ЄВРОПЕЙСЬКЕ ВРЯДУВАННЯ ЯК ЧИННИК ЄВРОПЕЇЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ :

Краткое содержание

Основний зміст роботи

У вступі визначено сутність і стан наукової розробки проблеми, обґрунтовано її актуальність, показано зв’язок з науково-дослідними роботами; визначено мету, завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методи дослідження; визначено положення, що характеризують наукову новизну й практичне значення здобутих наукових результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади дослідження європейського врядування та європеїзації» – проаналізовано стан і напрями сучасних досліджень за темою дисертації, здійснено критичний аналіз наукових праць зарубіжних і вітчизняних науковців.

Визначено, що розширенню ЄС та пов’язаним із цим процесам у науковій літературі приділено порівняно менше уваги, ніж іншим аспектам інституційних змін в ЄС. У наявній науковій літературі з питань розширення ЄС на Схід основна увага зосереджується на дослідженні переваг, які держави-члени отримали або отримають внаслідок вступу нових членів, та відповідних рішеннях і напрямах політики ЄС. Процес прийняття норм і правил ЄС країнами-кандидатами недостатньо досліджений. Для належного дослідження переміщення правил і норм ЄС на посткомуністичний простір необхідно проаналізувати політичні системи та системи державного управління країн-кандидатів.

Автор звертає увагу, що попри очевидність зовнішнього впливу на демократичні транзити в посткомуністичних країнах, у транзитологічній літературі основний наголос все ще робиться на дослідження внутрішніх факторів, які пояснюють відмінності у ступені розвитку перехідних процесів і консолідації ліберальної демократії в країнах Центральної та Східної Європи (ЦСЄ). Ретельно вивчаються питання нерозривності еліт і політичної культури мас, вихідний баланс влади між демократичними та антидемократичними силами, новостворені політичні інститути та системи управління, інституційна структура комуністичних систем і стратегічні розклади політичних сил, які сформували передумови та визначили шляхи переходу до демократії.

Включення до сфери досліджень посткомуністичних держав, зокрема країн ЦСЄ, не лише збагатить і доповнить існуючу емпіричну базу, а й дозволить перевірити здобуті раніше результати у новому контексті та звірити деякі нові змінні. Зокрема, дати відповіді на такі питання: чи полегшує статус третьої країни трансформацію її національних інститутів та державної політики, оскільки держави, що прагнуть набуття членства в ЄС й особливо енергійно впроваджують у себе правила та норми ЄС, знаходяться у слабшій позиції відносно до інститутів ЄС, ніж держави-члени; чи стримує це вплив правил і норм ЄС на національному рівні, зважаючи на те, що держави, які беруть участь у процесі прийняття рішень ЄС, будуть також і більш готові до їх виконання.

Проблематика врядування посіла центральне місце в дослідженнях з європейської інтеграції, що стало відображенням переміщення уваги та наукових інтересів від пояснення «великих домовленостей та угод» і загальної динаміки інтеграції до вивчення Європейського Союзу як багаторівневої політичної системи з притаманним їй особливим процесом вироблення політики.

Дослідницький інтерес зарубіжних науковців до процесу європеїзації та його впливу обумовлений суто практичною потребою керівництва ЄС та лідерів посткомуністичних країн у розумінні механізмів поширення європейського врядування на треті країни, ефективності дії європейської обумовленості, умов, за яких норми і правила ЄС приймаються і сприймаються національними урядами й громадськістю в найкращий спосіб, а також перспектив розвитку інституційної і правової систем Європейського Союзу з огляду на його подальше розширення і поглиблення внутрішніх інтеграційних процесів.

Науковий доробок вітчизняних науковців у сфері дослідження європейського врядування та європеїзації є значно скромнішим, що пояснюється, по-перше, невпевненістю дослідників в актуальності даної проблематики з огляду на значну віддаленість моменту вступу України в ЄС, по-друге, традиційною відірваністю більшості українських дослідників у галузі суспільних наук від європейської наукової спільноти і, нарешті, певним нерозумінням глибини інтегрованості України не лише у світову економіку, а й у світовий, зокрема європейський, політичний процес.

