ВИБОРЧІ СИСТЕМИ ТА ЇХ ВПЛИВ НА УПРАВЛІННЯ ВИБОРЧИМ ПРОЦЕСОМ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, міру наукової розробки проблеми; відображено зв’язок роботи з напрямками наукових досліджень, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження; відображено ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення; наведено дані щодо апробації й упровадження в практику результатів, кількість публікацій за темою дисертації; зазначено структуру роботи та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні основи дослідження виборчих систем та управління виборчим процесом» – проаналізовано й узагальнено напрацювання вітчизняних і зарубіжних науковців із дослідження виборчих систем та управління виборчим процесом, з’ясовано сутність базових понять із позиції науки державного управління, розглянуто типологію виборчих систем та визначено чинники і критерії, що впливають на їх вибір та утвердження. У цьому розділі також доведено доцільність застосування поняття «управління виборчим процесом» в широкому та вузькому розуміннях, визначено функції управління виборчим процесом, його принципи й ознаки, розглянуто моделі управління та їх специфіку.

Аналіз напрацювань учених та їх підходів до трактування терміну «вибори» показав, що вони сформульовані, виходячи з позицій тієї галузі досліджень, у якій відповідні дослідники працювали. Загалом у визначеннях цього поняття не відображені управлінські аспекти явища. Виходячи з цього, запропоновано розглядати «вибори» з позицій науки державного управління, а саме: як масову форму участі громадян в управлінні державою або окремою адміністративно-територіальною одиницею, що передбачає наділення владними функціями особи або групи повноважних представників, визнання за ними відповідної авторитетності і закріплення відповідальності.

На відміну від поняття «вибори», яке робить акцент на участі громадян в управлінні державою, «виборчий процес» розглянуто, як більш конкретизоване поняття, що трактується як «перелік послідовних кроків, необхідних для підготовки і проведення виборів».

Виборча система розглядається, як ключовий елемент дослідження, який суттєво впливає на організацію виборів та управління виборчим процесом. Проаналізувавши підходи різних дослідників виборчих систем, встановлено, що найбільш комплексно до цього питання підходять представники Міжнародного інституту демократії та сприяння виборам, а тому пропонуємо брати за основу саме їхню класифікацію, що передбачає умовний поділ виборчих систем на чотири сім’ї (мажоритарні, пропорційні, змішані й інші) та дванадцять підсімей.

У ході дослідження з’ясовано, що принципова дискусія між підходами різних науковців і практиків у цій сфері точиться навколо питання пропорційності розподілу мандатів відповідно до різних формул, а також щодо належності різних типів змішаних виборчих систем до тієї чи іншої сім’ї.

Аналіз чинників, що впливають на становлення виборчих систем та управління виборчим процесом у європейських державах, дозволяє стверджувати, що найбільше значення мають історичні фактори, зовнішній вплив та інтереси основних політичних гравців, які найчастіше домінують при прийнятті рішень стосовно обрання виборчих систем. Політики й експерти можуть мати різні мотиви при розробці й упровадженні виборчих систем, але практика засвідчує, що особисті інтереси розробників часто домінують над інтересами суспільства. Досить чітко ця тенденція простежується у країнах Центральної та Східної Європи, в тому числі і в Україні. Часто спостерігаються випадки, коли низка держав пристосовують до своїх умов та політичних реалій виборчі системи, які були попередньо апробовані в сусідніх країнах.

Критерії розробки виборчих систем включають у себе набір побажань та конкретних функцій і цілей, які потрібно реалізувати у виборчому законодавстві. З огляду на конкретний політичний контекст вважається за доцільне визначити пріоритетні критерії, на які першочергово варто звернути особливу увагу у вітчизняних політичних умовах, як-от: забезпечення представництва та віддзеркалення структури суспільства, забезпечення підзвітності парламенту й обраних представників, сприяння формуванню стабільної і ефективної парламентської більшості та виконавчої влади на її основі, а також задоволення критерію прийнятності витрат на виборчий процес і відповідність міжнародним стандартам.

