Социально—культурные основы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР

Краткое описание

ВЕДЕНИЕ...4

ГЛАВА 1

ИСТОРИОГРАФИЯ ПРОБЛЕМЫ, ИСТОЧНИКОВАЯ БАЗА И

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ...21

1.1 Состояние изученности проблемы...21

1.2 Источниковая база исследования...70

1.3. Методологические основания исследования...106

ГЛАВА 2

СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИЛИЩА КАК СРЕДСТВА УПРАВЛЕНИЯ

ЛЮДЬМИ...125

2.1. Государственное владение и распоряжение жилищем...125

2.2 Жилище как средство прикрепления к месту работы...145

2.3 Жилище как средство принуждения к труду...195

ГЛАВА 3

ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ И ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ...244

3.1 Организационно-управленческий аспект осуществления жилищной политики — введение новой жилищной политики...244

3.2 Административный аспект осуществления жилищной политики — поиск «субъекта» хозяйственного ведения жилищем...268
Введение

3.3 Финансовый аспект осуществления жилищной политики - введение оплаты жилища и коммунальных услуг...324

2

ГЛАВА 4

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ

ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И ТИПЫ ХОЗЯЙСТВЕННО-БЫТОВОГО

ОСВОЕНИЯ ЖИЛОГО ПРОСТРАНСТВА...349

4.1 Коммунальный тип (Дома Советов, отели Советов, дома-коммуны, рабочие коммуны, квартиры «покомнатно-посемейного» заселения и

т.п.)...349

4.2. Кооперативный тип (кооперативные товарищества, жилищно-арендные кооперативные товарищества, РЖСКТы, ОЖСКТы и проч.)

...368

4.3 Индивидуальный тип (частное жилище)...412

ГЛАВА 5

ОБЩАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ И КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ 434 5.1 Социально-культурные и политические основы существования индивидуального жилища...434

5.2. Социально-культурные и политические основы обобществления быта...453

5.3. Социально-культурные и политические основы коммунализации жилища...465

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...489

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ...497

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ. 499

™ ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования.

Изучаемая тема - актуальна тем, что посвящена изучению такого периода в истории нашей страны, который по мощи и глубине социальных и культурных изменений во многом аналогичен тому, что переживает Россия сегодня, когда одновременно идут процессы разрушения общественных отношений и стереотипов массового сознания, сложившихся на предыдущем этапе исторического развития, и становление совершенно новых отношений и форм сознания, которых раньше не было. Идея историчности требует использовать понимание опыта общественного переустройства, пережитого нашей страной в начале века, для осуществления современного шага в развитии России.

Изучение истории советского общества и в новых условиях остается актуальным. Интерес представляют целенаправленно сформированные властью механизмы воздействия на общество, в частности, в вопросе осуществления государственной жилищной политики. Огромный пласт фактического материала, относящегося к жилищной политике, . рассматривался ранее и рассматривается сегодня с различных исследовательских и профессиональных точек зрения: с позиций политической истории, социальной истории, культурологи, феноменологии быта, архитектурной деятельности и т.д.

Изучаемая тема имеет и культурное, и общественно - политическое, и теоретическое, и педагогическое значение, потому, что ставит вопросы, ответ на которые сегодня отсутствует: в чем заключалась и как осуществлялась общегосударственная жилищная политика, какие цели преследовала, каким социальным содержанием была детерминирована, какие культурные, политические основания лежали в ее основе, по каким причинам происходило ее изменение, как законодательно обеспечивалось ее ш осуществление и др.?

Построение реалистичных программ развития жилищной сферы в современной России невозможно без учета отечественной предыстории формирования жилого фонда российских городов, основанной на том, что реструктурация старых и индустриальное развитие новых городов в послереволюционный период совершенно сознательно осуществлялись как «инновационное» - с исключением частной собственности на землю и на недвижимость, с изменением системы управления жизнью и деятельностью людей, с децентрализованным территориальным размещением промышленности, с равномерным распределением производств и обслуживающего их населения по территории страны, с формированием «трудо-бытовых» коллективов, с приматом государственно-ведомственной формой собственности на жилище и т.п.

