ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНИМ СТРАХУВАННЯМ В УКРАЇНІ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення, наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікації, описано зміст, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Соціальне страхування як об’єкт державного управління в Україні» присвячений аналізу наукових праць з питань дослідження, з’ясуванню поняття та сутності державного управління соціальним страхуванням, а також розкриттю особливостей соціального страхування як об’єкта державного управління в Україні.

Проблематика державного управління посідає помітне місце у дослідженнях вітчизняних і зарубіжних авторів. Аналіз наукових праць з обраної теми щодо державного управління соціальним страхуванням в Україні дозволяє визначити ступінь наукової розробки теми у вітчизняній політико-правовій теорії та вказати принаймні на два аспекти. З одного боку це роботи, у яких висвітлюються проблеми формування в Україні державного управління, а саме, формування та функціонування системи державної влади та її окремих гілок, правового регулювання та кадрового забезпечення державного управління, внутрішнього та зовнішнього контролю в державному управлінні, а також інші питання. З другого боку, це дослідження, присвячені безпосередньо питанням соціального страхування, в яких розглянуто питання теорії соціального страхування, проаналізовано економічні передумови його розвитку, теоретичні і прикладні проблеми функціонування системи соціального страхування в Україні.

Питання безпосередньо державного управління соціальним страхуванням в Україні, діяльності та управління фондів соціального страхування та їх органів у цих наукових працях висвітлені фрагментарно, тобто не містять системного, комплексного опрацювання цієї проблеми, тому вимагають подальшого розвитку проведення наукових досліджень у цій сфері.

Дисертантом вперше проведено комплексне дослідження проблематики державного управління соціальним страхуванням в Україні з урахуванням змін у системі соціального страхування, які відбулися в Україні після запровадження з       1 січня 2011 року єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

З урахуванням результатів проведеного аналізу сутності змісту понять «державне управління» та «соціальне страхування» та враховуючи деякі уточнення, що стосуються участі держави в управлінні недержавними структурами, зокрема фондів соціального страхування, а також змінами у політичному й соціально-економічному житті та проведенням в Україні реформ у сфері соціального страхування, автором запропоновано розуміти державне управління в Україні як організуючий вплив органів державної влади, які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень, на вироблення державної політики у всіх сферах життєдіяльності українського суспільства з метою задоволення його потреб, а також участь цих органів в управлінні недержавними структурами – Фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, а соціальне страхування як гарантовану державою систему заходів, сукупну діяльність та взаємодію органів державної влади та соціального страхування, що спрямовані на попередження втрати працездатності та скорочення безробіття, а також надання громадянам соціальних послуг і матеріального забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості та в інших випадках, передбачених законом, яка відповідає міжнародним стандартам.

Уточнення та узагальнення змісту понять «державне управління» і «соціальне страхування» в Україні дає можливість поєднати їх в одне поняття і визначити зміст нового поняття «державне управління соціальним страхуванням в Україні», під яким запропоновано розуміти організуючий вплив органів державної влади, що спрямований на попередження втрати працездатності та скорочення безробіття, а також надання громадянам соціальних послуг і матеріального забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості та в інших випадках, передбачених законом, які відповідають міжнародним стандартам.

За результатами аналізу сучасної системи соціального страхування в Україні визначено, що соціальне страхування виступає об’єктом державного управління, оскільки держава здійснює стосовно соціального страхування та утворюваних нею органів, зокрема, фондів соціального страхування, практично всі функції державного управління (організації, прогнозування, планування, регулювання, координації, контролю тощо). Підтвердженням функції організації соціального страхування в Україні слід вважати прийняття Верховною Радою України базових законів у сфері соціального страхування, положення яких знайшли подальшу деталізацію у відповідних постановах, положеннях та інструкціях, прийнятих органами виконавчої влади. Проявом реалізації функції державного регулювання є визначення державою головних параметрів, на яких сьогодні базується соціальне страхування в Україні. На законодавчому рівні визначено прядок формування органів соціального страхування, в тому числі органів управління, їх повноваження, форми та методи їх діяльності, порядок здійснення контролю у цій сфері тощо. З метою реалізації функцій прогнозування та планування органами державної влади затверджуються програми соціально-економічного розвитку та інші цільові програми, здійснюються прогнози щодо регулювання ринку праці та зайнятості населення та інш. Проявом контрольної функції є здійснення державного нагляду у сфері соціального страхування, за результатами якого органами державного нагляду до органів та посадових осіб фондів соціального страхування можуть застосовуватись заходи впливу. Підтвердженням виконання державою стосовно органів соціального страхування (хоча і не в повному обсязі) функції фінансового забезпечення є віднесення до основних джерел формування коштів фондів соціального страхування асигнувань державного бюджету, за рахунок яких здійснюється, наприклад, фінансування дотацій роботодавцям для забезпечення молоді першим робочим місцем.

