Беленко Наталия Михайловна. Становление и развитие федеративных отношений в России : 90-е гг. XX - начало XXI вв. : Беленко Наталія Михайлівна. Становлення та розвиток федеративних відносин в Росії: 90-е гг. XX - початок XXI вв.

Краткое описание

Беленко Наталия Михайловна. Становление и развитие федеративных отношений в России : 90-е гг. XX - начало XXI вв. : диссертация ... доктора исторических наук : 07.00.02 / Моск. гуманитар. ун-т.- Москва, 2006.- 455 с.: ил. РГБ ОД, 71 09-7/24

Московский гуманитарный университет Кафедра истории

На правах рукописи

Беленко Наталия Михайловна
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ (90-е гг. XX - начало XXI вв.)
Специальность 07.00.02 -отечественная история
Диссертация
на соискание ученой степени доктора исторических наук
Научный консультант:
Мошняга В.П.

доктор исторических наук, профессор
Москва 
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 3
Глава I
Общие принципы устройства и правления в федеративных многонацио-нальных государствах: историко-теоретический анализ 33
§ 1. Исторический опыт функционирования федераций и практика децентра¬лизации управления в унитарных государствах 33
§ 2. Российская империя в контексте децентрализации властных отношений
в многонациональном государстве 70
§ 3. Опыт строительства советской федерации: многонациональность как фактор федеративных отношений и социокультурного развития 96
Глава II
Политико-правовые основы формирования федерализма в России в первой половине 1990-х годов 130
§ 1. Генезис государственного федеративного строительства: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, Федеративный
договор (1992 г.) и Конституция Российской Федерации (1993 г.) 130
§ 2. Региональные политико-трансформационные процессы: российские ре¬гионы в системе конституционных и договорных отношений 173
Глава III
Проблемы совершенствования федеративных отношений и этнополити- ческие процессы в России во второй половине 1990-х годов 202
§ 1. Особенности российской этнополитической практики и реализации Кон¬цепции государственной национальной политики 202
§ 2. Совершенствование федеративных отношений в период нарастания фе-деративно-конфедеративных противоречий 244
Глава IV
Особенности трансформации российского федерализма в 2000-2005 гг 281
§ 1. Укрепление вертикали власти: роль федеральных округов в обществен¬но-политической трансформации российского федерализма 281
§ 2. Совершенствование взаимодействия между органами публичной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий в межбюджетных
отношениях 327
§ 3. Местное самоуправление в Российской Федерации: становление и разви¬тие в системе федеративных отношений 375
Заключение 402
Список использованных источников и литературы 424
Введение
Актуальность исследования становления и развития федеративных отношений в России (90-е гг. XX - начало XXI вв.) заключается в том, что проблема федерализации всех сфер общественных отношений в Российском государстве поставлена на повестку дня, как историческим развитием страны, так и насущными проблемами современного федеративного государства. Она также определяется необходимостью обобщения практики федерального устройства и правления в современной России с учетом отече¬ственного и международного опыта федерализма.
Федерализм - федерация - федеративные отношения — это форма де-централизации государственной власти федеративного государства (федера¬ции), предполагающая разграничение компетенции между органом государ¬ственной власти России и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провинции) — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законода¬тельной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между феде¬рацией и ее субъектами .
Объективная необходимость в теоретических и прикладных разработ¬ках вопросов, вызванных к жизни взаимоналожением федеративного и ре¬гионального, политического и национального, социального и экономическо¬го факторов, диктуется множеством явлений, злободневность которых не нуждается в специальной доказательной аргументации.
Происходившие в последние 15 лет изменения в федерализации и опыт субъектов РФ в повышении самостоятельности, формировании адекватных особенностям новой эпохи форм взаимодействия с федеральным центром нуждаются в комплексном изучении, с учетом международной практики и исторических традиций федеративности в России. Опыт федеративных и на¬
циональных отношений в Российской Федерации, накопленный в постсовет-ский период, настолько уникален и своеобразен, что не может быть постав¬лен в один ряд с историей развития федеративности в Российской империи или опытом федеративного строительства в СССР, которые могут рассмат¬риваться в качестве общего исторического контекста федерализма в России.
Принципы федерализма, своеобразно проявившиеся в федеративном развитии, сохраняют базовые характеристики, вытекающие из Конституции РФ, хотя имеют тенденцию видоизменяться. Именно такие изменения позво¬ляют политической элите и научному сообществу формировать выводы и вносить предложения по оптимизации федеративных отношений.
В последние годы субъекты РФ стали активными участниками форми¬рования Российского федеративного государства. Речь идет о процессе выра¬ботки принципов и механизмов функционирования демократической Феде¬рации. После распада СССР Федерация и ее субъекты находились в постоян¬ном поиске оптимальных правил взаимодействия между уровнями власти. На каждом из этапов становления и развития российского федерализма в пост¬советский период был достигнут определенный прогресс. Но было бы преж¬девременным утверждать, что все проблемы и противоречия в достижении этой цели преодолены и сняты. Более того, в рамках осмысления современ¬ной истории российского федерализма проявляется множество подходов в оценке происходивших в обществе перемен.
Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна, был необходимым периодом в становлении России как федеративного государства. Стремление регионов к самостоя¬тельному социальному творчеству отвечало и отвечает логике российской демократической федеративной государственности. В ситуации транзита именно федерализм стал гибкой и действенной формой государственной вла¬сти, обеспечивающей демократическое обустройство социума, стабильность и согласие между всеми составляющими федеративного сообщества. В ко¬нечном итоге речь идет о формировании такого типа федерации, который предполагает организацию отношений между центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Центр и ре¬гионы должны обладать правами, обязанностями и ресурсами, которые были бы адекватны их базовым целям и функциям.
Начиная с 1990-х гг., федеративные отношения постоянно видоизменя¬лись. Российский федерализм, его принципы, политико-правовые основы и методы реализации неоднократно подвергались жесткой критике сторонни¬ками унитарного государства и централизации. Совокупность таких государ- ственно-правовых действий в 2000-2005 гг. получила название администра¬тивной (федеральной) реформы. Серьезные преобразования основ россий¬ского федерализма привели к появлению широкого спектра взглядов —- от полной и безоговорочной поддержки до негативного и критического отно¬шения. Острая полемика о судьбах федерализма в России всегда имела место как в политических, так и в научных кругах. В сложившейся в последние полтора десятилетия ситуации становится очевидной необходимость анализа состояния федеративной реформы, выявления ее недостатков и достоинств, осмысления спорных положений, рассмотрения некоторых вопросов оптими¬зации федеративных отношений с учетом собственного и зарубежного опыта федеративного строительства.
Анализ российского и зарубежного опыта государственного строитель¬ства показывает, что федеративные отношения должны основываться на де-мократических принципах и на принятых при участии самих субъектов Фе¬дерации законах. Только такой подход может привести к формированию пра¬вового государства, в котором каждый субъект Федерации станет действо¬вать как полноправный участник интеграционного процесса, будучи соци¬ально, политически и экономически заинтересованным в результатах всесто¬ронней интеграции.
В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации подчеркивается, что «не стали нормой при разработке и проведе¬нии государственной национальной политики опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и оценка последствий принимаемых решений» . Следовательно, возникает насущная необходимость в методоло¬гическом осмыслении феномена федеративных отношений в многонацио¬нальной и многосоставной стране. Совершенствование федеративного уст¬ройства России законодательными мерами на основе изучения и учета в по- литико-практической деятельности потребностей субъектов Федерации — исторически и логически продуктивный путь.