Встановлено, що найчастіше європеїзація згадується під час аналізу впливу вимог ЄС на Україну в контексті курсу на європейську інтеграцію. У цих роботах ідеться або про адаптацію українського законодавства до законодавства ЄС, або про проблеми та перспективи запровадження норм і правил ЄС у конкретній сфері державного управління України чи галузі національної економіки; розглядаються питання гармонізації вітчизняного законодавства й політики до вимог ЄС.

Серед вітчизняних науковців автором виділено дисертаційні дослідження І. Грицяка, який здійснив теоретико-методологічний аналіз сутності і особливостей європейського врядування як орієнтира для вдосконалення української системи державного управління та М. Лахижі, метою якого є теоретико-методологічне обґрунтування концептуальних засад модернізації публічної адміністрації України в умовах європейської інтеграції та компаративний аналіз зарубіжного досвіду з метою його застосування в Україні. Проблематика європейського врядування та європеїзації досліджувалася науковцями Національної академії державного управління при Президентові України (в їх числі І. Грицяком, Н. Колісніченко, А. Колодій, Л. Прокопенком), проте роль європейського врядування як чинника європеїзації нашої країни спеціально не досліджувалася.

Надано визначення основних понять, що використовуються в дослідженні. Проаналізовано теоретичні підходи зарубіжних і вітчизняних учених до визначення ключових для дисертаційного дослідження понять «врядування» та «європеїзація», наведені авторські дефініції цих понять. «Врядування» визначено як спосіб політичного управління, для якого характерні відмова від централізованого характеру державного регулювання, ведення відкритих переговорів з численними зацікавленими гравцями, розбудова партнерських відносин між державним, приватним і громадським секторами. «Європеїзацію» визначено в широкому значенні – як зміни, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя держав-членів або держав-кандидатів під впливом процесу європейської інтеграції, і у вузькому – як процес формування, поширення та інституціоналізації формальних і неформальних правил, процедур, парадигм політики, стилів, способів дії, спільних переконань і норм, які вперше були визначені та сформовані під час прийняття рішень в ЄС і згодом інкорпоровані в логіку внутрішніх дискурсів, політичні структури, державне управління та напрями державної політики держав-членів.

Теоретичною основою дослідження є пояснювальні моделі, за якими треті країни приймають правила і норми ЄС: зовнішнього стимулювання; винесення уроку; соціального навчання. Установлено, що обумовленість ЄС діє в межах моделі зовнішнього стимулювання. Обумовленість ЄС керується переважно стратегією посилення шляхом винагороди, відповідно до якої ЄС винагороджує країну-заявника за досягнення певних цілей і дотримання умов і утримується від надання винагороди у разі негативних результатів. Однак для отримання бажаних змін у поведінці країни-заявника ЄС не застосовує ні примусових заходів шляхом накладення додаткових витрат (посилення шляхом покарання), ні підтримуючих заходів шляхом надання додаткових вигід (посилення шляхом підтримки). Країни, які не відповідають визначеним критеріям та умовам, позбавляються допомоги та можливості змагатися за фонди ЄС, їм відмовляють в асоціації або у членстві. Саме в межах моделі зовнішнього стимулювання відбувається дія обумовленості ЄС, яка остаточно сформувалася під час процесу європейської інтеграції посткомуністичних країн ЦСЄ. Рушійними силами даної моделі є зовнішні стимули (винагороди) та санкції, які ЄС застосовує не лише до країн-кандидатів, а й до потенційних вступників, партнерів і сусідів Європейського Союзу.

