РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПИТАННЯ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та ступінь її розробки, визначено мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення, наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікації, описано зміст, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретичні засади реформування системи органів виконавчої влади в Україні» присвячений з’ясуванню стану наукової літератури з питань дослідження, аналізу сутності та принципів категорії «реформування», а також розкриттю особливостей органів виконавчої влади як об’єкта реформування.

У підрозділі 1.1. «Огляд наукової літератури за темою дисертаційного дослідження» простудійовані праці українських і зарубіжних дослідників. Вивчення джерельної бази спрямоване на розв’язання таких основних питань: сутність категорії реформування та особливостей органів виконавчої влади в Україні; з’ясування становлення і розвитку органів виконавчої влади в умовах реформ; характеристика сучасного стану реформування; виявлення перспективних напрямів подальшого реформування органів виконавчої влади. Зауважено, що вагомий внесок у дослідження теоретичних засад реформування органів виконавчої влади зробили такі українські вчені: В. Авер’янов, В. Бакуменко, В. Князєв, Н. Нижник, В. Олуйко, В. Цвєтков та інші. Значна кількість праць вітчизняних науковців присвячена проблемам трансформації, модернізації, виявленню нових тенденцій в Українській державі та суспільстві. Зокрема, це студії О. Валевського, Р. Войтович, О. Васильєвої, В. Козакова, В. Мартиненка, Л. Приходченко, О. Пухкал, О. Руденко та інших. У їх працях розглядаються проблемні питання щодо реформування системи державного управління, серед яких сутність, принципи, закономірності становлення системи органів виконавчої влади в контексті світового розвитку і, відповідно, пов’язаних з цим трансформаційних процесів на теренах України. Водночас названі автори з’ясовували теоретичні питання реформування органів виконавчої влади у взаємозв’язку з іншими проблемами з огляду на системний підхід у науці державного управління. Проте існуючі дослідні результати не можуть вважатися остаточними та вичерпними в умовах нових викликів і тенденцій розвитку органів виконавчої влади в Україні і вимагають подальшого розгляду.

У підрозділі 1.2. «Поняття реформування та принципи його реалізації в системі органів виконавчої влади» проаналізовано теоретичні засади досліджуваної теми. Розглянуто зміст реформування системи органів виконавчої влади, зазначено, що це системний процес, який реалізується планово, не обмежується лише однією галуззю чи сферою, несе в собі радикальні зміни і має безперервний характер. Реформування визначається як комплекс кардинальних заходів, спрямованих на стабілізацію, поліпшення ефективності системи державного управління загалом, виступає невід’ємним елементом стратегії розвитку держави і державного управління. Реформою можуть бути визнані лише такі зміни чи перетворення, що встановлюють принципи, завдання, цілі певної сфери суспільних відносин. Водночас, на відміну від революцій, реформа ніколи цілком не змінює існуючих принципів регулювання суспільних відносин, таким чином зберігаючи певний рівень наступності принципів. Поряд із поняттями «оптимізація», «модернізація», «вдосконалення» застосування категорії «реформування» є більш виправданим і доцільним, бо орієнтує на системний характер цього процесу, який передбачає зміни інституційної, організаційної та функціональної інфраструктури існуючої системи виконавчої влади. Запропоновано авторське визначення реформування як цілеспрямованої діяльності державного апарату щодо рішучого перетворення управлінської влади, результатом якої мають стати якісні, конструктивні та прогресивні зміни в системі органів виконавчої влади з урахуванням змін в об’єктах управління. У результаті реформування повинні бути створені умови для динамічного розвитку громадянського суспільства, формування цивілізованого соціально-економічного устрою та демократичної держави.