Научное и практическое значение исследуемой темы, ее актуальность определяются тем, что Россия нуждается в собственной исторической прак¬тике в области федерализма и строительства системы государственной вла¬сти всех уровней. Интерес для исторического анализа представляет не только период распада СССР и образования Российской Федерации как самостоя¬тельного суверенного государства, но и те периоды исторического пути, ко¬гда идеи автономного и самостоятельного развития отдельных частей госу¬дарства приобретали законодательную основу. Так было во времена Россий¬ской империи и частично реализовывалось в Советском Союзе.
Формирование ряда федеративных государств в мире происходило пу¬тем включения элементов федерализма в систему управления унитарными государственными образованиями. Это способствовало интенсивному рас-пространению идей и практики федерализма. Процесс федерализации осо¬бенно активизировался после Второй мировой войны. Значительная часть мирового населения проживает сегодня либо в федеративных государствах (Индия, США, Россия, Бразилия и др.), либо в децентрализованных государ¬ствах с федеральным компонентом. Самыми крупными из такого ряда пре¬образуемых государств являются Китай, Великобритания, Италия и Испа¬ния. Канадский исследователь Рональд Уатте при изучении проблем федера¬лизма отмечает, что «в настоящее время около двух миллиардов человек проживает в 23 федерациях, которые в свою очередь охватывают 480 членов федерации или федеральных земель, которые могут сравниться со 180 поли¬тически суверенными государствами. В дополнение к существующим феде¬рациям появляются новые варианты государств, иллюстрирующие новые ва¬рианты развития идеи федерализма» . Российский ученый М.В. Столяров приводит список более 40 федеративных государств, сложившихся к концу XX столетия . Властно-управленческие механизмы федерализма все чаще привлекают внимание руководства различных стран. Ученые, занимающиеся историей и современными проблемами федерализма, рассматривают федера¬листские принципы как наиболее подходящую модель политической инте-грации и общественной мобилизации в сфере государственного устройства и
•5
правления . Эти принципы способны обеспечить многообразие форм жизне-деятельности различных общностей в рамках единого политического про¬странства. История политической мысли (особенно в Европе) всегда была со¬средоточена на проблеме образования единого национального государства.
В значительной степени научный интерес к данной проблематике обусловлен поиском оптимальной стратегии развития российского много¬национального государства, необходимостью более четкой разработки соот¬ветствующей реформы властных структур, методов совершенствования государственной национальной политики.
От понимания политико-государственных оснований российского федерализма, сложившихся в ходе сложных процессов в российской исто¬рии, зависит эффективность законодательного разграничения предметов ве¬дения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Особую актуаль¬ность диссертационной работе придает исследование последствий, выте¬кающих из инициативы Президента РФ В.В. Путина (сентябрь 2004 г.), ка¬сающейся реформы действующей системы федеративных отношений. Это проявилось прежде всего в новом порядке наделения полномочиями глав субъектов Федерации по рекомендации Президента законодательными соб¬раниями субъектов РФ.
Дальнейшее совершенствование федеративных отношений является одним из важнейших условий повышения эффективности институтов власти. В связи с этим в России востребован зарубежный опыт институциональных преобразований на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Функционирование России как демократического суверенного государ¬ства свидетельствует о том, что XX век, с одной стороны, стал эпохой поли- тико-государственной консолидации единого государства, а с другой - вре¬менем политико-государственной самоорганизации и самореализации внут¬ренних территорий и общностей.
Таким образом, выстраивание национальных и федеративных отноше¬ний в многонациональной России на базе исторических традиций и опыта Российской Федерации 1990-2005 гг. представляет важную задачу социаль¬но-экономического развития государства и общества, как в общефедераль¬ном масштабе, так и на уровне субъектов РФ. Сегодня имеется насущная не¬обходимость осмыслить российский федерализм в историческом ракурсе, выявить особенности эволюции федерализма в постсоветский период. Рос¬сийский федерализм и его особенности, федеративные отношения, сложив¬шиеся к началу нового века должны привлечь внимание ученых-историков.
Историография проблемы. Новейший период российской государст¬венности связан в теоретико-методологическом и практическом аспектах с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, соци¬ально-психологического, этнического характера. В научной литературе рас¬сматриваются государственное устройство Советского и Российского госу¬дарства, структура федерализма и органов государственной власти, пробле¬мы правового обеспечения функционирования общества. Ученых интересуют непосредственно властные структуры, особенности эволюции системы госу¬
дарственной власти, проблемы формирования геополитического пространст¬ва государства, состоящего из территорий субъектов Федерации, формы фе¬дерализма как системы политико-правового механизма взаимодействия вла¬стных структур разных уровней в рамках общих принципов федерализма.
Исходя из цели и задач диссертации, выделим труды, в которых иссле¬дуются вопросы теории и практики российского федерализма, политические аспекты развития федеративных отношений .
Внимание ученых обращено к глобальным проблемам федерализма, в частности, исследуются проблемы и противоречия, вытекающие из асиммет-ричности Федерации. В теоретическом плане рассматриваются взаимосвязь федерализма с этнополитикой, проблемы межнационального согласия и то-лерантности, отечественный и зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий .
Ряд ученых ведет поиск ответов на новые вызовы федерализму с уче¬том исторического и современного отечественного и зарубежного опыта. Как отдельная проблема федеративных отношений изучается регионализм .
Важное место в историографии темы занимают вопросы бюджетного федерализма, недропользования, разграничения полномочий и взаимодейст¬вия органов власти всех уровней в экономической и финансовой сферах .
Историографическому обзору подвергнуты труды, в которых исследу¬ется концепция принципа разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации, включающая институты Президента РФ, законода¬тельной, исполнительной и судебной ветвей власти .
Отдельные стороны и направления федеративного развития в совре¬менной России, рассмотренные под углом исторических изменений за 15 лет государственного строительства, представляют собой явления и события, ко¬торые иллюстрируют историю российского федерализма. Среди ученых нет единства в понимании таких категорий, как «федерализм», «суверенитет», «международно-правовой статус субъекта». Нет единства в понимании про¬блем взаимозависимости между терминами «дезинтеграция» и «централиза¬ция». Делается вывод, что исторический опыт государственности и федера¬лизма в России богат и разнообразен. Тем не менее, при всей специфике этот опыт имеет и общецивилизационное значение, и позитивный потенциал .
Остаются не в полной мере исследованными специфика, проблемы из¬менения государственно-правового статуса субъектов РФ, способы разреше¬ния конфликтов в сфере межнационального и политического взаимодейст¬вия. Уровень осмысления и понимания рассматриваемой проблематики от¬ражается в сумме многоплановых публикаций. Сюда входят как теоретиче¬ские, так и эмпирико-описательные, экспертно-аналитические работы, мето¬дологически и информационно фундированные разработки .
Рассматриваемый круг теоретических и практических вопросов изна¬чально находится на стыке нескольких научных дисциплин. Во многом именно поэтому, а также в силу ее междисциплинарного положения, иссле¬довательская проблема, поставленная в диссертации, в целом недостаточно разработана. Специальных обобщающих работ, посвященных комплексному анализу истории формирования и влияния нового типа федеративных отно¬шений на динамику и характер развертывания социальных процессов в субъ¬ектах Федерации как в начальный период реформирования политической системы и вхождения общества в рынок, так и в последующие периоды, крайне мало. А имеющиеся исследовательские результаты, хотя и выступают источником информации, дают немало поводов для поиска нетрадиционных концептуальных решений, гипотез и теоретических ориентиров.