Виходячи з сутності державного управління, «управління виборчим процесом» розглядається, як вид діяльності спеціальних органів, суттю якого є здійснення управлінського організовуючого впливу на суб’єкти виборчого процесу шляхом використання владних повноважень через організацію виконання виборчих законів і підзаконних актів із метою ство­рення умов для реалізації громадянами їх виборчих прав.

Для того, щоби зрозуміти логіку дій, пов’язаних із підготовкою, організацією та проведенням виборів (адміністрування виборчого процесу), які здійснюють органи управління виборчим процесом (найчастіше структура виборчих комісій), пропонується розглядати управління виборчим процесом у його вузькому розумінні. В широкому значенні (як виборче врядування) цей процес передбачає певний набір видів діяльності державних органів та включає три складники: нормотворчу діяльність (розробка законодавчої бази парламентом), дії з реалізації прав (реалізація положень законодавства суб’єктами виборчого процесу), надання юридичної сили застосованим виборчим правилам і результатам виборів (через розгляд судових виборчих спорів і тлумачення положень законодавства).

В подальших дослідженнях з цієї тематики доцільно оперувати як вузьким, так і широким трактуванням терміну «управління виборчим процесом», залежно від контексту.

У ході дослідження виявлені та проаналізовані особливості управління виборчим процесом, які характерні для держав­ного управління загалом та специфічні ознаки, які більше притаманні органам управління виборчим процесом. Серед основних принципів управління виборчим процесом виокремлено такі: незалежність органів управління виборчим процесом (далі – ОУВП) та їх членів; позапартійність (політична неупередженість); чесність і прозорість; відкритість; професіоналізм; належне надання послуг (службова відповідність).

Розглянувши моделі управління виборчим процесом, обґрунтовано підходи зарубіжних і вітчизняних учених, які пропонують розглядати три моделі управління виборчим процесом (урядова, незалежна та змішана).

Проаналізувавши повноваження та функції органів управління виборчим процесом, зроблено висновок, що ці елементи взаємопереплітаються як в теорії, так й у виборчому законодавстві різних країн.

До базових повноважень і функцій структури ОУВП віднесено визначення осіб, наділених правом голосу; реєстрацію учасників виборчого процесу (партій чи кандидатів) для участі у конкретних виборах; організацію та проведення виборів; організацію підрахунку голосів і встановлення підсумків виборів. Серед інших важливих функцій ОУВП, які не завжди можуть виконувати виборчі комісії зі своєю структурою, виділяються: адміністрування реєстру виборців, встановлення меж виборчих округів, регулювання діяльності учасників виборчого процесу, винесення рішень при розгляді виборчих спорів.

 У більшості країн, що розглядаються у дисертації, свою ефективність довела трирівнева структура органів управління виборчим процесом  (виборчих комісій): національна (центральна) виборча комісія, регіональні (окружні) виборчі комісії та місцеві (дільничні) виборчі комісії.

У другому розділі – «Виборчі системи та управління виборчим процесом в окремих зарубіжних країнах та Україні» – проаналізовано найпоширеніші виборчі системи, що застосовуються у трьох типах європейських держав (усталені, нові та перехідні демократії) для формування парламентів, встановлено їх зв’язок з моделями управління виборчим процесом, розглянуто хід ті наслідки виборчих реформ у цих країнах упродовж їхньої новітньої історії, з’ясовано рівень впливу виборчих систем на різні компоненти виборчого процесу й управління ним. Для того, щоби порівняти підходи до управління виборчим процесом та реформування виборчих систем в Україні й інших європейських країнах, було обрано 6 країн з різним рівнем розвитку демократії (по дві з кожної групи). Країни розвиненої демократії представлені в дослідженні Іспанією та Норвегією, нової демократії – Польщею та Естонією, перехідної демократії – Молдовою та Грузією. Основною причиною вибору саме цих країн слугувало те, що застосовувані в них моделі управління виборчим процесом (урядова – у Норвегії, змішана – в Іспанії та незалежні – у решти) дають можливість оцінити різні аспекти управління виборчим процесом, а також повноваження та функції, якими наділені відповідні органи управління. Вибрані країни мають подібні виборчі системи до тих, що використовувалися під час парламентських виборів в Україні, а підходи до управління виборчим процесом мають численні особливості, застосування яких можливе в українських політичних реаліях. У цьому розділі також проаналізовано становлення виборчої системи для обрання депутатів Верховної Ради України й управління виборчим процесом у вітчизняних умовах.

