ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА В ГАЛУЗІ ОСВІТИ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО–ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, здійснено огляд стану і напрямів її розробки, визначено мету, завдання, методи, об’єкт і предмет дослідження, його наукову новизну роботи, практичну цінність отриманих результатів, структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-історичні засади формування державної політики в галузі освіти” – проаналізовано сучасний стан розробки теми дисертаційного дослідження, основні концептуальні підходи до визначення сутності поняття “політика”, конкретизовано зміст цього поняття, наведено огляд наукових праць, пов’язаних із тематикою дисертації, визначено основні напрями сучасних наукових досліджень.

Теоретичні основи державної політики, її інституціональні засади, відповідність державної політики практиці державного управління активно розробляються зарубіжними дослідниками, зокрема Г.Атаманчуком, П.Брауном, Е.Вайнінгом, Д.Веймером, А.Дегтярьовим, Л.Девідом, Р.Едином, К.Вайсом, Б.Гурне, В.Данном, М.Квієком, Л.Палом, Г.Райтоном, Д.Стойном, Ю.Тихонравовим та ін.

В Україні опубліковано чимало праць щодо державної політики та її аналізу, зокрема Т.Брус, О.Кілієвича, С.Крисюка, О.Кучеренка, С.Майбороди, Л.Прокопенка, В.Ребкала, В.Романова, О.Рудіка, В.Тертички, В.Цветкова та ін.

Над дослідженням теоретичних основ державної політики в галузі освіти, зокрема визначенням понять “державна політика в галузі освіти”, “державна освітня політика”, “національна освітня політика” активно працюють В.Андрущенко, О.Гальперіна, І.Жиляєв, В.Журавський, В.Кремень, В.Луговий, С.Ніколаєнко, Д.Табачник та ін. Незаперечний інтерес для дисертаційного дослідження становлять праці російських науковців С.Білякова, Г.Сафаргалієва, О.Смоліна, В.Шкатулли та ін.

На основі вивчення наявних визначень державної політики і галузі освіти, спираючись на творчі здобутки своїх попередників, виходячи із проведеного аналізу пострадянських трансформаційних процесів, нами сформульовано власне визначення поняття “державна політика в галузі освіти України”. Державна політика в галузі освіти – це складова частина (підсистема) загальнодержавної політики, що включає сукупність певної системи цілей, завдань, принципів, програм та основних напрямів діяльності органів управління освітою, спрямованих на організацію науково-методичного та впроваджувального супроводу стратегій розвитку системи освіти. Державна політика в галузі освіти і державне управління освітою взаємопов’язані. Державне управління є засобом (механізмом, інструментом) здійснення державної політики в галузі освіти.

Державна політика в галузі освіти в Україні визначається вищим законодавчим органом, здійснюється органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі затвердженої органами влади і схваленої громадською думкою концепції розвитку освіти. Вона ґрунтується на стратегічних документах розвитку освіти (програми, доктрини, концепції тощо); конституційних нормах, міжнародних, міждержавних договорах, ратифікованих вищим законодавчим органом; законодавчих актах; указах та розпорядженнях глави держави; постановах Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; наказах спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі освіти і науки, інших центральних органів виконавчої влади, яким підпорядковані заклади освіти; наказах та розпорядженнях регіональних (місцевих) органів виконавчої влади, прийнятих у межах їх компетенції.

Реалізація державної політики в галузі освіти в Україні покладається на спеціально уповноважений центральний орган державної виконавчої влади в галузі освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковано заклади освіти, Міністерство освіти і науки Автономної Республіки Крим, місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Дослідження процесу формування державної освітньої політики дало змогу зробити висновок про те, що в загальному контексті політика може розглядатися як певна діалектична єдність цілей, завдань, змісту та форм діяльності держави, втілення нею власних повноважень. Формування державної освітньої політики охоплює такі етапи: 1) визначення завдань; 2) окреслення перспективних і найближчих цілей, що мають бути досягнуті в конкретний термін; 3) вибір, вироблення методів, засобів, форм діяльності; 4) визначення організацій (інституцій), за допомогою яких здійснюватиметься діяльність і можуть бути досягнуті поставлені цілі; 5) добір та розстановка кадрів, здатних виконати накреслені завдання; 6) оцінювання наслідків здійснюваної політики.