Многие методологические аспекты системного изучения сложнейшего феномена становления нового типа государственности (как на федеральном, так и региональном уровнях) также недостаточно изучены. Во многом это связано с тем, что этот процесс носит незавершенный характер, находится в стадии развития. Кроме того, практически отсутствуют специальные работы по истории политической и социологической практики, посвященные иссле¬дованию различных этапов деятельности органов государственной власти с учетом ориентации на общественное мнение как социального института. По¬этому ситуация в рассматриваемой области такова, что с повестки дня не снимается принципиальная проблема легитимации исторического знания, проблем феноменологической реальности, что обозначается понятиями «фе¬дерализм» и «федеративные отношения». Порой их онтологическая природа интерпретируется в диаметральных контекстах, возникающих из-за несогла¬сованности в оценке исторических фактов и реальностей, а также идейных и партийных разногласий исследователей. Нет ясности и в оценке федератив¬ных (общенациональных) и социально-политических (внутрисубъектных) процессов, происходивших в стране за последние 15 лет.
В диссертации предпринята попытка раскрытия темы исследования на основе междисциплинарного подхода к истории, а также средств и методов компаративистского анализа исторических фактов. Подобный подход позво¬ляет не только по-новому взглянуть на проблемную ситуацию, но и выйти на более широкие теоретические обобщения, внести определенный вклад в при¬ращение исторического знания. Это позволяет по-новому решить задачу ук¬репления взаимосвязи исторической науки и практики федерализма в много¬образии их проявления. Изучению институтов власти (социальных, полити¬ческих, экономических) посвящены работы классиков институционализма Д. Норта, Т. Веблена, Д. Марча, Д. Ольсена и др., в которых представлен кате¬гориальный аппарат для анализа «формальных и неформальных правил»
Исторические аспекты проблемы нашли отражение в трудах россий¬ских государственных деятелей Л.А. Велихова, Б.Н. Чичерина, историков и философов Н.И. Костомарова, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, А.С. Ященко, П.А. Сорокина, JI.H. Гумилева, Ю.В. Бромлея .
Принципиальное значение для исследования темы имеют работы ряда зарубежных ученых, внесших в разное время вклад в изучение и разработку теории и принципов федерализма. В западной литературе федерализм ос¬мысливался с точки зрения политико-правового статуса, полномочий, компе¬тенции и суверенитета федерации и ее составных частей. Так, Г. Елинек, П. Лабанда, В.Уиуллоуби, Т. Гоббс были убеждены, что суверенитетом облада¬ет только федерация в целом. Их оппоненты М. Зайдель и Д. Кальхаун счи¬тали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституцией правом выхода из союза .
Важные стороны федеративных отношений в зарубежных странах с учетом проблем этничности государственного единства и бюджетного феде- рализма освещались в работах Д. Элазара, JI. Душачека, Р. Уатса и др. П. Кинг, один из наиболее авторитетных в мире исследователей теории и прак¬тики федерализма, считает, что с функциональной точки зрения «федерации обычно рассматриваются как образования, занимающие некое промежуточ¬ное положение, балансирующие между тиранией и безудержной свободой, абсолютизмом и анархией, между предельной централизацией и полной де¬централизацией» .
В советский период большинство зарубежных авторов акцентировали свое внимание исключительно на особенностях советской модели федера¬тивных отношений. Вопросы федерализма в период СССР в значительной степени освещались через призму национальных отношений и этнических проблем, о чем писали В.И. Ленин, А.В. Луначарский, И.В. Сталин .
В 1960-е гг. М.С. Джунусов предложил квалифицировать нацию как «социально-этническую категорию», считая этнический признак равноцен¬ным с признаком социальным !.
Известно, что в тот период многие исследователи находились под влиянием сталинской формулировки о том, что нация — категория историче¬ская, этнос — социальная. По мнению известного этнолога, члена- корреспондента РАН В.А. Тишкова, «традиционная для советской науки трактовка содержания категории "нация" должна быть заменена категорией
л
"этнос"» . Предлагаемый им термин, на наш взгляд, более конкретен. Таким образом, как вытекает из исследованных источников, этнополитический фактор играл и играет большую роль в федеративном строительстве россий¬ского государства.
Анализ научной литературы постсоветского периода показывает, что вопросы государственного строительства новой России в контексте развития ее федеративных основ привлекли внимание ряда политиков, депутатов Гос- думы, ученых правоведов, юристов, историков, политологов (И.П. Рыбкин, Ю.М. Лужков, Е.С. Строев, В.Ф. Шумейко, С.М. Шахрай, Р.И. Хасбулатов и др.). Многие из них, будучи политиками и активными участниками полити- ко-правового государственного развития в период 1990-2005 гг., внесли вклад в теоретическое осмысление конкретных политических и правовых за¬дач становления современной России как правового федеративного демокра¬тического государства .
Конкретные проблемы развития российского общества, в том числе и федеративных отношений, исследовались в рамках республиканской про¬граммы «Народы России: возрождение и развитие» .
Вопросам федеративных отношений в России были посвящены парла¬ментские слушания в Государственной Думе и Совете Федерации в 1996, 1998, 1999 гг., заседания «круглого стола» в Совете Федерации в 1996 г., Госсовета при Президенте РФ в 2005 г. .
Для понимания сути российской государственности, формирования и развития федеративных отношений в России ценную научную информацию содержат материалы «круглого стола» в Институте российской истории РАН по теме: «Куда идет Россия? 10 лет реформ» (1994 г.) .
Проблемы совершенствования федеративных отношений получили от¬ражение в материалах ряда международных конференций и симпозиумов, которые проводил Институт комплексных социальных исследований в рам¬ках общей темы «Обновление России: трудный поиск решений» и Междуна¬родный академический центр социальных наук (Интерцентр). Последний в течение ряда лет регулярно организовывал симпозиумы под общим названи¬ем «Куда идет Россия?» .
Ряд важных вопросов о путях развития российского федерализма был предметом рассмотрения на заседании «круглого стола» на тему: «Граждан- ское общество, правовое государство и право», организованного Институтом государства и права и Институтом философии РАН в 2002 гЛ
В системе федеративных отношений важное место отводится взаимо¬действию федеральных и региональных органов власти с местным само¬управлением, специфике деятельности местного самоуправления в федера¬тивных государствах
Заслуживают внимания материалы научных и научно-практических конференций по вопросам местного самоуправления, финансово- экономическим и правовым аспектам его деятельности, взаимоотношений с федеральными и региональными органами власти .
Некоторые важные аспекты развития федеративных отношений в со¬временной России получили отражение в ряде монографий и других обоб¬щающих научных трудах, посвященных политической истории России, СССР и Российской Федерации .
Федеративные и межнациональные отношения в РФ в период 1990- 2005 гг. активно разрабатывались политологами, юристами, историками, со¬циологами: А.Н. Арининым, И.Н. Барцицем, Л.Ф. Болтенковой, В.И. Бурен- ко, Ю.Е. Булатецким, Е. Бухвальдом, С.Д. Валентеем, JI.M. Дробижевой, М.В. Золотаревой, И.П. Ильинским, К.В. Калининой, В.Н. Лысенко, А.Н. Мацневым Н.П., Медведевым, В.А. Михайловым, И.О. Мнакацаняном, Ф.Х.
Мухаметшиным, В.В. Пустогаровым, Н.П. Распоповым, В.А. Рыжковым,
A. И. Соловьевым, JLB. Смирнягиным, М.В. Столяровым, Э.В. Тадевосяном, Ю.А. Тихомировым, В.А. Тишковым, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшиным,
B. Е. Чиркиным, А.А. Чичановским, С.М. Шахраем и др.1.
Так, Р.Г. Абдулатипов отмечал: «Можно бесконечно долго спорить о достоинствах и недостатках федерализма, но аргументов в пользу того, что это достаточно устойчивая модель государственного устройства, предоста¬точно».2 Автор полностью разделяет данный научный подход и позицию Р.Г. Абдулатипова, политика и ученого, внесшего весомый вклад в развитие и со¬вершенствование федеративных и межнациональных отношений в России.