Також доведено, що органи соціального страхування, зокрема фонди соціального страхування, виступають суб’єктами управління, оскільки в межах повноважень, визначених базовими законами у сфері соціального страхування, здійснюють організаційні, регулятивні, контрольні, координаційні функції управління, а також функції планування та прогнозування та інші функції управління щодо робочих органів, що їм підзвітні, страхувальників та застрахованих осіб.

У розділі 2 «Система органів державного управління соціальним страхуванням в Україні» досліджено становлення та еволюцію системи органів державного управління соціальним страхуванням в Україні, визначено суб’єктів державного управління соціальним страхуванням та їх повноваження, проаналізовано діяльність фондів соціального страхування.

Запропоновано авторську періодизацію становлення та розвитку державного управління соціальним страхуванням в умовах незалежної України, яка складається з п’яти етапів, кожен з яких має свою характеристику: перший етап – серпень 1991 – листопад 1993 р.р. (період руйнування старої системи соціального захисту та дещо стихійний розвиток системи соціального страхування, яка характеризувалася рисами, успадкованими від колишнього Радянського Союзу); другий етап – грудень 1993 – грудень 1997 р.р. (період змін у системі соціального страхування в Україні, на які значно вплинули прийняті Верховною Радою України Концепція соціального забезпечення населення України (грудень 1993 р.), згідно з якою до системи конкретних форм соціального забезпечення населення включено матеріальне забезпечення шляхом соціального страхування у разі безробіття, тимчасової або повної непрацездатності, а також Конституція України (червень 1996 р.), відповідно до якої громадяни мають право на соціальний захист, яке гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням); третій етап – січень 1998 – липень 2003 р.р. (період становлення оновленої системи соціального страхування та її органів – фондів соціального страхування); четвертий етап – серпень 2003 – грудень 2010 р.р. (період активної роботи, направленої на реформування системи соціального страхування в Україні шляхом запровадження єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, який завершився прийняттям відповідного закону); п’ятий етап – січень 2011 – по теперішній час (починаючи з цього періоду усунено дублювання функцій чотирьох фондів соціального страхування, які пов’язані із сплатою обов’язкових страхових внесків до цих фондів, консолідовано в одному органі – Пенсійному фонді України функції збору, обліку, і контролю за сплатою єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, створено єдину базу платників та сформовано Державний реєстр загальнообов’язкового державного соціального страхування).

Автором визначено, що держава як гарант надання матеріального забезпечення та соціальних послуг застрахованим особам фондами соціального страхування та стабільної діяльності останніх здійснює державну політику у сфері соціального страхування через систему органів державного управління, в якій першочергове місце відведено Верховній Раді України, Президенту України, Кабінету Міністрів України та органам виконавчої влади, які відіграють провідну роль у керівництві цією системою.

До суб’єктів державного управління у сфері соціального страхування серед органів виконавчої влади віднесено відповідні міністерства, а саме: Міністерство соціальної політики України Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство юстиції України, а також Пенсійний фонд України.

Верховна Рада України шляхом прийняття законів забезпечує законодавчу основу для управління соціальним страхуванням, Уряд визначає політику у сфері соціального страхування і впроваджує відповідне законодавство у цій сфері.

Проте дисертантом визначені негативні тенденції за останні роки такого співробітництва, коли при прийнятті іноді дуже важливих і потрібних законів Верховна Рада України не завжди реально оцінює можливості виконавчої влади (особливо фінансові) щодо їх виконання.

