службовців та інших кадрів є технологіями функціонування механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади.

Із врахуванням вищевикладеного та за результатами системного аналізу наукових досліджень дано визначення механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади як системи організаційних, правових, інформаційних, політичних та економічних заходів, спрямованих на кадрове забезпечення місцевих органів виконавчої влади, що ґрунтуються на стратегії державної кадрової політики, нормативно-правовому забезпеченні, принципах, методах і технологіях кадрової роботи з урахуванням демографічних, соціальних, економічних та інших показників регіонального рівня.

Остаточного змістового навантаження механізм формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади набуває через його діяльнісні елементи, які формують його структуру. До них належать правова; організаційна; інформаційно-аналітична діяльність; навчально-методичне забезпечення; політич­на діяльність тощо.

Правова складова пріоритетним завданням має створення системи законодавства, здатної забезпечити належне регулювання кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади. Організаційна діяльність спрямована на реалізацію основних положень і принципів державної служби, закріплених законодавчо, інших нормативно-правових актах загальнодержавного та місцевого значення; коригування кадрових проблем на всіх рівнях; визначення та нормативне закріплення нових критеріїв оцінювання кадрів, їхніх ділових і особистісних якостей, ефективності праці; розробка та впровадження нових кадрових технологій. Інформаційно-аналітична діяльність передбачає вирішення таких завдань: визначення системи індикаторів кадрового потенціалу конкретного адміністра­тивно-територіального утворення; прогнозування кадрових змін; визначення перспектив розвитку кадрового потенціалу конкретної адміністративно-територіальної одиниці; виявлення закономірностей, напрямів, особливостей і факторів розвитку кадрових процесів. Навчально-методичне забезпечення охоплює всі ланки підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів і розробки методичних основ реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади. Політична складова покликана забезпечити оптимальний баланс між державною службою і політичними процесами, що відбуваються в суспільстві, керуючись принципом політичної неупередженості.

З метою раціонального впровадження в практику механізму формування кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади автором визначено план заходів, алгоритм реалізації якого передбачає: розробку та прийняття Концепції кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади України; удосконалення нормативно-правової бази кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади; покращення роботи з кадрами, формування та підготовку кадрового резерву для заміщення вакантних посад; удосконалення системи додаткової професійної освіти державних службовців місцевих органів виконавчої влади; стимулювання, мотивацію, облік і оцінювання результатів професійної діяльності державних службовців; забезпечення належної матеріально-технічної бази для ефективної реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади.

На основі кількісно-якісного аналізу частини емпіричної бази дослідження виявлено особливості реалізації кадрової політики на сучасному етапі державотворення та тенденції її розвитку.

Установлено, що за станом на 1 січня 2011 р. в місцевих органах виконавчої влади України працювало 72511 осіб, що, відповідно, менше на 3,5%, ніж у 2009 р. (75124 особи) та на 3,8%, ніж у 2008 р. (75340 осіб).

Аналізуючи віковий склад державних службовців у місцевих органах виконавчої влади, констатовано відплив молоді віком до 27 років включно з державної служби, незначне зменшення групи працівників передпенсійного віку з одночасним зростанням чисельності державних службовців віком
28–34 років та практично незмінним показником найчисельнішої групи працівників місцевих органів виконавчої влади віком 35–45 років.

Окремо наголошено, що останніми роками суттєво збільшилася плинність кадрів у місцевих органах виконавчої влади. Так, у 2010 р. 22,6% (16360 осіб) від загальної кількості вибуло, а 19,4% (14063 особи) було прийнято на роботу. У 2009 р. цей показник становив, відповідно, по 12% тих, хто вибули, та прийнятих на роботу (8854 і 8834 особи).

Поряд з цим констатовано істотне (майже в два рази) зростання кількості керівників у місцевих органах виконавчої влади із досвідом роботи до одного року, зменшення чисельності керівників, які мають стаж державної служби від одного до п’яти років, та майже незмінна кількість керівників, які мають стаж більше п’яти років. Універсальність схеми добору кадрів, переважно за принципом політичної належності, призводить до проникнення на державну службу на місцях некомпетентних кадрів і кадрів, які не відповідають вимогам до осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Система “Картка” ЄДКС “Кадри” в органах державної влади, що створює передумови для впровадження в дію електронної бази даних претендентів на державну службу та відбір кращих кадрів за допомогою Інтернету, по суті не використовується.

Детальний розгляд наведених у дисертаційному дослідженні особливостей реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади дав можливість установити, що кадрову політику характеризують такі проблеми: суттєве збільшення плинності кадрів у місцевих органах виконавчої влади; незадовільний якісний склад керівників у місцевих органах виконавчої влади (близько 20% керівників у 2010 р. не мали належного досвіду роботи на керівних посадах, 5% мали лише базову або неповну вищу освіту і лише п’ята частина з них підвищила свою кваліфікацію); нерегламентований законодавчо механізм конкурсного відбору на посади державних службовців; недотримання гендерної рівності під час формування кадрового резерву; низький рівень оплати праці державних службовців, що призводить до плинності кадрів, нівелює престиж державної служби, породжує корупційні прояви у сфері державної служби; неналежний рівень застосування сучасних навчальних технологій та дієвих мотиваційних механізмів у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Очевидною є потреба переведення системи державної служби на довгострокові орієнтири, підвищення професійного рівня та збільшення вмотивованості службовців, забезпечення стабільності роботи й незалежності від політичної кон’юнктури, а також належних гарантій соціального і матеріального забезпечення державних службовців.