Давая качественную характеристику федерализма, М.В Золотарева пи¬шет: «Типология федерализма может осуществляться по целому ряду осно¬ваний, происходящих из разнообразия признаков, идентифицирующих осо¬бенности федеративного устройства. Это может быть и специфика разделе¬ния власти по вертикали, и однородность субъектов федерации с точки зре¬ния их государственно-правовой природы, и цель учреждения федеративных
-у
устоев в государстве, и форма их юридического закрепления» . Такой взгляд также заслуживает поддержки, поскольку он в полной мере отражает много¬образие Российской Федерации как многонационального целостного госу¬дарства, разностатусность ее субъектов и равноправие народов России.
Проблемы взаимоотношений между Федеральным центром и субъек¬тами Федерации в первой половине 1990-х годов, т.е. в период становления и наиболее активного развития российского федерализма, рассматриваются в работах российских ученых С.Д. Валентея, Н.В. Варламовой, М.В. Золотаре¬вой, И.А. Умновой, Ю.Ф. Ярова и др.1.
Важной составляющей федеративных отношений является региональ¬ная политика, которая исследователями рассматривается как самостоятель¬ный феномен федерализма. Исследования регионального политического про¬цесса чаще всего были посвящены таким вопросам, как становление и транс¬формация региональных политических режимов, региональных политиче¬ских элит, анализу региональных выборов . На новом этапе (2000-2005 гг.) процессы институциональных трансформаций во властных структурах как на федеральном уровне, так и на региональном, рассматриваются в работах С.Н. Бирюкова, Н.П. Медведева, Н.Н. Петрова, М.В. Столярова, Р.Ф. Туровского и др. .
Исследования федеративных отношений тесно переплетаются с этно- политическими проблемами. Можно выделить ряд основных направлений: этнологическое, которое развивается в трудах С.А. Арутюнова, В.А. Тишко- ва, М.Н. Губогло, А. Г. Осипова, Н.Н. Чебоксарова и др. ; этносоциологиче- ское и этнопсихологическое, ведущими специалистами которого являются Ю.В. Арутюнян, Л.Д. Гудков, JI.M Дробижева, 3. В. Сикевич, Г.У. Солдато- ва, А.А. Сусоколов и др. ; этнополитическое, получившее отражение в тру¬дах В.В. Амелина, В.Ю. Зорина, К.В. Калининой, В.Н. Лысенко, Н. М. Мири- ханова, В А Михайлова, Ф.Х. Мухам етшина, Э.А. Пайна, Л.В. Хоперской, А.А. Чичановского и др. . Эти исследования заложили основу нового науч¬ного направления - история этнической политологии, которое в перспективе может развиться в самостоятельную отрасль исторической науки. Так или иначе, отмеченные исследования отражают современную картину представ¬лений о генезисе наций, национальных и федеративных отношений.
Российская Федерация уникальна не только своим историческим свое-образием и этническими характеристиками; она имеет свою историю асим-метричности, централизации и децентрализации. Л.М. Дробижева подчерки¬вает, что «на развитие Федерации оказывают влияние разные исторические, юридические, экономические, географические, этнонациональные условия формирования субъектов Федерации. В Центре доминирует представление, что различия в статусе субъектов, связанные с разнообразием условий, — это явление, которое надо преодолевать. В субъектах Федерации, прежде всего тех, которые задавали тон в диалоге с Центром в 1990-е гг., были убеждены в естественности таких различий, объективных основаниях асимметричности Федерации» .
Вклад в разработку избранной темы внесли ученые, исследующие исторические формы эволюции власти и государственного управления в стабильных и переходных обществах: Т.А. Алексеева, Г.А. Белов, С.И. Каспэ,
А.Ю. Мельвиль, А.С. Панарин, В.П. Пугачёв, А.И. Соловьёв и др.
Споры о приемлемости федерализма для новой России не прекращают¬ся более 15 лет. Оппоненты как в науке, так и в политике настойчиво проти¬востоят федерализму. В.В. Жириновский в ходе парламентских слушаний в 2002 г. настойчиво убеждал аудиторию в том, что «Россия не может быть фе¬деративной республикой» . Правовед В.А. Черепанов также утверждал, что «децентрализация государственной власти как приоритетное направление ре¬гиональной политики в 90-х годах прошлого столетия привела к появлению дезинтеграционных процессов в федеративных отношениях. Наметилась кон¬федеративная направленность в развитии Российского государства» .
Автор «теории консервативной реконструкции» А.Н. Кольев, выступая против федерализма в России, в частности, пишет: «Россия - русская страна, в которой под покровительством русской нации живут другие коренные на¬родности, осуществляется русское культурное преимущество, равенство гра¬жданских прав, лишаются всех политических и части экономических прав все иностранцы и лица без гражданства. Как только указанный принцип воз¬никает как политическая программа локального значения, государство долж¬но реагировать на это немедленно - самыми жестокими репрессиями, при¬званными оградить страну от сепаратизма... Россия - унитарное, единое и неделимое государство государствообразующей русской нации и союзных этнических меньшинств, имеющих почетный статус национальных» .
В российской науке при изучении развития властных структур различ¬ного уровня в исторической ретроспективе всегда превалировал государст¬венно-правовой подход, который позволяет рассматривать их как часть всего процесса становления и развития российской государственности. Такой под¬ход особенно важен в современной России, в условиях общественно- политической трансформации всей структуры государства и общества, что мы видим в целом ряде научных работ . В 2000-2006 гг. в центре внимания исследований государственного управления по-прежнему остаются пути и методы федеративного развития новой России, разрешения межнациональ¬ных и политических конфликтов. Ученые рассматривают проблемы форми¬рования и совершенствования институтов и механизмов взаимодействия фе¬дерального центра и субъектов Федерации, межбюджетные отношения, а также с учетом исторических традиций России и многообразного зарубежно¬го опыта сам процесс становления федеративных отношений нового типа.
Уровень осмысления и понимания рассматриваемой проблематики высок, что видно на примере научных публикаций. Но в силу многих субъективных и объективных причин российский федерализм как явление в истории страны остается мало изученным.
Среди ученых, занятых вопросами государственного строительства, федеративных и национальных отношений, по проблематике исследований с долей условности можно выделить несколько групп: ученые, которые рас¬сматривают вопросы формирования институтов новой российской государ¬ственности; исследователи проблем федерализма и федеративных отношений в новой России (генезис, принципы, особенности российского федерализма); изучающие развитие экономических процессов, национальных отношений, в том числе и негативные проявления (различного рода ксенофобии); региона- листы, которые сосредоточили внимание на функционировании субъектов РФ, политико-правовом разграничении полномочий Федерального центра и регионов; исследователи местного самоуправления, рассматривающие взаи¬моотношения органов местного самоуправления с федеральным центром и субъектами; исследователи федерализма в контексте международного опыта.
При анализе сложившейся практики межбюджетных отношений в РФ в 2000-2005 гг. исследователи свидетельствуют о наличии случаев «неоправ¬данного расширения полномочий федеральных органов государственной власти». Как считают экономисты Е. Бухвальд и А. Игудин, не следовало «перегружать» сферу межбюджетных отношений свойственными им лишь в ограниченной мере функциями стимулирования экономического роста. Суть их предложений в том, чтобы найти возможности более активного дополне¬ния уже сложившейся выравнивающей функции межбюджетных отношений стимулирующей функцией . Система бюджетного федерализма может нор¬мально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у орга¬нов власти каждого уровня для осуществления своих полномочий. Достиже- ниє такого соответствия обеспечивается методами вертикального финансово¬го выравнивания. Как показывают исследователи, предпосылками этого должны стать структурные изменения пропорций накопления и потребления в рамках ВВП, повышение реальных доходов населения.