Советская власть с первых дней своего существования проводила своеобразную жилищную политику, кардинально отличающуюся от дореволюционной. Воспроизводство и обострение жилищного кризиса было заложено в ней изначально - дефицит жилища был выгоден власти, так как жилище в СССР было превращено в элемент распределительной системы, наряду с другими статьями жизненных потребностей: продукты, вещи, медицинское обслуживание, льготы в системе образования, обеспечение по старости и проч. Власть миловала и наказывала жилищем, используя жилище, осуществляла пространственные перемещения больших масс населения по территории страны, направляя миграционные потоки в нужную ей сторону. Власть вторгалась в пространство, традиционно являвшееся сферой личной жизни. В стремлении тотального подчинения, целенаправленно создавала такой тип жилища, который был бы максимально «прозрачен» для догляда и контроля, сознательно превращала жилище в официальное средство государственного управления.

Власть провозгласила государственную собственность на жилище, как основное средство своего управленческого воздействия на гигантские массы населения, приводимого в движение коллективизацией и индустриализацией.

Замена государственным жилищным сектором частного была лишь вопросом времени. Необходимость вытеснения и уничтожения частного владельца жилищем была для власти очевидной, так как в индивидуальном жилище она видела источник мелкобуржуазного быта - основу капитализма. Поэтому успехи развития государственной жилищной сферы определялись не по росту реальных показателей обеспеченности населения жильем, а по снижению количества индивидуального строительства, которое власть рассматривала как потенциальную угрозу своим социально-культурным программам.

Лишь неспособность власти справиться с острым жилищным кризисом, отладить процессы хозяйственного ведения жилищем, развернуть массовое жилищное строительство оттягивали решение о полном запрещении частного владения жилищем. Власть вынужденно мирилась с нестратегическим присутствием в городах индивидуальной застройки. Власть допустила частное жилище в концепцию построения социализма также вынуждено и также негласно, как вынужденно и негласно впустила в политэкономию социализма частный крестьянский рынок. Власть прятала частное жилище на периферии городов, старательно уничтожала его в центральных частях городов, вяло боролась с «нахаловками», понимая, что, снося самовольно построенное убогое жилище, она, в той или иной мере, будет вынуждена брать на себя заботу о бездомных.

Рассматриваемый период - 20-30 гг. XX века - ключевой для понимания сути жилищной политики России, так как в этот период сложилась структура жилищного законодательства, в последующие годы продолжавшая существовать в малоизмененном виде.

Процесс изменения старого уклада жилищного хозяйства на антирыночный в начале века в России был чрезвычайно сложен - он уничтожал домовладельцев и квартировладельцев, ликвидировал старые и создавал новые структуры хозяйственного ведения жилищем, порождал новые типы бытового освоения жилого пространства, противостоял частному

индивидуальному жилищу и т. п. Жилищная политика в РСФСР в период 1917-1941 гг. представляла собой совокупность дискриминационных и протекционистских мер, создающих условия формирования и существования однородных трудовых-бытовых коллективов. Государственная собственность на жилище предполагала необходимость создания единого государственного субъекта хозяйственного ведения жилищем и только неспособность этого субъекта обеспечить решение вопросов эксплуатации, ремонта, возведения жилищ, привела к появлению различных форм хозяйственного ведения жилищем - государственно-ведомственной, государственно-кооперативной, государственно-муниципальной и др.

Сегодня мы возвращаем многоукладную собственность, но сталкиваемся с неспособностью организовывать управление ею. Сегодня реформирование существовавших ранее государственных форм собственности в условиях признания частной и муниципальной собственности, в условиях приватизации жилищ в городах несет не только требование изменения организационных основ владения, распоряжения и управления объектами собственности, но и формирование менталитета собственника, обладающего не только правом платить деньги коммунальным службам, но и иметь возможность добиваться от них исполнения их обязательств.