У другому розділі – «Європейське врядування як чинник європеїзації» – з’ясовано реальний і потенційний вплив європейського врядування на процес європеїзації посткомуністичних країн на основі дослідження сутності, основних принципів, актуальних проблем та особливостей системи врядування, яка формується в ЄС під час процесу європейської інтеграції, а також проаналізовано шляхи і засоби поширення основних принципів та інститутів європейського врядування в результаті розширення ЄС на посткомуністичний простір.

Автор розглядає п’ять можливих вимірів процесу європеїзації за критерієм об’єкта змін: зміна зовнішніх кордонів; розбудова інститутів управління на рівні ЄС; поширення впливу інститутів ЄС на національні системи державного управління та місцевого самоврядування; «експорт» типових і характерних для ЄС форм політичної організації та врядування за межі ЄС; політичний проект націлений на об’єднання та політичне зміцнення Європи. Різні концепції процесу європеїзації більше доповнюють, ніж виключають одна одну, оскільки стосуються різних, але пов’язаних явищ. Динаміка європеїзації може бути осмислена на основі обмеженої групи процесів змін, які є взаємодоповнюючими.

Досліджуючи сутність європейського врядування як такого, встановлено, що ЄС – багаторівнева демократична політична система з притаманними їй особливими процесами прийняття рішень і вироблення політики – став ключовим зовнішнім чинником європеїзації посткомуністичних країн та їх адміністративних систем.

Установлено, що потужним поштовхом до реформування політичної системи та політичного режиму ЄС стало його власне розширення на Схід, тобто прийняття нових членів з числа посткомуністичних країн ЦСЄ. Перспектива безпрецедентного за масштабами та складністю розширення загострила увагу керівництва ЄС та лідерів держав-членів до стану інституційної та правової системи ЄС, які потребували серйозного й послідовного реформування.

Проаналізовано реформу європейського врядування, запропоновану Європейською Комісією в Білій книзі, та її основні напрями змін: більше залучення громадськості до управління, поліпшення політики, її регулювання та надання послуг, посилення ролі ЄС у глобальному врядуванні, переорієнтація політики та модернізація інститутів ЄС. Проведений аналіз дозволив встановити, що перегляд ролей у межах інституційного трикутника ЄС став важливим кроком у контексті подальшого розширення ЄС та поглиблення європейської інтеграції. Пропозиції Європейської Комісії та перспективи подальшого розширення ЄС висунули на порядок денний питання відродження методу Спільноти, тобто закріплення такого порядку, за якого: Європейська Комісія пропонує та здійснює спільну політику ЄС; Рада та Європейський Парламент приймають рішення; національні та регіональні зацікавлені сторони залучені до процесу вироблення політики ЄС.

Положення щодо врядування містяться в установчих договорах ЄС, тобто в тексті консолідованої версії Договору про Європейський Союз (ДЄС) та Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС). Згідно з ДЄС, ЄС визначає та здійснює спільну політику і заходи, працює заради досягнення високого рівня співробітництва в усіх сферах міжнародних відносин для того, щоб «сприяти розвитку міжнародної системи, що ґрунтується на тіснішій багатосторонній співпраці та ефективному глобальному врядуванні». У ДФЄС зазначається, що «з метою сприяння ефективному врядуванню та гарантування участі громадянського суспільства, інститути, органи, установи та агентства ЄС здійснюють свої функції якомога відкритіше».

Встановлено, що Лісабонський договір «оновив» Європейський Союз, створивши необхідне інституційне та правове підґрунтя. Класифіковано зміни в інституційній та правовій системах ЄС за такими напрямами: 1) більш демократична і правова Європа; 2) ефективніша Європа; 3) Європа прав і цінностей, свободи, солідарності та безпеки; 4) Європа як глобальний гравець. Реформування європейського врядування розглядається в розділі як чинник європеїзації не тільки держав-членів ЄС та країн-кандидатів, а також і третіх країн, які розробили та реалізовують національні стратегії європейської інтеграції.