В научной литературе, доступной сегодня исследователю, крайне мало обобщающих исторических работ, посвященных комплексному анализу рос-сийского федерализма в исследуемый период. Проблемы федеративных от¬ношений недостаточно освещаются в научных журналах, особенно историче¬ского профиля. Имеющиеся научные разработки и исследовательские мате¬риалы не дают ответа на многие вопросы, поставленные логикой историче¬ского развития федерализма в России.
Степень изученности федеративных отношений в России продолжает оставаться недостаточной. Это объясняется, прежде всего, спецификой но¬вейшей российской истории, новизной тематики и противоречивостью разви¬тия современного российского федерализма. Совокупность сопоставимых взглядов обществоведов разных специальностей и направлений на сущность федерализма представляет собой поле исследования, позволяющее осмыс¬лить отдельные стороны и этапы этого многофакторного явления, формы и характеристики которого соответствуют определенному периоду историче¬ского развития страны в целом.
Историография федеративных отношений в России охватывает вопро¬сы межнациональных отношений в контексте этнополитических перемен, ко¬торые происходят в постсоветской России. Имеет место противоречивое многообразие оценок и возможных направлений социально-экономического развития и ее государственной политики. Учитывая эти особенности, изуче¬ние федеративных и этнополитических процессов в современной России че¬рез призму отечественного и международного опыта представляется весьма актуальным.
Историография позволяет сделать вывод о том, что исследование во¬просов федерализма нельзя считать полным и завершенным, так как сам про¬цесс развития, а во многом и

Список литературы

Заключение
Исследование генезиса федеративных отношений в России, их роли в формировании российской государственности в постсоветский период по-зволило автору выявить основные направления и тенденции российского фе-дерализма в 1990 - 2005 гг. В процессе работы над темой к исследованию было привлечено множество официальных документов Российской Федера¬ции, СССР, РСФСР, в частности: Конституция Российской Федерации (1993 г.), Федеративный договор 1992 года, ряд федеральных конституционных и федеральных законов, указы Президента РФ, послания Президента Феде-ральному Собранию Российской Федерации, постановления Правительства РФ, документы, связанные с реализацией федеральных целевых программ, конституции, уставы и нормативно-правовые акты субъектов РФ, договоры и соглашения, подписанные исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, международные правовые документы.
Это дало возможность выявить основные тенденции развития федера-лизма, проанализировать некоторые особенности генезиса становления феде-ративных отношений в постсоветский период. В оценке исторических тен-денций государственного развития, имевших место за последние 15 лет, и в научном осмыслении характера российского федерализма, сложившегося в указанный период, нет единой точки зрения. Среди российских историков и политологов идут нескончаемые споры о том, является ли федерализм орга-нически приемлемым в условиях новой России. Нет единого понимания та¬кого важного явления, как «принципы федерализма». Продолжаются теоре¬тические дискуссии о предпочтительности той или иной формы государст¬венного устройства, о путях и средствах сохранения и укрепления Федера¬ции, о сущности российского федерализма, его принципах. Автором выявле¬но, что до сих пор в отечественном обществоведении нет единой концепции дальнейшего федеративного развития Российского государства. По мнению исследователя, такая концепция могла бы базироваться на позитивном опыте, приобретенном Россией в ходе своего развития в период 1990-2005 гг. Автор, проанализировав большое количество материалов, приходит к выводу, что федерализм как явление объективно целесообразен и необходим для россий¬ской государственности.
Всестороннее изучение содержания и сущности федерализма как способа обеспечения политического единства и целостности государства в условиях существующего многообразия субъектов РФ позволяет трактовать его как спе-цифический феномен внутри- и межгосударственной политической организа-ции, как совокупный метод управления и соуправления.
Многоуровневый комплексный анализ как реальных событий, так и официальных материалов позволяет сделать исторический экскурс в период становления и развития федеративных отношений в стране, соотнести его с развитием государственности в дореволюционной России и в советские вре-мена. Выявленные тенденции, условия и факторы, вызвавшие к жизни про¬цессы децентрализации полномочий и автономизации отдельных частей го¬сударства позволяют автору сделать вывод о том, что формирование новой модели федерализма в России должно опираться на собственный историче¬ский опыт с учетом мировой практики федеративных отношений.
Исторические аспекты государственного строительства имеют исклю-чительное значение в контексте развития и совершенствования демократиче-ских федеративных отношений в России. Материалы исследования показы¬вают, что реальная политика и практика государственного развития базиру¬ются на конституционном праве, конституциях и уставах субъектов Федера¬ции, правовых элементах федерализма в широком значении и других инст¬рументах развития правового государства. Научные проблемы, относящиеся к современному федерализму, регионализму и политико-правовой реформе в России, составляют базу демократического федеративного правового разви¬тия и требуют дальнейшего совершенствования. Такое совершенствование предполагает дальнейшее развитие собственного опыта регионального управления, а также использование зарубежных методов федеративного строительства, что органично вписывается в процесс современной политико-правовой трансформации государства. Выявлено, что в последние годы воз-растает роль субъектов РФ в структуре российского федеративного государ-ства. Сущностные характеристики государственного суверенитета, конститу-ционные права граждан, сочетание законодательных нормативов в Россий¬ской Федерации и в субъектах Федерации должны приниматься во внимание всеми участниками федеративных отношений.
Автор приходит к выводу о том, что российский федерализм, опираясь на мировой опыт и на традиции формирования и становления собственной федеративной государственности на различных этапах своей истории, выра-ботал определенные общие принципы устройства и правления. Это позволи¬ло, начиная с последнего десятилетия XX века и вплоть до завершения пер¬вого пятилетия нового века, сформировать, законодательно обеспечить и ус¬пешно развивать демократическое правовое федеративное государство с рес-публиканской формой правления. Поиск оптимальной стратегии развития многонационального государства привел уже в 2000 г. к необходимости бо¬лее четкой разработки стратегии реформы властных структур и методов со-вершенствования национальной политики. Именно от понимания политиче¬ских оснований российского федерализма в конечном итоге зависит эффек¬тивность проводимой работы по разграничению предметов ведения и полно¬мочий между уровнями публичной власти.
Многообразный опыт государственного развития России диктует принципиальный вывод о том, что в условиях современного федерализма, прежде всего, должно быть обеспечено единство страны. Национально- территориальное и административно-территориальное устройство, функцио-нирование всех видов субъектов РФ, развитие национально-культурных ав-тономий, другие факторы и явления федеративной государственности в со-вокупности обеспечивают целостность и единство России. Вместе с тем взаимоотношения государства и регионов в федерации, как утверждает ис-следователь, ссылаясь на зарубежный опыт, формируются с учетом принци¬пов федерализма: конституционных, политических, территориальных, этни¬ческих, культурно-исторических, экономических, финансовых.
Федеративный договор 1992 года положил начало развитию реального федерализма и фактической трансформации унитарного государства в феде-рацию. Подписание Федеративного договора на первом этапе формирования новой России явилось исторической вехой в государственно-политическом развитии страны. Имело место качественное обновление государственности России. Главенствующим принципом такой государственности признан при-оритет прав человека. Федеративный договор не только повлиял на дальней¬шее развитие страны, но и определил природу и характер Федерации.
Выявленные принципы участия законодательной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе определяют тенденции в системе парламентаризма в России, что может быть сравнимо с традиционным пар-ламентаризмом в демократических обществах. Экскурс в историю россий¬ского парламентаризма особенно важен в контексте 100-летия российского парламентаризма, что было отмечено в Российской Федерации в 2006 году.