У європейських країнах найпоширенішою є пропорційна виборча система голосування за партійними списками. Цю тенденцію можна пояснити суттєвим впливом зовнішніх чинників при утвердженні виборчих систем у нових та перехідних демократіях.

Із шести проаналізованих зарубіжних країн усі використовують різні варіанти пропорційних виборчих систем або їх компоненти при обранні своїх парламентів. Таким чином стверджується, що функціонування в Україні пропорційної виборчої системи (чи її складової при змішаній системі) відповідало загальноєвропейським тенденціям поширення виборчих систем кінця ХХ – початку ХХІ століть.

Виборчий бар’єр для розподілу мандатів у досліджуваних країнах різний: 3 % в Іспанії, 4 % у Норвегії, 5 % у Грузії, Естонії, Молдові та Польщі. Окрім того, у Естонії, Молдові та Польщі поряд із партіями і виборчими блоками у виборах за партійними списками мають право брати участь незалежні кандидати. З огляду на це, використання прохідного бар’єру у 3-5 % в Україні також вважається таким, що не дискримінувало основних політичних суб’єктів. Участь незалежних кандидатів у виборчому процесі (при застосуванні пропорційної виборчої системи) й одночасно структуризація партійної системи є тими завданнями, які потрібно вирішувати в найближчому майбутньому в Україні.

Управління виборчим процесом у 4-ох із розглянутих країн здійснюється відповідно до незалежної моделі управління виборами (Грузія, Естонія, Молдова та Польща), в одній функціонує змішана модель (Іспанія) та одній – урядова (Норвегія). Аналіз управління виборчим процесом у європейських країнах свідчить, що чим міцніші і стабільніші демократичні традиції в країні, тим більше вона схильна до здійснення управління виборчим процесом відповідно до урядової моделі.

Процес упровадження або реформування виборчих систем у будь-якій із країн має також безпосередній вплив на інші компоненти виборчого процесу. Вибір системи суттєво впливає на визначення меж округів, реєстрацію виборців, форму виборчого бюлетеня, порядок підрахунку голосів і деякі інші аспекти виборчого процесу. Менший рівень впливу виборчі системи мають на реєстрацію учасників виборчого процесу для участі в конкретних виборах, навчання членів виборчих комісій та іншого персоналу, задіяного у виборчому процесі, матеріально-технічне забезпечення виборів і розгляд виборчих спорів.

Виборчий кодекс або уніфіковане виборче законодавство, що регулює проведення усіх видів виборів, на сьогодні існує в п’яти розглянутих державах (Іспанія, Норвегія, Польща, Грузія та Молдова). В Естонії використовують окремі закони для проведення виборів депутатів парламенту і депутатів інших рівнів.

Низку успішних прикладів реформування виборчих систем та управління виборчим процесом із досвіду проаналізованих країн, які можуть бути корисні й актуальні для України, запропоновано імплементувати у вітчизняне виборче законодавство (детальніше у третьому розділі та висновках). Серед найбільш актуальних – закріплення меж виборчих округів у виборчому законодавстві (Польща), запровадження виборчої системи з відкритими регіональними виборчими списками (Естонія), формування складу виборчих комісій та навчання їхніх членів (Грузія, Іспанія, Молдова і Польща).