Осуществление жилищной политики, сопровождающейся созданием юридических и финансово-экономических отношений, соответствующих различным формам собственности и различным принципам организации хозяйствования в жилищной сфере, невозможно сегодня без понимания того, как все это было устроено раньше и с каким «сопротивлением материала» неизбежно столкнется каждый, кто намерен осуществлять изменения. Как осознанно и целенаправленно осуществлялась жилищная политика при социализме? На каких принципах была основана? Какие цели в организации жилищно-коммунального хозяйства ставила перед собой власть и какими способами их добивалась?

Исследование официальной жилищной политики советской власти, реальных форм ее принятия и неприятия (игнорирования, неподчинения, обхода) позволит проанализировать и обобщить опыт организационно-управленческой работы в условиях реформирования основ владения, распоряжения и управления объектами собственности. Работы, аналогичной сегодняшней, потому, что общество в современной России находится сегодня в ситуации, в чем-то очень сходной с периодом 20-40 гг. - люди не видят смысла в ответственном, самоотверженном труде, не хотят работать «на них», пьют, лодырничают, халтурят, не знают и не желают знать, что такое трудовая дисциплина, портят материал, скрывают брак. Материальные стимулы для подавляющей массы рядовых рабочих и сотрудников учреждений не дают эффективного результата, так как их зарплата не обеспечивает достойного уровня жизни, и они вынуждены обращаться к самообеспечению продуктами, использовать возможности рабочего места для неофициального получения дополнительного приработка, осуществлять трудовую деятельность во внерабочее время и т.п.. Этими обстоятельствами власть невольно подталкивается к принятию решений, сходных с теми, что принимались в 20-30 -е гг.

Настоящее исследование призвано способствовать развитию гражданского общества, так как раскрывает внутренние связи между обществом и государственной жилищной политикой в России в период 1917-1941 гг. Исследование призвано способствовать ходу современных общественных перемен в России, так как позволит общественности сегодня с большим пониманием относиться к ходу современных реформ в области жилищного хозяйства, жилищного законодательства и жилищной политики государства; отслеживать наличие в предлагаемых программах реформирования признаков антидемократических приемов и мер.

Степень изученности проблемы

Несмотря на то, что жилищная проблематика широко изучалась в различных теоретических предметах и с различных исследовательских позиций1 приходится констатировать, что общегосударственная жилищная политика в РСФСР до сих пор белым пятном. Не охарактеризованы ее цели, задачи, идеологические и социально-культурные предпосылки; законодательные основания; последовательность действий на местах по реализации установок центральной власти; типы хозяйственно-бытового освоения городского жилища и др. Изучаемая тема не обладает на сегодняшний день степенью изученности, соответствующей своей актуальности.

Объект исследования

Государственная жилищная политика в РСФСР, со стороны ее осознанного использования властью, как средства достижения организационно-управленческих задач по привлечению к труду и требуемому типу социально-бытового поведения .

Предмет исследования

Социальные, культурные и политические основы осуществления государственной жилищной политики

1 Детальный анализ представлен в Главе 1

Объект исследования включает исключительно городское жилище (существующие города и рабочие поселки, города-новостройки - «соцгорода»). Мероприятия и действия власти по отношению к поселениям, расположенным на территориях сельскохозяйственного профиля и сельскому населению в данном исследовании не рассматривались.

Цель исследования.

Раскрыть концептуальные предпосылки, социальные и культурные основы, организационные формы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР в период 1917-1941 гг.

Задачи исследования.