Досліджено шляхи і засоби поширення основних принципів та інститутів європейського врядування в результаті розширення ЄС на посткомуністичний простір і виявлено, що в процесі розширення ЄС європейське врядування стало одним з інструментів європеїзації публічного адміністрування посткомуністичних країн шляхом застосування ЄС обумовленості, зокрема адміністративної.

Виділено основні умови вступу до ЄС для асоційованих держав, які здатні взяти на себе обов’язки членства, виконавши обов’язкові економічні та політичні умови: 1) існування стабільних інститутів, що є гарантами демократії; 2) верховенство права, повага до прав людини і меншин та їх захист; 3) існування діючої ринкової економіки; 4) спроможність впоратись із ринковими силами та тиском конкурентного середовища в межах Європейського Союзу; 5) здатність взяти на себе обов’язки, пов’язані з членством, у тому числі прихильність цілям політичного, економічного і монетарного союзу.

Виконання інституційних критеріїв є ключовим аспектом підготовки держави-кандидата до вступу в ЄС, оскільки вимагає не лише включення acquis communautaire (спільний правовий доробок ЄС) до національного законодавства, а й забезпечення його імплементації за допомогою відповідних адміністративних і судових структур. Крім того, існують п’ять так званих критеріїв конвергенції (наближення), виконання яких дає країнам право вступу до економічного та монетарного союзу. Вони стосуються цінової стабільності, дефіциту бюджету, державного боргу, стабільності національної валюти та відсоткових ставок.

Аналіз європейської інтеграції посткомуністичних країн ЦСЄ дозволив виділити характеристики врядування внаслідок розширення, які допомагають виявити, в який спосіб Європейський Союз впливає на розбудову інститутів у країнах-кандидатах на вступ: 1) ключова важливість acquis communautaire; 2) асиметричність врядування внаслідок розширення; 3) застосування обумовленості. Через свою асиметричність та обумовленість врядування внаслідок розширення вплинуло та продовжує впливати на узгодженість і послідовність інституційних змін у посткомуністичних країнах.

Визначено, що відправним пунктом дослідження процесу укладення домовленості є внутрішній статус-кво, який певною мірою не відповідає правилам і нормам ЄС. Статус-кво оцінюється як внутрішня рівновага, що відображає існуючий розподіл уподобань та переговорних позицій у суспільстві, а також, можливо, сукупність переговорних позицій між міжнародними та різними внутрішніми гравцями, що сприяє відмінності правил і норм. Обумовленість ЄС порушує цю внутрішню рівновагу шляхом привнесення додаткових стимулів. Обумовленість може діяти шляхами: міжурядових домовленостей, визначеності умов, встановлення винагороди та швидкості її надання, вірогідності умовності.

Виявлено, що врядування внаслідок розширення залишається слабким, а його спроможність забезпечити інституціоналізацію правил і норм в ЄС буде сумнівною, якщо не дотриматись ряду вимог, а саме передачі чітких та установлених правил та норм acquis communautaire, який був і залишається ядром кожного розширення ЄС. Однак нові риси врядування внаслідок розширення виходять за межі правового доробку ЄС. Обумовленість ЄС охоплює сфери, в яких не існує acquis communautaire, а отже, відсутні чіткі норми і правила. Ще однією можливістю є передача норм, встановлених разом з країнами-кандидатами під час переговорного процесу, що дозволяє спільно створювати ті норми, які є проблемними через асиметричну природу врядування внаслідок розширення.

Стосовно адміністративної обумовленості автор зазначає, що вона буде успішною, якщо ґрунтуватиметься на формальних нормах і правилах ЄС, або ж на спільних нормах, або інституційній відповідності з внутрішньою адміністративною реформою. Адміністративні системи комуністичних країн у минулому страждали від маси проблем, багато з яких було породжено злиттям держави і комуністичної партії та існуванням паралельних партійних структур, які контролювали кожен рівень управління. Після відділення держави від партії, яке відбулося на початку посткомуністичних трансформацій, слабкі посткомуністичні держави залишилися зі слабкою бюрократією, яка в більшості випадків ніколи не функціонувала автономно від партійного контролю. Одним із наслідків цього була нездатність посткомуністичних держав розділити бюрократію і політику та дозволити певну ступінь незалежності в управлінні.