Констатовано, що в Україні за період незалежності відбулася досить радикальна зміна виборчої системи для обрання депутатів Верховної Ради України. Від функціонування мажоритарної системи у 90-х роках ХХ століття наша країна поступово перейшла до змішаної системи, а пізніше – до пропорційної з голосуванням за закритими партійними списками. Процес реформ триває, проте зараз спостерігається зворотній характер змін: перехід від пропорційної системи до змішаної. Формування структури ОУВП в Україні пройшло низку етапів. Сформована дієва, хоча і не бездоганна, структура ОУВП із чіткими і зрозумілими функціями.

До найбільш дискусійних питань функціонування ОУВП в Україні віднесено такі: 1) відсутність механізмів впливу на формування виборчих комісій зі сторони судової гілки влади; 2) доцільність того, щоб усі 15 членів ЦВК працювали в комісії на постійній основі; 3) вплив політичних чинників на прийняття рішень членами виборчих комісій.

У третьому розділі – «Пропозиції щодо вдосконалення виборчої системи і управління виборчим процесом в Україні» – проаналізовано зареєстровані у Верховній Раді України законопроекти та прийнятий у 2011 р. закон, що регулює проведення парламентських виборів. За допомогою методу домінантних альтернатив оцінено найбільш поширені види виборчих систем на їх відповідність критеріям розробки й упровадження. Обґрунтовано власне бачення оптимальної виборчої системи для проведення виборів до Верховної Ради України та підходи щодо вдосконалення управління виборчим процесом у нашій державі, спираючись на досвід досліджуваних країн.

Доведено, що упроваджена у 2004 р. модифікація пропорційної виборчої системи із закритими загальнонаціональними партійними списками для виборів народних депутатів України виконала свою основну функцію – політичного структурування парламенту – і потребує перегляду.

Попри вади пропорційної виборчої системи, змішана виборча система, закріплена у прийнятому в листопаді 2011 р. Законі України «Про вибори народних депутатів України», є ще менш справедливою та значно більш уразливою для маніпуляцій і фальсифікацій. Її запровадження може мати негативні наслідки інституційного та політичного характерів (низька політична структурованість парламенту; втрата великої кількості голосів виборців за рахунок «змарнованих» голосів у мажоритарних округах; спотворення волевиявлення виборців через фальсифікації на місцевому рівні; послаблення партійних організацій; низька легітимність і репрезентативність представницького органу). Змішана система також не вирішить проблему недостатньої внутрішньопартійної демократії, оскільки половина депутатського корпусу й далі обиратиметься за пропорційною системою з голосуванням за закриті списки.

У дисертації обґрунтовано, що подальше реформування виборчої системи України повинно відбуватись у рамках пропорційної моделі, яка домінує у країнах Європейського Союзу. Це доцільно робити в такий спосіб, щоби зберегти позитивні риси пропорційної виборчої системи – простоту і стимулювання партійно-політичної структуризації суспільства, але водночас і підвищити зв’язок депутатів із виборцями та вплив самих виборців, а не лише суб’єктів висування кандидатів, на персональний склад майбутнього парламенту. Саме таким вимогам відповідає пропорційна виборча система з відкритими регіональними партійними списками.

Оскільки на розгляді парламенту знаходиться проект Виборчого кодексу (реєстраційний №4234-1), який передбачає функціонування пропорційної виборчої системи з відкритими регіональними партійними списками, вважається, що варто об’єднати напрацювання різних розробників і взяти за основу саме цей документ.

На підтвердження доцільності реформування виборчої системи у цьому напрямі свідчить зроблене у дисертації оцінювання (на відповідність виборчих систем критеріям їх розробки й упровадження) на основі методу домінантних альтернатив. Система з відкритими регіональними списками отримала найбільшу кількість балів (42 із 50 можливих) серед потенційно прийнятних для України виборчих систем.