Аналіз діяльності Міністерства соціальної політики України, яке визначено головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах зайнятості та соціального захисту населення в Україні (складовою якого є соціальне страхування), свідчить про необхідність здійснення структурних змін в цьому міністерстві. Запропоновано створити у складі Міністерства соціальної політики України окремий структурний підрозділ, який має займатися виробленням політики у сфері соціального страхування з урахуванням здійснення реформ у цій сфері (запровадження єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування).

Значну роль в управлінні соціального страхування відведено органам соціального страхування, зокрема, фондам соціального страхування, які здійснюють керівництво та управління окремими видами соціального страхування, вирішують адміністративні питання та надають застрахованим особам матеріальне забезпечення та соціальні послуги.

За результатами порівняльного аналізу основних ознак органів державного управління та органів соціального страхування визначено, що останнім в цілому притаманні всі загальні ознаки, які характеризують органи державного управління. Поряд із тим доведено про властивість органам соціального страхування низки спеціальних ознак, які здебільшого стосуються правової, організаційної та фінансової автономії цих органів. Завдяки цим особливостям органи соціального страхування утворюють у державному механізмі (апараті) відповідно відокремлену ланку (підсистему) органів, які беруть участь у реалізації державної політики у сфері соціального страхування, але, як вже зазначалось, на засадах автономії.

Аналіз нормативно-правових актів України у сфері соціального страхування свідчить про дублювання в них більшості положень щодо управління соціальним страхуванням та відсутність чіткого механізму державного управління соціальним страхуванням в Україні. Це дозволяє стверджувати про доцільність уніфікації законодавства у сфері соціального страхування шляхом консолідації (розроблення єдиного консолідованого акту), який має комплексно узгодити правові, фінансові та організаційні засади соціального страхування в Україні, а також визначити на законодавчому рівні суб’єктів державного управління соціальним страхуванням та їх повноваження.

Структура цього документу, на нашу думку, має складатися із загальної і спеціальної частин. У загальній частині мають бути визначені принципи соціального страхування, суб’єкти соціального страхування, їх права та обов’язки, інші питання, в тому числі визначення термінів (страховий стаж, страховий ризик, страховий випадок, мінімальний страховий внесок та ін.), єдиних для всіх видів соціального страхування. Норми спеціальної частини мають регулювати окремі види соціального страхування – пенсійного, на випадок безробіття, з тимчасової втрати працездатності, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності.

Прийняття цього документу дасть змогу систематизувати законодавство у сфері соціального страхування, виробити єдиний уніфікований підхід до державного управління всією системою соціального страхування, сприятиме ефективній реалізації державної політики у зазначеній сфері, підвищенню рівня відповідальності органів державної влади, страхувальників, страховиків та застрахованих осіб за порушення вимог законодавства у сфері соціального страхування.

За результатами аналізу діяльності фондів соціального страхування з’ясовано, що автономні системи управління кожним фондом соціального страхування при виконанні функцій з управління окремими видами соціального страхування невиправдано мають збільшені витрати на утримання виконавчих дирекцій та їх робочих органів. Це збільшує розміри страхових внесків у цілому по країні. Звертається увага на недоліки в організаційних та кадрових питаннях, зокрема на подвійне підпорядкування виконавчих дирекцій відділень Фонду соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності правлінням відділень та виконавчій дирекції зазначеного фонду, що призводить до конфліктних ситуацій при здійсненні управління цим фондом та відповідно цим видом страхування, а також різний статус працівників фондів соціального страхування. Для врегулювання цих питань визначено про необхідність вдосконалення системи соціального страхування та управління фондами соціального страхування, що є важливою умовою реалізації державного управління у відповідній сфері.

Розділ 3 «Розвиток державного управління соціальним страхуванням в Україні» містить узагальнення зарубіжного досвіду у сфері управління соціальним страхуванням, пропозиції щодо удосконалення державного управління соціальним страхуванням в Україні та посилення контролю та нагляду у цій сфері.

Дисертантом визначено, що незважаючи на запровадження з 1 січня 2011 року єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування не відбулися зміни в організаційній структурі управління фондами соціального страхування, не забезпечено оптимізацію коштів на утримання апарату фондів соціального страхування, що не відповідає очікуваному результату від впровадження єдиного внеску, спостерігається постійне зростання обсягів видатків на утримання фондів соціального страхування.