Проаналізовано принципи реформування органів виконавчої влади, які включають у себе організацію й управління змінами. У зв’язку з цим ключового значення набуває правильний вибір стратегії подальшого реформування органів виконавчої влади, конкретних шляхів і способів подолання властивих їм недоліків з метою створення ефективних механізмів державного управління. Вирішення цього завдання потребує розвиненої теоретичної бази, що має ґрунтуватися на розробці принципів організації реформування системи органів виконавчої влади. Доцільним є впровадження щодо реформування принципів гуманізму, демократизму, законності, ефективності, системності, програмно-цільового управління, інноваційності. Зокрема, використання на практиці системного принципу дає можливість виділити рівні вивчення й організації управлінських об’єктів, провести їх класифікацію, приступити до моделювання організаційних заходів перетворень органів виконавчої влади; за допомогою програмно-цільового принципу управління можливо поділити проблеми, що виникають у процесі реформування, на складові частини (завдання), виявити їх взаємозв’язок, пріоритети, виокремити провідну ланку в сукупності завдань, визначити умови для їх комплексного вирішення; принцип інноваційності сприяє формуванню нових імперативів, змісту, форм і методів державного управління та розвитку системи органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.3. «Органи виконавчої влади як об’єкт реформування» обґрунтовано поняття «орган виконавчої влади», його структуру, системні ознаки, з’ясовано особливості органів виконавчої влади у порівнянні з іншими органами державного управління. Наголошується на тому, що поняття «орган виконавчої влади» – це складова частина механізму виконавчої влади, яка діє у сфері виконавчої влади; здійснює діяльність виконавчого і розпорядчого характеру; виступає за дорученням і від імені держави; володіє власною компетенцією; має свою структуру; застосовує властиві йому форми і методи діяльності. При створенні (змінах, перетвореннях) органів виконавчої влади як об’єкта реформування необхідно прогнозувати їх положення у системі державного управління і керуватися принципом комплексності, наявними внутрішніми і зовнішніми взаємозв’язками цієї системи.

Автором визначено особливості органів виконавчої влади: вони являють собою органічну частину державної виконавчої влади, поза якою функціонувати не можуть; забезпечують виконання законів, указів, постанов, актів правосуддя, міжнародних договорів та ін.; наділені розпорядчими повноваженнями у відносинах з громадянами; виступають інструментом організації економічних, соціальних процесів у державі; володіють оперативною самостійністю, межі якої встановлюються закріпленою за ними компетенцією. Форми і методи управлінської діяльності органів виконавчої влади різнобічні, можливості реагувати на життєві ситуації більш широкі порівняно з законодавчими і судовими органами (як і перші, вони видають нормативні акти, як і другі – притягають винних до відповідальності). Розглянуто структуру, взаємозв’язки та наявні проблеми в системі органів виконавчої влади як об’єкта реформування.

Розділ 2 «Організація реформування системи органів виконавчої влади в Україні» присвячений систематизації досвіду реформування системи органів виконавчої влади, здобутого нашою державою та деякими зарубіжними країнами впродовж останніх двадцяти років. У результаті запропоновано періодизацію реформування та визначено умови ефективної організації цього процесу на території України.

У підрозділі 2.1. «Становлення і розвиток органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи» проведено дослідження змін у системі органів виконавчої влади України, в результаті якого можна стверджувати, що процес інституціоналізації та перетворень у цій сфері має давню історію. Становлення органів виконавчої влади характеризується такими особливостями: планування і проведення змін у системі органів виконавчої влади відбувалося неритмічно; спостерігається порушення логічної послідовності процесу реформування; не простежується поступальний прогресивний розвиток органів виконавчої влади в умовах реформ; органи і посадові особи, що реалізували перетворення, діяли відокремлено та без урахування здобутків попередніх років; у процесі реформування органи виконавчої влади хоча і зазнавали структурних змін та перебували у стані перманентних реформ, однак результативність їх роботи суттєво не поліпшилася.

У контексті розвитку системи органів виконавчої влади досліджено організаційні дії суб’єктів реформування та їх керівних центрів упродовж 1991-2011 рр. Визначено позитивні зрушення в практичній управлінській діяльності вказаних органів, що стали можливими завдяки їх реформуванню. Зокрема, істотно поліпшилися можливості щодо реалізації інтересів українського народу у сфері державного управління, змінилися принципи функціонування інституту державної служби, відбувається адаптація іноземного досвіду реформування публічного сектора, впроваджуються нові інноваційні проекти тощо. Відповідно, розвиток соціально ефективних органів виконавчої влади, наближених до потреб і запитів людей, побудованих на наукових принципах системності, послідовності, комплексності, законності, вимагає пошуку подальших напрямів перетворень. Досягненню визначеної мети сприятиме здійснення моніторингу рівня управлінської діяльності системи органів виконавчої влади в умовах реформ. Для узгодження позицій різних суб’єктів окресленого процесу слід також продовжити вироблення оптимальних моделей і планів реформування. Прийнятною тактикою змін у цій системі є послідовний вплив, спрямований на зміну структури, принципів і порядку роботи кожного органу виконавчої влади, паралельно із поетапними перетвореннями в інших суспільних сферах.