Важливим фактором ефективної кадрової політики у сфері державної служби є досконала законодавча база. Дисертантом проведено аналіз стану нормативно-правового забезпечення кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади та встановлено, що сучасна правова база регулювання сфери державної служби включає понад 650 актів, серед яких 37 законів, більше
200 указів і розпоряджень Президента України, понад 400 нормативних актів Кабінету Міністрів України, Головдержслужби/Нацдержслужби України тощо.

Правове забезпечення державної кадрової політики України дефініційовано як одну з підсистем управління кадрами, роль якої полягає у використанні засобів і форм юридичного впливу на органи та об’єкти управління кадрами з метою досягнення ефективної діяльності системи управління кадрами.

Основними завданнями правового регулювання кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади є: забезпечення права вільного доступу громадян України до державної служби; розробка процедур відбору претендентів і прийому кандидатів на державну службу шляхом конкурсів, стажування, призначення; створення правового підґрунтя функціональної діяльності управлінських кадрів; правове регулювання службової кар’єри, удосконалення професійно-кваліфікаційного рівня державних службовців; правове регулювання соціально-правових гарантій, пільг і обмежень державних службовців та прирівняних до них осіб; правове забезпечення службових взаємовідносин управлінських кадрів з населенням, юридичними і фізичними особами з реалізації прав і свобод людини і громадянина, надання населенню управлінських послуг; правова регламентація субординаційних зв’язків між суб’єктами державної кадрової політики.

Детальне вивчення нормативно-правового забезпечення кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади засвідчило наявність у ньому низки недоліків, усунення яких, на думку автора, має здійснюватися шляхом: посилення впровадження принципу субсидіарності, тобто здійснення на центральному рівні тільки тих функцій щодо формування та реалізації кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади, які не можуть бути реалізовані на місцях; розвитку індивідуалізації кадрової роботи; підвищення престижу державної служби через збільшення рівня морального та матеріального стимулювання праці службовців, забезпечення належних умов їхньої праці, соціальних гарантій; розробки перспективних планів і програм оновлення кадрового корпусу з відповідним їх фінансуванням з державного і місцевих бюджетів, формуванням дієвого кадрового резерву; організації правової освіти державних службовців і ефективної системи підготовки, перепідготовки та постійного навчання державних службовців тощо.

У третьому розділі – “Тенденції розвитку та вдосконалення кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади України” – викладено основи забезпечення перманентної професіоналізації кадрів у місцевих органах виконавчої влади, розкрито засади формування та вдосконалення професійної культури державних службовців, висвітлено авторську Концепцію кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади України.

У розділі значну увагу приділено розгляду питання професіоналізації державних службовців. Досліджено науково-методологічну базу, визначено дефініції та встановлено групи бар’єрів, які перешкоджають розвитку системи професіоналізації державних службовців в Україні.

Водночас дисертант наголошує, що в сучасних наукових дослідженнях послуговуються різними визначеннями власне професіоналізації державної служби та державних службовців зокрема. Проте об’єктивний аналіз досліджень у межах цієї тематики показує, що жодним підходом до розуміння професіоналізації державних службовців не розглядається така характеристика, як перманентність.

Автором запропоновано визначити перманентну професіоналізацію державних службовців як безперервний, завідомо спланований, поетапний, системний процес поглиблення та здобуття нових фахових, професійних знань, набуття ділових якостей, умінь та навичок, формування високоякісних внутрішніх морально-психічних характеристик, який охоплює всі стадії їхньої ділової активності та кар’єри.

Результатом перманентної професіоналізації як однієї з тенденцій розвитку кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади є становлення державного службовця як професіонала (досягнення акме (вершини) в оволодінні своєю професією) та подальше перманентне самовдосконалення.

Метою перманентної професіоналізації державних службовців є досягнення високофахового (професійного) рівня, підвищення якості надання управлінських послуг, упровадження в державну службу основних принципів управління, кодексу етики та доброчесної поведінки. Досягнення визначеної мети можливе за умови дотримання принципів компетентності, законності, систематичності, динамізму, постійності, політичної нейтральності, лояльності, відповідальності, гласності, ініціативності, творчості, конкурентоспроможності.

За умови побудови процесу перманентної професіоналізації на зазначених принципах визначена її функціональна активність у загальній та специфічній площинах (рис. 1).

Призначення загальних функцій перманентної професіоналізації полягає в оперуванні управлінськими аспектами у досліджуваній сфері. Специфічні функції мають більш суспільно-філософський характер.

Установлено, що процеси професіоналізації відбуваються у двовекторному вимірі: професійно-кваліфікаційному – суб’єктивному (навчання та самоосвіта, здобуття нових знань, набуття умінь, навичок) та професійно-посадовому – об’єктивному (формування єдиної ефективно діючої системи функціонування органу державної служби, де максимально враховуватимуться можливості й здібності кожного працівника, його досвід, вік, особисті якості, уміння, знання). Доведено, що їх ефективності перешкоджають бар’єри, які за характером прояву можна об’єднати в такі групи: нормативно-правові; організаційно-кадрові; економічні.