У розділі аналізуються формування та реалізація державної політики в галузі освіти України (до 1991 р.) та роль у цьому органів управління освітою в історичній ретроспективі, зокрема концептуальні засади розвитку освіти та їх упровадження у нормативно-правових актах про освіту, повноваження державних органів виконавчої влади в реалізації державної політики у галузі освіти.

Проведений аналіз дав підстави дійти висновку про те, що з утворенням Давньоруської держави робляться перші спроби формування державної освітньої політики, а “Повчання дітям” Володимира Мономаха є першим своєрідним зводом законів, які регламентують відносини в галузі освіти. На спрямованість освітніх реформ, окреслення основних принципів, цілей та завдань освіти суттєвий вплив справляла держава через нормативно-правові акти: маніфести, укази, розпорядження, статути, закони, постанови, накази. Державна політика в галузі освіти визначалася на основі тогочасного розуміння значення освіти, стратегічних завдань, які ставила держава на відповідному етапі свого розвитку. Водночас на неї впливали економічні, соціальні, політичні, наукові, ідеологічні та інші чинники.

У процесі дослідження виявлено, що становлення та еволюція управління освітою відбувалися в умовах поступового розвитку суспільних відносин, формування державного устрою та його зміцнення, зростання економічних, соціальних, духовних потреб суспільства.

Вивчення повноважень державних органів виконавчої влади у різні часи української історії дав змогу виділити: 1) основні суб’єкти формування та реалізації державної політики в галузі освіти: церковні храми, монастирі; Княжі двори, гетьманські уряди; цехові організації ремісників; селянські общини; братства; директори народних училищ, університети; відділи народної освіти губернських земських управ; шкільні відділи міських управ; інституції Центральної Ради, Гетьманату та Директорії по управлінню освітою (1917-1920 рр.); відділи народної освіти виконавчих комітетів губернських робітничих, селянських та червоноармійських депутатів; відділи народної освіти повітових революційних комітетів; волосні революційні комітети; відділи народної освіти повітових комітетів Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів; відділи народної освіти виконавчих комітетів міських Рад депутатів трудящих; інспектори народної освіти окружних виконавчих комітетів Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів; відділи народної освіти виконкомів обласних Рад депутатів трудящих; відділи районних державних адміністрацій; відділи освіти міських рад; управління (головні управління) освітою обласних державних адміністрацій; 2) основні напрями управління освітою: державне управління, суб’єктом якого є держава; місцеве самоврядування, суб’єктом якого виступають мешканці територіальних громад та інших адміністративно-територіальних одиниць; церковне управління, суб’єктом якого виступає церква; громадське управління, суб’єктом якого є громадські об’єднання, організації; колективна, суб’єктом якої виступають відповідні групи людей; сімейне управління як засіб саморегуляції соціального співжиття членів сім’ї.

У другому розділі – “Основні етапи та напрями формування державної політики в галузі освіти” – розглядається діяльність української держави щодо формування державної політики в галузі освіти в сучасний період українського державотворення (1991–2011 рр.), вплив зовнішніх та внутрішніх чинників на формування державної політики в галузі освіти, зокрема міжнародних нормативно-правових актів про освіту.

За результатами аналізу змісту глибоких трансформацій, яких зазнала пострадянська державна освітня політика за роки незалежності України, нами запропоновано і обґрунтовано періодизацію розвитку державної політики в галузі освіти за часів державної незалежності. Основою для визначення згаданої періодизації стали: розвиток законодавчої бази, що регламентує відносини в системі національної освіти; ухвалення Конституції України, затвердження стратегічних документів розвитку освіти (Державна національна програма “Освіта” (Україна ХХІ століття“), Національна доктрина розвитку освіти, Національна стратегія розвитку освіти України на 2012-2021 рр.).