У підрозділі 2.2. «Етапи реформування системи органів виконавчої влади в Україні» визначено періодизацію перетворень у системі органів виконавчої влади. Зроблено припущення про тісний взаємозв’язок державного і суспільного розвитку Української держави з реформами системи органів виконавчої влади. При аналізі етапів реформування органів виконавчої влади доведено вплив цього процесу на зміни в економічній, соціальній, політичній та інших сферах. Вивчено нормативно-правові акти, прийняті в різні часові періоди реформування виконавчої влади, які спрямовувалися на зміни уряду і структури виконавчої влади. Визначено, що, з одного боку, цей процес можна розглядати як активний пошук оптимальної моделі управління і початок нового етапу перетворень, але з другого – як тривалу кризу системи органів виконавчої влади. Зміни в системі органів виконавчої влади відбуваються постійно, вони стали характерною рисою сучасного етапу державотворення, тому і періодизація цих змін вимагає постійного уточнення і доопрацювання. Завданням сучасного етапу реформування є оновлення суспільства, державних інституцій, економіки, зміцнення підвалин довгострокового усталеного соціально-економічного розвитку України в умовах наростання конкуренції та глобалізації.

Запропоновано критерії і підходи щодо визначення етапів реформування системи органів виконавчої влади впродовж 1991-2011 рр. та авторську періодизацію, яка включає чотири етапи реалізації перетворень у системі виконавчої влади в Україні: перший – 1991-1996 рр. – формування органів виконавчої влади; другий – 1996-2004 рр. – розвиток системи органів виконавчої влади; третій – 2004-2010 рр. – зміна принципів реформування органів виконавчої влади; четвертий – з 2010 р. – розробка і впровадження нових засад реформування органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.3. «Зарубіжний досвід управління реформами органів виконавчої влади та його адаптація в Україні» проаналізовано досвід європейських країн, які здебільшого вже провели реформи державного сектора управління. Сучасна практика становлення і розвитку системи органів виконавчої влади у глобальному вимірі дозволяє стверджувати, що впроваджувані зміни і перетворення різноманітні за характером, їх способи і методи залежать від специфіки державного устрою, політичного режиму та історичних традицій. Державно-управлінські механізми й інститути, які у країнах Заходу складались і вдосконалювались протягом століть, в Україні, як і в інших посткомуністичних державах, створювалися у значно коротші терміни. З’ясовано, що у розвинутих країнах світу тенденції реформування тяжіють до створення органів влади як елементу самоорганізації суспільства. З огляду на це перетворення в системі виконавчої влади здійснюються на засадах співробітництва, кооперації і саморегуляції. Вивчено і систематизовано сприятливі фактори і бар’єри на шляху реформування органів виконавчої влади, що дозволить спрогнозувати результати та корегувати плани реалізації перетворень і на теренах України. Розглянуто реформи органів виконавчої влади в іноземних державах, які здійснювалися паралельно із запровадженням того чи іншого типу організаційної структури. З’ясовано, що заміна типу організаційної структури на інший породжує неминуче оновлення в системі органів виконавчої влади. Ефективне функціонування оновлених органів виконавчої влади можливе внаслідок реального вкорінення нової організаційної моделі в практику і суспільну свідомість. Для України на коротко- і середньотермінову перспективу вибір організаційної моделі має базуватися на поєднанні принципів лінійної, адаптивної і превентивної моделі (у різних пропорціях, що відображатиме особливості культури, рівень економічного розвитку, обсяг політичного плюралізму тощо).

Визначено умови ефективної організації реформування державного управління для України, серед яких багатопрофільність, безперервність діяльності, раціональне співвідношення централізації та децентралізації, правильне дозування формальних і неформальних способів організації, відповідність організаційної структури умовам політичного ринку, наявність «організаційної пам’яті» та інші.

Висловлено припущення, що Україна має реальні можливості створити ефективну, раціональну систему органів виконавчої влади, втіливши поступові, ретельно сплановані та історично вивірені реформаційні заходи, адже реформування органів виконавчої влади є реалізацією суспільного замовлення на відповідальні і відкриті інститути влади.

Розділ 3 «Напрями реформування органів виконавчої влади в Україні» присвячений обґрунтуванню необхідності вироблення концепції реформування та організаційної моделі її втілення з допомогою спеціальних методів державного управління.

У підрозділі 3.1. «Шляхи розробки і реалізації концепції реформування системи органів виконавчої влади» здійснено аналіз концепцій і програм реформ у сфері виконавчої влади, окреслено можливості формування і втілення концепції реформування системи органів виконавчої влади в Україні. Запропоновано розпочинати процес змін із чітко визначеної і погодженої із громадськістю стратегії розвитку Української держави, на основі якої виробити концепцію і план реформування системи органів виконавчої влади. При цьому слід адаптувати ефективний досвід управління змінами в зарубіжних державах. Успіх реалізації концепції реформування залежить від своєчасного й обґрунтованого прийняття нормативно-правових актів щодо реформування, від підтримки змін населенням України, від моделювання та врахування ймовірних ризиків, що виникатимуть у процесі перетворень. Неминучі і постійні зміни органів виконавчої влади на основі затвердженої концепції повинні здійснюватися з урахуванням поглядів на систему «ззовні» та «зсередини», супроводжуватися розробкою і впровадженням на цій основі детальних, глибоких планів і заходів, спрямованих на зміни. Без сумніву, лише постійний характер змін, спадковість у досягненні мети та завдань концепції спроможні привнести у систему виконавчої влади позитивний результат.