Анализ трансформационных процессов в области государственного федеративного строительства показывает, что федеральная власть призвана гарантировать реализацию исполнительной властью права законодательной инициативы субъектов РФ. Федерализм взаимосвязан с регионализмом, гео-политикой, с системой межрегиональных отношений. В центре внимания властей всех уровней, как вытекает из результатов исследования, остается процесс регионализации - повышения роли регионов в социально- экономической, политической и духовно-культурной жизни страны. С уче¬том полисемии мнений взгляды и точки зрения ученых, политиков, институ¬тов власти, предлагающих различные концепции новой региональной поли¬тики, региональной стратегии, требуют дальнейшего обобщения и система¬тизации. Эти вопросы, как выявлено, в течение пятнадцати лет были в центре внимания депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, по¬литологов, специалистов по вопросам федерализма. Проблемы государствен¬ного федеративного развития неоднократно выносились на парламентские слушания в Государственной Думе РФ. В исследованной научной литературе рассматриваются различные подходы к пониманию разграничения функций центра и регионов. Это разграничение, с одной стороны, может приводить к успешному развитию федерализма в стране, а с другой - может тормозить эффективность федерализма, приводить к регионализму и сепаратизму.
Системный взгляд на федеративное государственное развитие, имев¬шее место в период 1990-2005 годов, показывает, что объективной предпо¬сылкой становления федеративной и региональной политики является струк¬турная неоднозначность и неоднородность территорий России в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, политическом, на-циональном аспектах. Существует зависимость функций управления и степе¬ни самостоятельности регионов от государственного устройства, что в ко¬нечном итоге влияет на методы реализации региональной политики. Специ¬фика федеративных отношений и региональной политики в России, как пока¬зывает опыт последних лет, вытекает из стратегии социально- экономического развития государства.
Анализ процессов политической институционализации федерализма в ходе всех трех этапов развития показал в целом позитивную эволюцию федерализма в стране. Неотъемлемой частью федерализма являются организационные дис¬функции (несогласование, нестыковки различных уровней управления и т.п.), вызванные, как правило, несоответствием федеральной Конституции прини¬маемых законов и действий субъектов политики на различных уровнях управ¬ления.
В ходе анализа соотношения процессов федерализации, децентрализации и регионализации рассмотрен вопрос о соотношении федерализма и региона-лизма в федерациях, в которых наличествует большое количество федериро-ванных единиц. Исследование, например, показало, что появление в РФ в конце XX века большого числа субъектов федерации (89), из которых лишь неболь-шая часть была способна к самоуправлению, заставляли российский федера-лизм сохранять авторитарную модель "пирамиды", в то время как новые обще-ственные отношения требовали более динамичного перехода к модели "Центр - периферия".
Выявленные особенности событий и тенденций переходного периода свидетельствуют о трех, достаточно четко проявившихся этапах государст-венного политико-экономического и социального развития страны. Полити- ко-трансформационные процессы, происходившие в ходе реформирования федеративных отношений в России за последние 15 лет, составляющие суть всех трех пятилетних этапов, исследованы историками и политологами лишь частично. Это объясняется, прежде всего, самой спецификой новейшей рос-сийской истории, новизной тематики и противоречивостью развития совре-менного российского федерализма. Автором исследованы конфликты, имев¬шие место в сфере межнационального и политического взаимодействия, по- литико-правовые основы и методы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации, особенности межбюджетных отношений. Процесс становления федеративных отношений нового типа рассмотрен с учетом ис¬торических традиций России и многообразного зарубежного опыта. Данная работа во многом восполняет пробелы в истории российского федерализма.
Россия имеет значительный исторический опыт федерализма, который является национальным достоянием, из которого проистекают исторические уроки, позволяющие обеспечить формирование федеративного устройства и федеративных отношений с учетом опыта зарубежных федеративных образо-ваний. Особенности федерализма в России и стратегия федеративного госу-дарственного развития предполагают не только решение проблем социально- экономического развития территорий, но и сохранение духовно-культурных ценностей, национальных традиций и этнических особенностей в условиях многонациональное™ и поликонфессиональности населения.
В работе в компаративном измерении подробно исследован прошед¬ший временной период (1990-2005 гг.), мотивирована и обоснована периоди¬зация государственного строительства в контексте развития российского фе-дерализма. Автором выделено три этапа развития федерализма в России: первый - 1990-1995; второй - 1995-2000; третий - 2000-2005 гг. Эти периоды являются частью политического процесса, сопровождаемого изменениями, произошедшими в неограниченный во времени переходный (транзитный) пе-риод федеративного развития страны. Социально-политическая трансформа¬ция российского общества сопровождается определенным уровнем развития политических институтов на каждом из трех этапов. Логика и темпы соци¬ально-политических изменений, происходивших в Российской Федерации в соответствующие временные периоды (пятилетки), отражали уровень разви¬тия политических институтов, которые формировались и совершенствова¬лись по мере выработки конституционно-правовых основ для демократиче¬ского федеративного правового развития. Участники политического процесса и условия его протекания в пространстве и времени постоянно менялись и закономерно соответствовали следующим одна за другой стадиям непрерыв-ного развития общественных отношений. В основе федеративных отношений находились определенные социальные интересы и цели, активные, созна-тельные и регулируемые социальные действия и взаимодействия людей и их организаций. Это влекло за собой достижение определенных результатов в области государственного федеративного строительства, изменения в базо¬вых подходах к национально-территориальному развитию и преобразовани¬ям в законотворчестве, политической практике, социальной системе, культу¬ре и местном самоуправлении.
Федерализм концентрирует внимание не столько на суверенитете своих составных частей, сколько на вопросах разделения полномочий. Как следует из выводов диссертационного исследования, вопрос о суверенитете становит¬ся не столь важным, если нет угрозы концентрации власти в одном центре или в автономии отдельных сообществ. Таким образом, чем более сбалансирован¬ным будет распределение полномочий в многоуровневой федеральной системе, тем большей устойчивостью будут обладать объединенные сообщества.
Федерализм представляет собой оптимальное сочетание властных отно-шений Центра и органов управления на различных уровнях. Это предполагает перманентное взаимодействие индивидов, групп людей, территориальных со-обществ, нацеленное на обеспечение интеграции. Как политический принцип федерализм связан с конституционным разделением власти таким образом, что конституированные элементы федеративного соглашения могут участвовать в процессе принятия важных политических решений. В то же время функции фе-дерального (совместного) управления направлены на сохранение интеграцион-ной целостности федеральной политической системы.
К ключевым выводам исследования можно отнести положение о том, что федеративная этносистема - это совокупность исторически сложившихся национально-этнических взаимоотношений, четко сложенная, дискретная иерархия, субординация, которая не ущемляет в правах ту или иную часть системы, а помогает ее дальнейшему развитию. Более того, оторванная от целого часть этой системы существовать автономно не способна. Важней¬шим условием формирования федеративной этнической системы является и определенный уровень вертикального цивилизационного развития основных элементов многонациональной общности. Федеративность и этничность - две стороны общественных отношений в условиях современных реформ на пути укрепления единства и целостности государства. Они требуют глубоко¬го научного анализа, поскольку в других исследованиях пока не получены ответы на актуальные вопросы современной российской государственности. Федерализм как явление политического государственного устройства обес-печивает такое структурное распределение власти, при котором элементы федеративной системы должным образом разделяются в процессе общей по-литической и административной деятельности.
Системный исторический анализ феномена федерации позволяет выде-лить не только основные этапы, но также принципы и составные элементы федеративного государственного развития. Многие вопросы и проблемы об-щественного политического, экономического, социально-психологического, этнического характера, имевшие место в 1990-2005 годах, нуждаются в даль-нейшем научном осмыслении и анализе.
Тип федерализма, сложившийся в России в 1990-е годы, подвергается критике многими учеными и политиками. Некоторые эксперты обратили внимание на ряд негативных характеристик в общественном развитии, кото¬рые вели к радикальному пересмотру федеральным Центром принципов фе-деративного развития, что проявилось в укреплении «вертикали власти» и усилении тенденций централизации в последующие годы.