З’ясовано, що першим етапом (травень 1991 р. – березень 1996 р.) формування державної політики на законодавчому рівні стало ухвалення Закону Української РСР “Про освіту”; другим (березень 1996 р. – грудень 1998 р.) – удосконалення базового законодавства про освіту, ухвалення Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР “Про освіту”, який за своєю суттю, змістом і напрямами став фактично новою редакцією Закону “Про освіту”; третім (грудень 1998 р. – січень 2002 р.) – прийняття законів прямої дії, що визначають стратегію розвитку системи вітчизняної освіти, закріплюють її нормативи, вимоги, стандарти, законодавчо регулюють відносини всіх структурних підрозділів освіти; четвертим (січень 2002 р. – жовтень 2002 р.) – утілення в життя окремих положень законів прямої дії шляхом формування нормативно-правової бази галузі освіти; розробка стратегічного документа щодо розвитку освіти, підготовка до затвердження цільових державних програм; п’ятим (жовтень 2002 р. – липень 2010 р.) – затвердження стратегічного плану дій – Національної доктрини розвитку освіти, формування відповідної нормативно-правової бази, спрямованої на її реалізацію; шостим (липень 2010 р. – жовтень 2011 р.) – забезпечення поліпшення функціонування та інноваційного розвитку освіти, підвищення її якості та доступності, коригування завдань та заходів відповідно до сучасних потреб (запровадження 11-річного терміну навчання в загальноосвітніх навчальних закладах та обов’язкової дошкільної освіти дітей 5-річного віку), інтеграції до європейського освітнього простору; сьомим (жовтень 2011 р. – до цього часу) – ухвалення Національної стратегії розвитку освіти України на 2012-2021 рр.), визначення основних напрямів дальшого розвитку системи освіти.

Установлено, що на сучасному етапі на формування державної політики в галузі освіти України велике значення мають міжнародні правові акти про освіту, що стали частиною національного законодавства або мають статус рекомендаційних документів. Конвенції, резолюції, рекомендації ООН, ЮНЕСКО, Міжпарламентської асамблеї держав-учасниць СНД сприяли закріпленню в законодавстві України основних принципів освіти: доступності; рівності умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку; гуманізму, демократизму, єдності і наступності, неперервності і різноманітності системи освіти; пріоритетності загальнолюдських духовних цінностей; поєднання державного управління і громадського самоврядування в освіті.

Аналіз дослідження джерел у дисертаційній роботі показало, що в процесі формування та впровадження державної політики в галузі освіти слід ураховувати зовнішні і внутрішні, об’єктивні і суб’єктивні чинники, характер їх впливу на систему освіту. Аналіз економічних, політичних, правових, екологічних, демографічних, культурних, духовно-ідеологічних, етичних, галузевих, інституціональних чинників впливу на формування та реалізацію державної політики в галузі освіти України дав змогу зробити висновок про те, що в процесі формування сучасної державної політики в галузі освіти України зазначені чинники не завжди враховувалися, що призвело до невиконання чинного законодавства про освіту, вимушеного коригування його положень та норм.

Третій розділ – “Особливості реалізації сучасної державної політики в галузі освіти в Україні” – присвячений визначенням особливостей реалізації державної освітньої політики на центральному та регіональному рівнях, подальшим перспективам розвитку державної політики в галузі освіти в Україні.

На підставі аналізу законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо функцій центральної виконавчої влади встановлено, що для управління системою освіти в Україні створено систему державних органів управління, на які покладено завдання насамперед щодо реалізації визначеної у законодавчих актах державної політики в галузі освіти (державний рівень управління, обласний, районний (міський), рівень навчального закладу (локальний).