У запропонованій новій моделі системи державного управління соціальним страхуванням в Україні ключову роль відведено новому органу державного управління соціальним страхуванням в Україні – Національній службі соціального страхування України, яка має здійснювати загальне управління системою соціального страхування, зокрема, адміністративне управління системою збору та обліку єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, облік надходжень від сплати єдиного внеску та планування надходжень від його сплати, формування та ведення Державного реєстру соціального страхування та інші функції з управління соціальним страхуванням. Органом управління визначено правління.

Виконавчі дирекції з окремих видів соціального страхування (пенсійного, на випадок безробіття, від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності) як структурні підрозділи Національної служби соціального страхування України здійснюватимуть роботу із роботодавцями і застрахованими особами з попередження втрати працездатності та скорочення безробіття, а також з надання матеріального забезпечення і соціальних послуг застрахованим особам.

З’ясовано, що нагляд, в тому числі державний, є результатом здійснення контрольної функції органів державного нагляду та наглядових рад органів соціального страхування (фондів соціального страхування) за дотриманням законодавства у сфері соціального страхування.

На підставі аналізу чинного законодавства стверджується, що положення, які регламентують здійснення державного нагляду Міністерством соціальної політики України та Міністерством фінансів України за діяльністю Пенсійного фонду України щодо збору єдиного внеску, ведення обліку надходжень від його сплати та контролю за сплатою є досить фрагментарними і не визначають механізмів організації та здійснення державного нагляду структурними підрозділами цих міністерств, моніторингу цього процесу та інші питання (нагляд за веденням Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування, контроль за своєчасним внесенням відомостей до нього, аналіз ефективності проведення перевірок Пенсійним фондом України щодо сплати єдиного внеску, розгляд та оцінка актуарних розрахунків цього фонду розмірів страхових внесків на наступний рік, коштів єдиного внеску, що спрямовуються на пенсійне страхування, у тому числі частини страхових внесків, що спрямовуються до накопичувальної системи пенсійного страхування).

Аналіз положень нормативно-правових актів, що стосуються нагляду, в тому числі державного, у сфері соціального страхування, а також діяльності наглядових рад фондів соціального страхування протягом 2010-2011 років виявив недостатньо урегульованість на законодавчому рівні системи нагляду (в тому числі державного) у сфері соціального страхування в Україні та не виконання членами наглядових рад у деяких фондах соціального страхування своїх повноважень.

Це надало можливість внести пропозиції щодо створення єдиної наглядової ради при Національній службі соціального страхування України, посилення нагляду, в тому числі державного, шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування».

Запропоновані організаційні, структурні та законодавчі зміни в управлінні соціальним страхуванням, на наш погляд, мають підняти рівень державного управління соціальним страхуванням в Україні та значно скоротити видатки на його утримання.

Значна увага в роботі приділяється аналізу державного управління соціальним страхуванням в розвинутих країнах (Великобританії, Канади, Сполучених Штатах Америки, Франції, Німеччини, Італії та Японії), кожна з яких за принципово-ідентичних рис має особливості в організації і функціонуванні страхових систем та державного управління соціальним страхуванням. Визначено, що моделі соціального страхування мають два рівні – державне страхування та добровільне, управління соціальним страхуванням в цих країнах здійснюється на двосторонній (роботодавці та застраховані особи) і на тристоронній (держава, роботодавці та застраховані особи) основі. За результатами цього аналізу зроблено висновок, що в Україні поки що недостатні власний досвід управління і належні механізми державного контролю за діяльністю органів, які розпоряджаються коштами соціального страхування. Наслідками запровадження зарубіжного досвіду в даній сфері є неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат. Тому використання апробованих в інших державах систем державного управління соціальним страхуванням необхідно здійснювати з урахуванням національних особливостей шляхом проведення серйозних експериментів з ґрунтовним аналізом їх результатів.

Однією з ключових проблем національної системи соціального страхування є відсутність медичного страхування. Це не дає можливість реалізувати в повному обсязі Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та програми діяльності вже декількох урядів.