Становление и развитие Российского федеративного государства на постсоветском пространстве связано с принятием 12 июня 1990 года Декла-рации о государственном суверенитете Российской Федерации и появлением в 1993 году Конституции Российской Федерации. Эти события предопреде¬лили объективный процесс институционализации федерализма. Совершенст¬вование федеративных отношений в Российской Федерации не могло быть результативным без решения задачи формирования и развития политико-правового механизма взаимодействия органов публичной власти различного уровня, что представляло собой новое научное понятие, вошедшее в полити-ческую терминологию.
Политико-правовой механизм взаимодействия органов публичной вла¬сти, сложившийся в ходе третьего этапа федеративного строительства, пред¬ставляет собой совокупность федеральных и региональных законодательных и правовых норм, государственных институтов, а также структур и учрежде¬ний федерального, регионального и муниципального уровней, которые за-действованы в обеспечении этих норм через властные ресурсы государства в рамках федеративных отношений в политике, экономике, социальной сфере, в области демографии и этнической культуры, деятельности в современном информационном пространстве.
Проведенный анализ состояния федеративных отношений в стране на всех трех этапах пятнадцатилетней истории Российской Федерации показы¬вает, что политико-правовые и институциональные механизмы взаимодейст¬вия федеральных и региональных органов государственной власти не могли формироваться и совершенствоваться вне принципов федерализма.
Анализ изменений, имевших место в переходный период в сфере зако-нодательства, и реальные тенденции федеративного развития показывают, что все еще существует дефицит политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Для того, чтобы решать политические и социально-экономические пробле¬мы, противостоять бюрократизму и коррупции в среде чиновников всех уровней и в конечном счете повышать благосостояние населения в регио¬нах, необходимо дополнительное законодательное и нормативно-правовое регулирование. Необходима дальнейшая работа по исследованию процесса совершенствования политико-правовых механизмов, обеспечивающих укре¬пление российского федерализма и его институтов.
Изучение проблем и процессов взаимодействия в течение всех пятна-дцати лет федеративного развития стало важной частью диссертационного исследования. Политико-правовые механизмы взаимодействия уровней пуб-личной власти оставались долгое время недостаточно развитыми и требовали особого внимания со стороны властей всех уровней.
Крупномасштабная административная реформа политико-правовой сис-темы и федеративной практики, инициированная центральной властью, на наш взгляд, вела к централизации властных полномочий, укреплению авторитарных тенденций в стране, ослаблению факторов развития субъектов Российской Фе-дерации как самостоятельных акторов в структуре власти Российской Федера-ции. Эти тенденции проявили себя в процессе развития российского федерализ-ма, в частности, в создании семи федеральных округов, изменении избиратель-ного законодательства и порядка формирования Совета Федерации, не вполне сбалансированном разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, реформе местного самоуправления в РФ и др.
Проблемы и недостатки, проявившиеся в ходе трех этапов пятнадцатилет-ней истории федеративного развития, указывают на необходимость дополни-тельных усилий властей всех уровней, направленных на упорядочение взаимо-отношений между уровнями публичной власти, на разграничение полномочий, а значит, и ответственности между участниками федеративных отношений.
Совокупность исторических и социальных факторов придают России абсолютно уникальный этнический колорит. Свое непосредственное выра¬жение это находило и находит в образе жизни, традициях, менталитете, на¬циональных и культурных обычаях, фольклоре. Очевидно, что при такой эт¬нической специфике и многообразии межнациональные отношения в Рос¬сийской Федерации всегда приобретали особую социальную роль, придавая политике государства в этой сфере первостепенное значение. В стране в ис¬следуемый период не наблюдалось комплексного подхода, целостного виде¬ния всех составляющих многонациональной России. Проведение демо¬кратической государственной национальной политики имело в условиях пе¬реходности особое значение. В исследуемый период она была обозначена лишь в рамках государственной концепции и на практике не соответствовала исторической миссии самой России.
Одной из проблем федеративного развития остаются различные формы и проявления национализма. Выявлена взаимосвязь многих общественных явлений: например, усиление националистических тенденций происходит прежде всего в периоды, когда власть забывает о факторе многонациональ¬ное™ России и игнорирует необходимость реализации государственной на-циональной политики. На фоне обострившихся межнациональных отноше¬ний в современной России исследователи обращаются к опыту решения на-циональных проблем в Советском Союзе, когда при многих нерешенных проблемах в общественном сознании доминировали интернационализм и братская дружба народов.
Конфликты на национальной почве периодически проявлялись в том или ином регионе России. Благоприятной питательной почвой для них слу¬жила хроническая нерешенность социально-экономических проблем, «воз¬растание запросов мобильных групп», рост «конкуренции за дефицитные места», неумение и нежелание органов власти брать на себя ответственность в решении возникающих проблем. Конфликты между этническими общно¬стями происходили и происходят не из-за этнокультурных различий, а пото¬му, что в конфликтах обнажаются противоречия (но не просто различия) ме¬жду общностями людей, консолидированными по этническому принципу. Стратегия нормализации межнациональных проблем должна быть ориенти¬рована на своевременное и точное диагностирование очагов потенциальной напряженности для принятия своевременных и эффективных мер по их пре-одолению. Интернационализация, сближение, интеграция, глобализация, т.е. широкие и прогрессивные общемировые процессы немыслимы вне языка и культуры, национальных форм бытия и общения людей. Национальная иден-тичность выступает для каждого человека мощным фактором социального наследования, накопления и воспроизводства национально обусловленных форм жизнедеятельности. В центре внимания властей всех уровней и обще¬ства должны оставаться национальная политика, развитие народов и наций, их сотрудничество, проблемы коренных и малочисленных народов, нацио¬нальных меньшинств, государственные программы по развитию народов России.
Таким образом, развитие «нового федерализма» (именно так многие исследователи классифицируют тип федерализма, сложившийся в стране в последние годы) в России происходило в своеобразных условиях. Новый фе-дерализм, как вытекает из исследования, характеризовался неразвитостью демократических идеалов, отходом от некоторых принципов федерализма, выработанных в 1990-х годах, проявлением пережитков командно- административного управления экономикой, «унитарными» методами руко-водства в процессе федеративного развития.
Сложившаяся в 1990-е годы практика расширения самостоятельности органов местной власти на основе принципа субсидиарности соответствовала политике федеративной децентрализации и базовым принципам россий¬ского федерализма. Избираемость мэров и расширение полномочий мест¬ных властей содействовали повышению их самостоятельности и ответст¬венности перед обществом. Федеративная политика позволяла уменьшить затраты на координацию действий властей разного уровня, обеспечить большую восприимчивость к изменениям.
В конкретных условиях России складывающиеся структуры местного самоуправления не имели реальных властных полномочий и зачастую ока-зывались не в состоянии взять на себя решение местных проблем. Поэтому в 1995г. в стране была принята Федеральная государственная программа поддержки местного самоуправления. В ней ставилась цель обеспечить по-степенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным обра-зованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения.
В диссертации внимание привлечено к вопросам регионального и ме-стного самоуправления, проблемам реализации в России Европейской хартии о местном самоуправлении, прежде всего ее важнейшего положения о том, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, что оно должно быть признано в законодательстве. Государство и об¬щество заинтересованы в единстве управления вопросами жизнеобеспечения. Вместе с тем известно, что местное самоуправление рассматривается и вос¬принимается в России как составной элемент единой системы территориаль¬ного управления государства, обеспечивающей четкое функционирование единой исполнительной вертикали страны. Местное самоуправление являет¬ся составным элементом формирования гражданского общества и федерали¬зации общественных отношений. Но местная власть, как отмечено в Консти¬туции РФ, не входит в систему государственной власти.