Установлено, що в праві ЄС не існує загального розділу у сфері державного управління, тому окремі держави-члени вільні організовувати свої адміністративні системи на власний розсуд. Зважаючи на відсутність відповідних положень у Договорах, зроблено висновок, що не існує acquis communautaire, який представляв би спільні норми і правила ЄС, які б країни-кандидати мали прийняти в межах групи адміністративних критеріїв.

У третьому розділі – «Вплив європейського врядування на європеїзацію державного управління в Україні» – проаналізовано процес європеїзації посткомуністичних країн Центральної та Східної Європи з метою визначення його особливостей, зокрема у сфері державного управління. За допомогою аналізу наявного та потенційного впливів ЄС на Україну в контексті національної стратегії європейської інтеграції обґрунтовано значення і роль європейського врядування як чинника європеїзації державного управління в Україні.

Автором визначено особливості процесу європеїзації посткомуністичних країн – одночасність процесу європеїзації і глибокої системної трансформації, а саме подолання спадщини комуністичного минулого і підготовка до вступу в ЄС. Зазначено, що одночасність системних змін та адаптації до правил і норм ЄС значно ускладнює аналіз цих процесів, проблематично визначити які процеси в країні спричинені саме європейською інтеграцією і ЄС, а які – виконанням базових вимог демократії та ринкової економіки.

На основі аналізу демократичних транзитів, процесу європейської інтеграції посткомуністичних країн ЦСЄ визначено ті групи характерних рис, які мають системний характер й обумовлюють особливості їх європеїзації: по-перше, потужний зовнішній вплив; по-друге, внутрішня єдність та підтримка; по-третє, безпрецедентна складність передвступного етапу. Встановлено, що запросивши в 1993 р. країни-кандидати з ЦСЄ до вступу та створивши для цього безпрецедентну систему умов та критеріїв оцінки їх готовності вступити, ЄС долучився у такий спосіб до посткомуністичних трансформаційних перетворень та прийняття інституційних рішень на всіх рівнях.

Вивчення досвіду вступу в ЄС посткомуністичних країн Центральної та Східної Європи свідчить, що по відношенню до третіх країн ЄС діє як реальний зовнішній чинник, який впливає на процеси посткомуністичної трансформації шляхом встановлення стратегічних цілей (зона вільної торгівлі, митний союз, членство), визначення умов (відповідні положення в текстах Європейських угод, Копенгагенські критерії) та надання політичної і фінансової допомоги (програма PHARE, двосторонній політичний діалог, багатосторонній структурований діалог щодо спільної зовнішньої політики та політики безпеки, співробітництва у сфері юстиції та внутрішніх справ, а також секторальних політик).

Удосконалено періодизацію процесу європеїзації посткомуністичних країн ЦСЄ у частині виділення в ньому етапів розвитку адміністративної обумовленості ЄС, що дозволило визначити особливості європеїзації державного управління. Виділено п’ять взаємопов’язаних періодів, що частково перекривають один одного, з часу початку їх демократичного транзиту в 1988 р. і до вступу в ЄС у 2004 р.: 1) перші контакти та стимули для інституційного навчання; 2) Європейські угоди як основа інституційних відносин; 3) передвступна стратегія та «поворот у напрямі вступу» у відносинах з країнами-кандидатами; 4) період переговорів про вступ та опікунської європеїзації; 5) ситуація після вступу.