а) вскрыть социально-культурные основы, организационные формы и способы использования властными структурами жилища как средства воздействия на население с целью стимулирования и принуждения к труду;

б) вскрыть социально-культурные основания, организационные формы и способы воздействия властных структур посредством жилища на население с целью разрушения старых и формирования новых норм бытового поведения;

в) вскрыть и проанализировать социально-организационные предпосылки возникновения специфических объектов государственной жилищной политики: квартир «покомнатно-посемейного» заселения, домов-коммун, жилищ «переходного типа» и др.; вскрыть их связь с идеями и реальной организационной работой по формированию «трудо-бытовых»

. коллективов.

г) выявить социально-культурные и политические предпосылки введения «новой жилищной политики» (НЖП);

д) зафиксировать и охарактеризовать этапы и стадии осуществления государственной жилищной политики в РСФСР.

Аналитический подход

Специфичность аналитического подхода к решению поставленных

задач заключается в том, что рассмотрение фактического материала

осуществляется параллельно в двух плоскостях: а) со стороны

реконструируемого официального законодательства (набор целей и

0 вытекающих из них действий власти по отношению к населению,

10

посредством жилища); б) феноменологическое описание действий местной власти и реакции населения на эти воздействия (то, каким образом люди пытались обойти установления и регулятивы жилищной политики, выскользнуть из-под ее влияния, как искали лазейки в устанавливаемых извне правилах и вменяемых им свыше нормах поведения в жизни и на работе).

Использование подобных «искусственно-естественных» объектов исследования характерно для социально-психологических исследований. В исторической науке они применяются редко. Перенос методологических принципов из дисциплин, имеющих дело с «живым» социальным (и культурно-психологическим) целым на область «мертвого» исторического материала позволит апробировать методы исторических исследовании, способные выделить (ранее остававшимися не замеченными) аспекты целенаправленного («искусственного») воздействия власти на («естественный») объект управления, осуществить не только создание фундамента для развертывания целого комплекса прикладных научных исследований по рассматриваемой теме, но и сделать шаг в развитии фундаментальных исследований в области государственной жилищной политики.

Подобный бинарный предмет исследования отличает настоящее исследование от других, посвященных той же теме. Особенно он значим для исследования всего «советского», так как здесь всегда был очень велик разрыв между «законом» и «жизнью».

Методы исследования

Основным методом исследования социально-управленческих приемов осуществления жилищной политики является сопоставительный анализ официальных документов коммунистической партии и советского правительства в области жилищной политики, с одной стороны, и практических мер, осуществляемых исполнительными органами власти на

и

^ местах, с другой. Анализ документов предполагается проводить на нескольких уровнях: источниковедческом, смысловом (содержательном), и организационно-управленческом.

Основным методом исследования социально-культурных черт антидемократической жилищной политики является сопоставительный анализ официальных документов правительства СССР, содержания официальных передовиц журналов, статистических сведений и т.п. в области жилищного хозяйства, с одной стороны, и архивных данных (а также сведений периодической печати, в частности, материалов жилищной кооперации, коммунального хозяйства и т.п.) о фактическом состоянии дел и действительных процессах реализации жилищной политики в России, с другой. Метод исследования заключается в обнаружении и изучении причинно-следственных связей между: а) социально-культурным, социально-политическим и социально-экономическим аспектами ситуации (и целями, выдвигаемыми властью, по изменению ситуации); б) реконструируемой в ходе исследования официальной государственной жилищной политикой (то есть, предпринимаемыми властью действиями); в) поведением и поступками людей, подчиняющихся (или противостоящих) этим действиям.

Хронологические границы исследования.

В исследовании принят хронологический принцип упорядочения и группировки источникового материала. В соответствии с ним важной исследовательской задачей оказалось восстановление исторической последовательности решений и действий по осуществлению государственной жилищной политики (в хронологическом и смысловом планах).