На основі досвіду практичної управлінської діяльності в системі органів виконавчої влади розглянуто загальні і спеціальні методи, які доцільно використовувати в процесі реалізації запланованих перетворень, з-поміж яких виокремлено прогнозування, організацію, координацію і контроль. Доведено, що на кожному етапі реалізації перетворень необхідно використовувати комплекс взаємодоповнювальних методів, тим паче, що методи організації реформ будуть здебільшого недієвими і не привнесуть у систему позитивного ефекту без прогнозування, координації та контролю. Тому пріоритетним залишається вдосконалення процесу організації та проведення реформ, лише при комплексному застосуванні методів прогнозування, організації, координації, контролю та інших можливе внесення коректив у процес реалізації реформ системи органів виконавчої влади. Крім того, вказані вище методи можуть використовуватися на різних рівнях виконавчої влади і в різні часові періоди, головною вимогою при цьому виступає дотримання принципів системності, комплексності, спадковості у процесі здійснення реформ державного управління.

Запропоновано використовувати під час реформування нові інформаційні технології, що значною мірою сприятиме поліпшенню організації процесу втілення реформ. Реформування має відбуватися з урахуванням усіх викликів фази інформаційного суспільства, зокрема формування нової еліти, нової культури взаємодії в соціумі, нових підходів до управлінської діяльності. Незмінною умовою реформування органів виконавчої влади є визначеність цілей і повноважень працівників у державному органі, сувора персональна відповідальність і відданість справі, відкритість для нових ініціатив і пропозицій.

У підрозділі 3.2. «Організаційна модель реформування системи органів виконавчої влади» стверджується, що перетворення мають здійснюватися з орієнтацією на певну модель, яка враховувала б можливі загрози і при подальшій реалізації дозволяла скорегувати траєкторію змін. Вона може бути розроблена та законодавчо затверджена як організаційна модель реформування системи органів виконавчої влади України. Створення відповідної моделі дозволяє спрогнозувати ефективні зміни; впровадити реформи, які відповідатимуть інтересам різних прошарків суспільства; передбачити необхідні ресурси тощо. Водночас виробити таку модель, на основі якої можуть бути здійснені заплановані проектантами реформи системи органів виконавчої влади, досить складно через постійні зміни у державі та суспільстві, геополітичні фактори.

У дисертації пропонується для формування організаційної моделі змін застосовувати багаторівневий аналітичний процес прогнозування результатів реформ у системі органів виконавчої влади України. Завдяки цьому в прогнозованій моделі передбачатимуться не лише форми і способи реалізації перетворень, але й наявність у всіх цілісного уявлення про складність і особливості функціонування органів виконавчої влади в умовах реформування.

Ураховуючи український і зарубіжний досвід, розробку та реалізацію вказаної моделі слід покласти на Координаційний центр з реформ державного управління, що перебуватиме у взаємодії та взаємозалежності з вищими органами влади в державі та з Президентом і створюватиметься для реалізації реформ у цій сфері. У сучасних умовах, на думку дисертанта, головним є змістове наповнення управлінської діяльності вказаного органу, а також розуміння його мети і завдань. Серед завдань необхідно виділити організаційне, кадрове (особливо керівних управлінських кадрів), інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення реформ у системах державного управління й органів виконавчої влади України.

Орієнтуючись на вищезазначене, слід запропонувати такі форми діяльності цього центру: створення і затвердження організаційної моделі реформування; аналітична діяльність робочих груп з напрямів реформування; колективний та індивідуальний моніторинг результатів перетворень; щоденна управлінська діяльність у руслі реалізації затвердженої концепції реформування; залучення до роботи представників органів виконавчої влади різних рівнів, громадських структур. Координаційний центр з реформ державного управління матиме можливість ефективно та якісно працювати, якщо буде створено правову базу, що регламентуватиме його роботу, та закріплено стратегію реформування державного управління в Україні. Крім того, слід подбати про кадрове забезпечення нового Координаційного центру, зміцнити його фінансово-економічні основи, забезпечити наукове й інформаційне функціонування, а також проводити моніторинг управлінської діяльності вказаної установи.