Виділено основні ініціативи ЄС і загальні адаптаційні заходи посткомуністичних країн ЦСЄ, починаючи з 1998 р., що показують тенденцію зростання впливу ЄС на країни-кандидати за допомогою європейських стандартів, до яких претенденти на вступ мали адаптуватися. На підставі попереднього аналізу встановлено, що всі країни ЦСЄ постали перед однаковими вимогами ЄС і мали приблизно однакові часові рамки на їх виконання. Завдяки цьому вони мали спільні риси європеїзації, такі як поява адміністративних структур з європейських питань на другому етапі, просування до секторизації на третьому та тенденція до централізації прийняття рішень щодо європейської інтеграції на четвертому.

Встановлено, що впродовж процесу європеїзації посткомуністичних країн ЦСЄ спостерігалася виразна тенденція до формування та збільшення в них кількості відповідних інститутів (підрозділів з європейських справ, місій, а згодом і постійних представництв в ЄС, виконавчих агентств), розбудови структур для горизонтальної та вертикальної координації роботи зростаючої кількості адміністративних органів та інших зацікавлених сторін, залучених до прийняття рішень у сфері європейської інтеграції на національному рівні, запровадження спеціальних тренінгових програм для міністерств з метою зміцнення їх адміністративної спроможності, диференціації їх завдань та зобов'язань, а також інтенсифікації взаємодії між ЄС та країнами-кандидатами.

Встановлено, що підготовка країн-кандидатів до членства та переговори про вступ були важливим фактором формування національних адміністративних структур і трансформації існуючих систем державного управління.

Визначено критерій застосування ЄС елементів обумовленості у відносинах з Україною, яким є наявність у двосторонніх документах та односторонніх ініціативах Європейського Союзу положень, що містять вимогу виконання Україною певних політичних зобов’язань (узгодженість і відповідність трансформаційних змін і форм, прийняття правил і норм ЄС тощо) як передумови набуття членства в ЄС в цілому або переходу до наступного етапу реалізації національної стратегії європейської інтеграції зокрема.

Встановлено, що даний критерій повністю відповідає моделі зовнішнього стимулювання, у межах якої рушійними силами європеїзації є зовнішні стимули (винагороди) та санкції ЄС, які країна, що здійснює прийняття правил і норм ЄС, враховує під час розрахунку вигід і витрат цього процесу. Саме ця пояснювальна модель, яка керується логікою наслідків, дозволяє зрозуміти динаміку, що лежить в основі обумовленості ЄС.

Аналіз основних двосторонніх документів Україна – ЄС та односторонніх документів та ініціатив ЄС щодо наявності в них елементів обумовленості дозволив зробити висновки:

–    починаючи з 2005 р. спостерігається виразна тенденція до поступового посилення впливу ЄС на зміст та спрямованість внутрішньої політики України шляхом уміщення елементів європейської обумовленості, зокрема адміністративної, в контекст односторонніх або двосторонніх документів чи ініціатив;

–    головною проблемою застосування обумовленості ЄС в умовах України є те, що і політичні еліти, і суспільство сприймають винагороди та стимули, які пропонує ЄС в обмін на реформи, як надто віддалені, незрозумілі та абстрактні;

–    ступінь обумовленості, яку ЄС застосовує до України, значно варіюється від документа до документа, перш за все, через певну непослідовність національної політики європейської інтеграції, а також внаслідок так званого стомлення від розширення, яке переживає Європейський Союз після прийняття 12 нових членів;

–    Угоди про асоціацію та ЗВТ здатні, у разі прийняття та набуття чинності, радикально змінити природу взаємовідносин між ЄС та Україною, з одного боку, надавши чітку перспективу набуття членства й поглибивши її інтеграцію в європейський політичний, економічний та адміністративний простір, а з іншого – значно посиливши асиметрію на користь ЄС у виконанні зобов’язань та пристосування до європейських умов та вимог;

–    державне управління України є однією із ключових для досягнення умов і критеріїв членства систем, на яку спрямована дія обумовленості ЄС; у зв’язку із цим надзвичайної актуальності набуває успішне завершення адміністративної реформи, підвищення ефективності публічного управління на основі наближення до стандартів ЄС.