За результатами розгляду розподілу функцій органів управління освітою щодо формування та реалізації державної політики в галузі освіти відзначено, що: досі існує успадкована від радянського способу керівництва значна концентрація влади в державних органів управління освітою. Спостерігається невідповідність між намірами щодо передачі повноважень і фактичною концентрацією функцій з прийняття рішень органами центральної виконавчої влади. Навчальні заклади підпорядкуванні десяткам міністерств і відомств (особливо вищі навчальні заклади). До того ж органи центральної виконавчої влади не завжди діють скоординовано; певну частину повноважень, які бере на себе спеціально уповноважений центральний орган державної влади в галузі освіти згідно із Законом України “Про освіту”, сформульовано як заборону для інших учасників брати на себе відповідні функції. Це суперечить проголошеним намірам про утвердження державно-громадської системи управління освітою; існуючий розподіл повноважень, значна кількість зобов’язань, відповідальність органів місцевої виконавчої влади не забезпечені відповідними організаційними ресурсами.

Аналіз рішень колегії спеціально уповноваженого центрального органу державної влади в галузі освіти за період з 1991 по 2002 р. дає підстави зробити висновок, що рішення колегії значною мірою сприяли формуванню та реалізації державної політики в галузі освіти. Більшість рішень, прийнятих на колегіях, упроваджено в законодавчих та інших нормативно-правових актах.

Дисертантом проаналізовано 82 обласні регіональні цільові програми розвитку освіти за період з 2001 до 2003 р. Установлено, що такі програми прийняті і діють практично в усіх областях, а також в окремих містах та районах України. Вони розробляються з урахуванням територіальних, культурних, соціально-економічних особливостей регіонів України, що дає змогу формувати та реалізовувати таку регіональну політику в галузі освіти, що відповідає потребам, а також матеріальним і кадровим можливостям.

Установлено, що, незважаючи на дещо декларативний характер цільових регіональних програм, їх недостатнє фінансове забезпечення, вони відіграють позитивну роль у реалізації державної політики в галузі освіти, суттєво конкретизують, наповнюють реальним змістом положення ст. 53 Конституції України, положення і норми чинних законів про освіту.

Разом з тим зазначається, що на якість та результативність цільових регіональних програм розвитку освіти негативно впливають: неповне врахування положень та норм чинного законодавства про освіту; короткострокові терміни впровадження; відсутність перспективного планування фінансового забезпечення, а також дієвого контролю за виконанням.

На підстав результатів дослідження, пропонується таке визначення терміна “цільова регіональна програма розвитку освіти”: цільова регіональна програма розвитку освіти є організаційною засадою здійснення державної політики в галузі освіти, вона визначає стратегію пріоритетного розвитку регіональної системи освіти та заходи щодо її (стратегії) реалізації. Цільова регіональна програма будується на основі територіальних, культурних, соціально-економічних, демографічних та інших особливостях регіонів (областей) України.

Перспективи подальшого вдосконалення та модернізації державної політики в галузі освіти в Україні полягають у забезпеченні реального переходу до нової якості освіти; рівного доступу до неї; запровадженні інноваційних технологій навчання, приведенні у відповідність з європейськими стандартами наукового та науково-методичного забезпечення всіх ланок освіти; створенні ефективного механізму залучення та використання ресурсів держави для потреб освіти; децентралізації управління освітою та налагодження ефективної співпраці з громадськістю; підвищенні якості підготовки педагогічних кадрів шляхом модернізації змісту педагогічної освіти; узгодженні потреб ринку освітніх послуг та ринку праці тощо.

Для досягнення цієї мети видається доцільним ужиття таких заходів.

Верховній Раді України з метою:

1) збереження і розвитку інтелектуального потенціалу України, практичної відмови від принципу “залишкового” фінансування освіти забезпечити неухильне виконання ст. 61 Закону України “Про освіту”, що передбачає фінансування галузі освіти в розмірі, не меншому 10% від національного доходу;

2) забезпечення пріоритетного фінансування освіти на законодавчому рівні вирішити питання щодо запровадження “єдиного шкільного податку” на освіту або гарантованого цільового перерахування певної частки (наприклад 1%) акцизного збору, податків від прибутків горілчаної, тютюнової промисловості; впровадження багатоканальної системи фінансування системи освіти тощо;

3) забезпечення неперервності освіти, підвищення самостійності та автономності вищих навчальних закладів прийняти Закон України “Про освіту дорослих (про післядипломну освіту)”, яким урегулювати особливості набуття освіти дорослими громадянами (старшими за 30 років); нову редакцію Закону України “Про вищу освіту”, яким, зокрема, передбачити імплементацію норм і положень Болонської декларації.