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1917 по 1941 гг. Выбор этих исторических границ исследования определен тем, что государственная жилищная политика и обеспечивающая ее система жилищного законодательства сложились в своих основных чертах и в

12

принципиально законченном виде, именно в этот период. Безусловно, начавшаяся в 1917 г, работа по осуществлению жилищной политики и формированию нетрадиционных типов хозяйственно-бытового освоения жилого пространства не окончилась в 1941 г. Но война, не только прервала этот процесс, но и внесла значительные коррективы в осуществлявшийся в послевоенный период пересмотр стратегии и тактики осуществления государственной жилищной политики. Послевоенный и последующие периоды (в частности, предыстория программ массового жилищного строительства 60-х и 70-х гг.) - темы самостоятельных исследований.

Территориальные границы исследования

В исследовании принят пространственный принцип систематизации материала. Он предопределен характером процессов принятия и реализации решений в условиях централизованной власти.

Решения, принимаемые в центре, подчас, очень сильно, искажались действиями советского и партийного руководства на местах. Удаленность от центральной власти ослабляла обратную связь, не позволяла оперативно вмешиваться и вносить коррективы. Интересы ведомств, представленных в регионах, также оказывали сильное влияние на местные особенности осуществление жилищной политики. Иначе обстояло дело в Москве и Ленинграде, где «плотность» органов власти и их «социальный вес» были значительно выше, нежели в других регионах РСФСР и где контроль над осуществлением комплекса мер жилищной политики был более целостным, непосредственным и жестким, что обеспечивало более оперативную и продуктивную реализацию принимаемых решений. Поэтому территориальные рамки исследования охватывают, прежде всего, территорию РСФСР (Российской Советской Федеративной Социалистической Республики), а поскольку жилищное законодательство РСФСР было неразрывно связано с общегосударственной жилищной ?, политикой, то и СССР, в той мере, в коей общегосударственный законы,

13

W узаконения и распоряжения задавали основу принятия решений на республиканском уровне.

Исследование жилищной политики осуществлялось исключительно в отношении городов (существующие города, города-новостройки -«соцгорода»), и по отношению к городскому населению. Мероприятия и действия власти по отношению к поселениям, расположенным на территориях сельскохозяйственного профиля и сельскому населению в данном исследовании не рассматривались.

В качестве пространственной локализации материала, характеризующего конкретное правовое обеспечение и конкретные действия

местных органов власти, избраны Москва и Ленинград. Выявление же

(# w «обстоятельств места» в иных регионах страны, изначально определялась как

задача, выходящая за рамки настоящего исследования.

Однако следует отметить, что и пространственный, и хронологический принципы систематизации материала оказались недостаточными, для того, чтобы упорядочить огромную массу документов и сведений. Атрибутирование материала по признакам времени и места позволило последовательно расположить факты, установить связь между ними и

соотнести с социально-культурным и политическим контекстом, но, при

Ф

этом, поставило специальную задачу - учесть содержательную разнородность

фактологии и дифференцировать ее в соответствии со спецификой содержания также и по аспектам.

Аспектный принцип расположения материала

Аспектный принцип организации материала, использованный в исследовании, позволил подробно и многосторонне рассмотреть различные стороны предмета исследования. В результате были сформированы тематические фрагменты, посвященные: а) финансовой стороне осуществления жилищной политики; б) административно-организационной стороне «новой жилищной политики»; в) введению трудовых книжек и

14

паспортов; г) формированию и реорганизации системы распределения продуктов, предметов первой необходимости и услуг (тесно связанной с системой распределения жилищ); д) обобществлению быта и др.

Научная новизна.

В диссертации приводятся ранее малоизвестные факты и данные о жилищной политике советской власти. Детально прослеживается процесс целенаправленно формируемой властью системы принудительно-поощрительных мер, в которых жилище играло ведущую роль. Рассматривается процесс использования жилища в качестве средства формирования трудо-бытовых и бытовых коммун, а также причины и движущие силы превращения жилища из закрытой сферы частной жизни в социальный институт, в котором нормы поведения задавались извне и определялись принципами тотального контроля власти над личностью.