Оценить проблемы совершенствования системы местного самоуправ-ления, с которыми страна столкнулась на протяжении 15 лет федеративного демократического развития, можно лишь с высоты времени и того опыта, ко-торый приобрели все уровни публичной власти в отношениях с органами ме-стного самоуправления, и с высоты нового федерального законодательства, наработанного в области местного самоуправления в последние годы.
Из результатов исследования вытекает ряд рекомендаций, направлен¬ных на совершенствование федерализма в России на базе исторического опыта федеративных отношений в стране и за рубежом.
Механизмы и инструменты взаимодействия федеральных государст-венных органов власти Федерации с органами власти субъектов РФ базиру¬ются на последовательном и полном закреплении в законодательстве полно¬мочий и функций, которые могут реализовываться на том или ином уровне власти. При реализации органами государственной власти субъектов РФ со¬вместной компетенции с Федерацией в рамках единой системы исполнитель¬ной власти федеральные органы исполнительной власти сохраняют за собой право контролировать исполнение федеральных законов, иных федеральных правовых актов соответствующими государственными органами субъектов Федерации. Федеральный центр уполномочен давать в пределах своей ком¬петенции обязательные для исполнения указания, отстранять от должности глав органов исполнительной власти субъектов Федерации в судебном по¬рядке и в случае неоднократного нарушения (неисполнения) обязанностей привлекать к дисциплинарной, материальной ответственности руководителей или отдельных чиновников соответствующих органов субъектов РФ. Госу¬дарство обязано проводить постоянный федеральный мониторинг качества жизни в регионах.
Оптимизация полномочий регионов строится на основе критериев до-полняемости и целесообразности. Вышестоящие уровни власти не вмешива-ются в дела нижестоящих, если регионы в полном объеме выполняют свои функции. При этом проводится децентрализация исполнительно-распорядительных функций при одновременной централизации законотвор-ческой деятельности федерального Центра.
Логика развития российского общества потребует более глубокого на- учно-теоретического и методологического анализа проблем, проявляющихся в ходе государственного строительства. Как показывают результаты иссле-дования, в Российской Федерации остаются недостаточно разработанными и не в полном объеме сформированными политические и правовые механизмы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в экономиче-ской и финансово-бюджетной сферах. Ряд федеральных законов и практика их применения должны быть адаптированы к нуждам и потребностям регио¬нов России. Требуют дальнейшего совершенствования политико-правовые механизмы взаимодействия между федеральными и региональными органа¬ми государственной власти в межбюджетных отношениях и, в частности, в сфере уточнения полномочий различных уровней государственной власти в области владения и пользования природными ресурсами. Разграничение пол¬номочий между Центром и субъектами РФ в области природопользования вызывает много споров между федеральным Центром и субъектами РФ. Эта тема требует больше внимания и объективности со стороны как федеральных законодателей, так и руководителей субъектов Федерации. Роль субъекта РФ в совершенствовании взаимодействия с Федерацией в политической, пра¬вовой и социально-экономической сферах должна возрастать.
Определяющей чертой государственной экономической и бюджетной политики становятся факторы финансовой стабилизации, удержания опти-мально достаточной социальной ситуации, особенно в «депрессивных» или дотационных регионах России. Разработанная Правительством РФ Програм¬ма развития бюджетного федерализма до 2010 года должна быть скорректи¬рована и увязана с положениями и принципами новых федеральных законов, определивших основные направления организации власти в субъектах РФ на основе новых политико-правовых механизмов и инструментов.
В этих целях, на наш взгляд, целесообразно а) установить требование обязательного согласования законопроекта с более чем половиной субъектов Федерации до внесения его в Государственную Думу РФ; б) ввести практику предварительного рассмотрения Государственным советом при Президенте РФ наиболее важных законопроектов, вносимых в Государственную Думу
Президентом страны; в) принять специальные согласительные процедуры го-лосования палатами Федерального Собрания по проектам, затрагивающим непосредственные интересы национальностей, этносов и национальных меньшинств, в которых речь идет о культурно-исторических традициях на-родов, языковом общении, проблемах сохранения малочисленных народов и т.д. В Совете Федерации следовало бы использовать «принцип консенсуса», а при необходимости учета интересов отдельных национальностей вести под¬счет голосов членов палаты отдельно от краев и областей и отдельно от рес¬публик и автономных образований. В Государственной Думе для принятия законопроектов по таким вопросам установить требование о необходимости поддержки соответствующего проекта большинством в 4/5 голосов от обще¬го числа депутатов. Кроме того, необходимо выработать механизм приведе¬ния в соответствие ряда федеральных законов с нормами Конституции Рос¬сийской Федерации.
Представляется также целесообразным: а) наиболее «удачные» законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента) в качестве «модельных» для других субъектов федера¬ции; б) Федеральное Собрание Российской Федерации, приняв специальный закон, может распространить действие закона субъекта Российской Федера¬ции на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерально¬го закона по соответствующему вопросу; в) закон субъекта Российской Фе¬дерации может быть принят в качестве концепции соответствующего феде¬рального закона.
Необходимо сформировать механизм юридической ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполага¬ет разделение ответственности за осуществление власти между Федерацией и ее составными частями перед народом, гражданами, населением. Этому учит опыт реализации в различных странах мира кооперативного федера¬лизма. В соответствии с этим опытом, чем больше властных полномочий возлагается на тот или иной уровень власти, тем большую ответственность он несет перед конкретным человеком и гражданином. Ведь именно такой подход в наибольшей степени соответствует духу и букве Конституции Рос¬сийской Федерации.
Частью общего процесса выработки политико-правовых механизмов федеративных отношений могли бы стать двусторонние договоры, которые в ряде случаев хорошо зарекомендовали себя в 1990-е годы.
За пятнадцатилетнюю историю развития федерализма в России некото¬рые из задач федеративного экономического взаимодействия оказались реа-лизованными. Но в тот же период усилилось бремя отрицательных для ре-гионов перераспределительных процессов в российской бюджетной системе. Возросло значение выравнивающей функции межбюджетных отношений. На повестку дня в ходе административной реформы выходит вопрос о более четком выполнении задачи по дальнейшему разграничению предметов веде¬ния и полномочий в области владения, распоряжения и пользования природ¬ными ресурсами. Данные факторы должны быть приняты во внимание при выработке стратегии и тактики дальнейшего федеративного развития.
Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста без-работицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении про¬блем регионов - все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и На-логовом кодексах страны, но и значительной коррекцией всей массы феде-рального финансово-бюджетного законодательства.
В механизмах сложившегося взаимодействия регионов с федеральным Центром отчетливо видны общие и специфические черты политико-властных трансформаций в субъектах РФ, проблемы и угрозы для общегосударствен¬ных реформ. Как вытекает из выводов ряда исследователей, Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах реализуют преимущественно лишь интересы федерального Центра, являются промежуточным звеном в системе управления федеративными отношениями, не обеспечивающим интересы регионов России. В стране не принят соответ-ствующий федеральный закон, регламентирующий деятельность полпредов Президента в федеральных округах, что делает ряд их полномочий при взаи-модействии с субъектами РФ не вполне легитимными.
Происходивший в стране в ходе трех пятилетних этапов процесс поли- тико-социальной и экономической трансформации включал, в частности, ре-формы всей системы регионального управления, а также изменение процеду¬ры наделения полномочиями руководителей субъектов РФ. Утверждение кандидатур глав субъектов РФ законодательными собраниями регионов по рекомендации Президента страны создало, с одной стороны, новые условия для повышения ответственности регионального уровня власти как перед на-селением, так и перед Президентом страны. С другой стороны, в ст