4) закріплення на законодавчому рівні системи фінансування загальної середньої освіти з розрахунку на одного учня, беручи до уваги відповідні коефіцієнти формульного розрахунку на утримання малокомплектних загальноосвітніх навчальних закладів;

5) підвищення соціального статусу педагогічних, науково-педагогічних працівників забезпечити неухильне виконання ст. 57 Закону України “Про освіту”, що сприятиме заохоченню педагогічних працівників до творчої, результативної праці, а також підвищенню престижності педагогічної праці,

Кабінету Міністрів України з метою:

1) забезпечення рівного доступу до якісної освіти, модернізації та подальшого розвитку системи професійно-технічної освіти розробити та впровадити Державні цільові програми “Дорога з твердим покриттям до кожного навчального закладу в сільській місцевості”, “Сільська малокомплектна школа”, нову редакцію Державної цільової програми “Шкільний автобус на 2012-2015 рр.”.

2) приведення мережі навчальних закладів у відповідність з оптимальними нормами, які забезпечували б реальну доступність до якісної освіти, провести “інвентаризацію” мережі загальноосвітніх навчальних закладів, розміщених у сільській місцевості, вжити заходів щодо її поступової оптимізації з урахуванням демографічних, економічних і соціальних перспектив кожної адміністративно-територіальної одиниці, вимог сьогодення та потреб суспільства, створення розгалуженої мережі освітніх округів, центрів і систем дистанційної освіти, забезпечення підготовки переходу на профільне навчання;

3) залучення додаткових джерел фінансування освітніх закладів розробити та запровадити правові механізми економічного заохочення суб’єктів підприємницької діяльності, які надають гранти на здобуття освіти своїм працівникам;

Спеціально уповноваженому центральному органу державної влади в галузі освіти, органам державної виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають навчальні заклади з метою:

1) виконання вимог чинного законодавства стосовно обов’язкової дошкільної освіти дітей старшого дошкільного віку розробити нормативно-правові документи щодо розвитку мережі дошкільних навчальних закладів всіх типів і форм власності, особливо у сільській місцевості;

2) забезпечення економіки держави кваліфікованими робітничими кадрами розробити нові підходи до формування державного замовлення;

3) посилення контролю з боку держави за процесами необґрунтованої комерціалізації освіти, закріпити на законодавчому рівні обґрунтовані та фінансово забезпечені норми державного замовлення на підготовку спеціалістів з вищою освітою.

 Визнання законодавства про освіту в Україні окремою галуззю права дає змогу більш успішно реалізовувати принцип пріоритетності подальшого розвитку вітчизняної освіти, а також своєчасно вносити необхідні корективи до законодавства про освіту, обґрунтовувати його дальший розвиток, належним чином проводити системну кодифікацію законодавства про освіту в Україні.

Аналіз законодавства про освіту, в якому визначено державну політику в галузі освіти, дає підстави зробити висновок про те, що деякі положення та норми чинних законів про освіту не відповідають реаліям сьогодення. Тому виникає гостра потреба в кодифікації неузгодженого та суперечливого українського законодавства про освіту шляхом розроблення та ухвалення Освітнього Кодексу України, що сприятиме систематизації, упорядкуванню, вивільненню чинних освітянських законів від застарілих норм, що не виправдали себе, підвищенню стабільності законодавства. Кодифікація українського освітянського законодавства дасть змогу вирішити два взаємопов’язаних завдання: удосконалювати і зміст, і форму законодавства.