Исследуется процесс целенаправленного создания такой социально-культурной, законодательно-правовой, экономико-производственной организации общества, которая обеспечивала манипулирование людьми за счет удовлетворения основополагающих потребностей, в частности, потребности иметь крышу над головой. Исследуется типология форм хозяйственно-бытового освоения жилого пространства. Изучается структура и субъекты государственного ведения и распоряжения жилищем. Исследуется феномен Новой жилищной политики и особенности финансового и организационно-управленческого обеспечения ремонтно-эксплуатационных работ в сфере жилищного хозяйства.

Жилищная политика исследуются с двух сторон: а) дискриминационной, обращаемой в зависимости от решаемых властью задач, на «социально-чуждые элементы», на «нетрудящихся», на «плохо-трудящихся», на неконтролируемых мигрантов; на репрессируемых и т.п.; б) протекционистской, охватывающей различные категории «социально- близких» и привлекаемых властью на государственную службу специалистов

15

\Щ _ ученых, инженеров, врачей, агрономов, художников, писателей и т.п. Подчеркивается то, что в вопросах принуждения к труду жилище выступает средством воздействия на все без исключения социальные группы.

Определяется периодизация осуществления жилищной политики в СССРс1917по1941гг.

Практическая значимость

Рассмотрение жилища как средства управления людьми способно изменить традиционную точку зрения на жилищную политику советской власти, позволит актуализировать и раскрыть новые архивные материалы, Ф по-новому оценить устоявшиеся трактовки известных фактов. Практическая ценность исследования состоит в том, что его теоретические результаты, а также образующий его научную базу, комплекс фактического материала, важны для истории отечественной культуры и могут быть использованы в сфере научных (исторических, историко-архитектурных, архитектуроведческих, культурологических) исследований по различным аспектам изучения советского общества.

Выявление системы дискриминационных мер, характерных для 'М жилищной политики тоталитарного государства позволит осуществлять экспертизу проектов (всероссийских и региональных) по реформированию существующего жилищного законодательства, выявляя и отслеживая в них остатки антидемократических приемов и средств, разработанных в рамках советской системы.

Материалы исследования используются при чтении лекционных курсов по социально-экологическим основам архитектурного проектирования, истории архитектуры, при проведении практических и семинарских занятий на факультете Архитектуры и Дизайна ИрГТУ для специальностей: «Архитектура», «Дизайн архитектурной среды», «Реконструкция и реставрация архитектурного наследия», в лекционных W курсах по гуманитарным дисциплинам. Материалы и основные положения

16

исследования могут быть использованы для проведения курсов повышения квалификации на ФГЖ.

Основные выводы, полученные в результате исследования, могут использоваться в дальнейшем при создании трудов по истории профессии архитектора в СССР, при определении тематики диссертационных исследований, при разработке программ научных исследований кафедр, при разработке образовательных программ государственных высших учебных заведений архитектурного профиля, при написании курсовых и дипломных работ.

Результаты работы ориентированы на научные сообщества историков, архитекторов и социологов, а также на такие области практической профессиональной деятельности как региональное законотворчество, архитектурно-градостроительное управление развитием населенных мест и управление жилищно-коммунальным хозяйством.

Апробация работы.

Результаты работы нашли свое практическое применение в виде: а) авторских монографий; б) научных статей в специальной научной литературе (сборниках научных трудов); в) выступлений с докладами в ходе публичных общественных обсуждениях предложений по реорганизации среды бывших «соцгородов» в современных социально-культурных условиях, а также по вопросам реформированию жилищного законодательства и системы жилищно-коммунального хозяйства (круглый стол Межрегионального смотра-конкурса «Зодчество Восточной Сибири - 2003» (Иркутск, 2003); круглый стол 5-ой сессии Международного Байкальского Зимнего градостроительного Университета и международной конференции «Город. Прошлое. Настоящее. Будущее» (Иркутск, 2004) и др.). г) участия в

17

Список литературы