У контексті подальшого реформування виборчого законодавства у частині управління виборчим процесом необхідно внести окремі зміни до Конституції України, змінити або прийняти у новій редакції виборчі закони. Окрім прийняття Виборчого кодексу, потрібно забезпечити виконання вимог законодавства щодо утворення регіональних представництв ЦВК, врегулювати технічні питання організації виборів – утворення виборчих округів, запровадити механізми для формування дієвих і професійних виборчих комісій.

В роботі наголошується, що Виборчий кодекс дозволив би не лише систематизувати й уніфікувати різні виборчі процедури, а й створив би належну правову базу, відповідно до якої замість кількох законодавчих актів діяв би один, що впорядковував всі без винятку правовідносини у виборчій сфері. З іншої сторони, Виборчий кодекс не можна розглядати, як стабільний законодавчий акт і як панацею від усіх негараздів та конфліктів, які виникають під час різних виборчих кампаній. Як свідчить досвід Грузії та Молдови, де діють виборчі кодекси, у цей документ також часто доводиться вносити зміни, загалом під тиском політичних обставин.

У частині територіальної організації виборчого процесу доведено необхідність законодавчого закріпленні принципів утворення виборчих округів і визначення їхніх меж, із можливістю їх зміни лише у виключних випадках.

Належне врегулювання передвиборної агітації та фінансування виборчого процесу вимагає не стільки експертного аналізу та пропозицій, скільки політичної волі та бажання депутатів українського парламенту. Міжнародні організації надали достатньо матеріалу законотворцям для врегулювання цих питань. Їх необхідно лише адаптувати й імплементувати у вітчизняне законодавство.

Розглянувши діяльність органів управління виборчим процесом, які задіяні у вирішенні широкого кола завдань, пов’язаних із належною організацією виборчого процесу, запропоновано частково переглянути повноваження органів законодавчої (Верховної Ради України), виконавчої (Президента України) та судової влад, які стосуються їх ролі у виборчому процесі.

Одним із першочергових кроків з удосконалення управління виборчим процесом має бути перегляд положень Закону України «Про Центральну виборчу комісію» в частині скорочення кількості членів ЦВК, що виконують свої функції на постійній основі. Також для усіх кандидатів у члени ЦВК пропонується додатково передбачити у законодавстві певні вимоги: 1) наявність вищої освіта в галузі права, державного управління чи політології; 2) загальний стаж роботи за фахом не менше 10 років; 3) підтверджений досвід роботи пов’язаний із виборами й управлінням виборчим процесом упродовж останніх 10 років (наприклад, у якості члена окружної виборчої комісії)

Для підвищення професійного рівня членів окружних і дільничних виборчих комісій та, як наслідок, продукування якісніших рішень варто буде скористатися позитивним європейським досвідом (Іспанія) формування складу виборчих органів та запровадити практику  включення до керівництва окружними (територіальними) виборчими комісіями осіб із вищою юридичною освітою (у тому числі суддів).

Для уникнення протистояння між представниками різних політичних сил у виборчих комісіях, підвищення їх професійного рівня в майбутньому доцільно розглянути можливість включення до складу дільничних виборчих комісій (в обмеженій кількості – 1-2 члени ДВК) службових осіб органів місцевого самоврядування, як це має місце в Польщі. Для обмеження політичного впливу на роботу дільничних виборчих комісій також можна використати іспанський досвід – призначення членів дільничних виборчих комісій шляхом жеребкування з усього дорослого населення відповідних населених пунктів.

Підвищення кваліфікаційного рівня керівників та членів ОВК і ДВК можна досягнути за допомогою обов’язкового проходження ними відповідного навчання й отримання офіційного документа, що посвідчує факт підготовки.

Запропоновані нововведення щодо оптимізації роботи органів управління виборчим процесом, разом з запровадженням пропорційної виборчої системи з відкритими регіональними списками, здатні суттєво підвищити довіру громадян до органів управління виборчим процесом і виборів як інституту формування представницьких органів загалом.