Зелінська Марина Ігорівна. Інститут президентства в Україні етапи трансформації

Краткое описание

ДОНЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

На правах рукопису

ЗЕЛІНСЬКА Марина Ігорівна

УДК 35.075.31

ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ: ЕТАПИ ТРАНСФОРМАЦІЇ

23. 00. 02 політичні інститути та процеси

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Науковий керівник:
Бредіхин А. В.,
к.і.н., доцент

Донецьк 2008

ЗМІСТ

ВСТУП ............................................................................................................ 4

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА
1.1. Стан наукової розробки теми ................................................................. 14

1.2. Моделі інституту президентського правління в світі ..................... 37

1.3. Методологія дослідження проблеми інституту президентства ... 62

РОЗДІЛ 2. ЗАСНУВАННЯ ТА СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ (1990 2004 роки)
2.1. Еволюція форм владного механізму ................................ . 72

2.2. Конституційне забезпечення діяльності глави держави .. 105

РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ І ТЕНДЕНЦІЇ ТРАНСФОРМАЦІЇ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ (2004 2007 роки)
3.1. Інститут президентства у контексті політичної реформи .. 128

3.2. Основні напрями розвитку інституту президентства в політичній системі України ...... 153

ВИСНОВКИ .. 174

ПОСИЛАННЯ . . 185

ДОДАТКИ 204

ДЖЕРЕЛА І ЛІТЕРАТУРА 225

ВСТУП

Державні інститути в будь-якій країні проходять через різні етапи трансформації, які можуть бути викликані або природною еволюцією, або ж революційними подіями. У будь-якому разі такі політичні процеси суттєво впливають на структуру, наповненість, змістовність та ефективність роботи цих основних інститутів. Тому, щоб подібні механізми працювали безвідмовно і відповідали на вимоги та потреби суспільства, необхідно не лише своєчасно реформувати їх та створювати нові, які більше відповідають новим вимогам часу, а й досліджувати та враховувати їх попередню історичну трансформацію як в своїй державі, так і в інших країнах світу. Це необхідно в першу чергу для того, щоб створювати ефективну законодавчу базу на основі існуючого досвіду світової конституційної інженерії, запобігати типових помилок та моделювати подальший розвиток цих політичних інститутів з метою їх ефективного функціонування в політичній системі.
За роки існування України як незалежної держави, а це лише шістнадцять років досить короткий період порівняно з політичною історією інших країн, в державі сталося багато подій, які мали вирішальне значення у ході трансформаційних процесів. Подібна сконцентрованість гучних фактів з одного боку, дає змогу говорити про неухильний прогрес в розвитку демократичної системи, але з іншого призводить до чисельних помилок, яких неможливо уникнути при проведенні політики навздогін” та умонтуванні основних політичних інститутів розвинутих країн у вітчизняну систему. В цьому дисертаційному дослідженні автор торкається цих неоднозначних питань лише задля того, щоб показати інститут президентства у динаміці свого формування та розвитку з існуючими конституційними положеннями, механізмами функціонування та недоліками роботи в українських реаліях. Необхідно також вказати на те, що саме заснування посади Президента в Україні після довгих років колективного управління державою за радянських часів, було типовою ознакою демократизації та досягнення певного рівня політичного прогресу.
Актуальність теми. Проблема трансформації політичної системи України протягом останніх років стала актуальною для суспільства в цілому, органів влади, політичних інститутів тощо. Необхідним стало удосконалення відносин між гілками влади (законодавчої, виконавчої і судової) у напрямі підвищення їх ефективності. Важливу роль у цих взаєминах відіграє Президент, як один з основних акторів у процесі перерозподілу повноважень. Проте цей перерозподіл, за ініціативою глави держави, відбувався з метою поширення саме президентських повноважень. Відсутність достатнього правового регулювання відносин між гілками влади, неспроможність політичних партій брати на себе відповідальність за наслідки управління в країні і та політико-правова традиція, яка вбачала в Президенті головну постать в процесі прийняття важливих державних рішень, сприяли тому, що цей процес мав великий вплив на політичне життя держави і визначав характер владних відносин.
Запровадження інституту президентства має велике значення для політико-правового розвитку України як суверенної, незалежної, демократичної та правової держави, оскільки закріплення на законодавчому рівні посади Президента свідчить про врахування міжнародного досвіду функціонування демократичних інститутів, головне місце серед яких посідає президентура.
Можна довго сперечатися про загальну доцільність існування такого інституту як президентура в світі, проте, з часів створення Декларації про незалежність у США та заснування там президентури, в наш час існує дуже мало країн, у політичному устрої яких відсутня посада глави держави. В одних країнах Президент виступає як глава виконавчої влади, в інших як арбітр між гілками влади; він може бути навіть лише номінальною фігурою з представницькими повноваженнями, але завжди виступає як головна особа, що представляє державу в світі і, перш за все, як гарант конституції. Тому в будь-якому історичному або ж політико-юридичному дослідженні особа Президента чи інститут президентства взагалі будуть фігурувати, адже саме він уособлює державу. Дослідження цього об’єкта неодноразово проводилися зарубіжними дослідниками (з різних точок зору та у різному форматі), радянськими вченими (в основному через аналіз функцій цього інституту в інших країнах) та українськими фахівцями (з моменту заснування посади Президента у СРСР, а згодом вже за фактом набуття Україною незалежності та заснування інституту глави держави).
Форма владного механізму суттєво змінювалася та набувала нового змісту протягом усього періоду існування незалежної України. Реформування політичної системи завжди припускає те, що змінюються державні інститути, які мають відповідати вимогам системи. Саме тому процес зміни інституту президентства в Україні триває і досі, пройшовши складні періоди становлення та реформації через прийняття Конституції та різних законодавчих актів. Це було пов’язано з багатьма факторами, зокрема із трансформацією політичної системи, чинного законодавства країни, необхідністю відповідати на кризові політичні ситуації, постійним перетягуванням повноважень між головними гілками влади тощо.
Саме врахування тенденцій розвитку цього інституту в світі в минулому є частиною загального дослідження і є актуальним завдяки тому, що досвід країн-попередніків надає можливість будувати нормативно-правову базу інституту президентства з урахуванням навіть дрібних на перший погляд моментів, які потім стануть або перешкодою на шляху до подальшого розвитку демократичної системи, або ж зменшать кількість помилок. Причому, розглядатися тенденції розвитку президентури в інших державах повинні із врахуванням власних історичних традицій, бо це дасть змогу обирати відповідну і необхідну форму функціонування основних політичних інститутів та правила взаємодії гілок влади за різними моделями президентури.
Ми можемо довго дискутувати про те, чи є проведення політичної реформи в 2004 році наслідком природних еволюційних процесів (відлік політичної реформи можна вести з 2000 року, коли був проведений Всеукраїнський референдум з приводу внесення змін до Конституції), чи це, можливо, був лише крок тодішнього Президента Л. Кучми до збільшення повноважень для себе, але ця подія безумовно вплинула на політичні процеси в державі і мала суттєві приводи для глибинного аналізу не лише запропонованих змін до Конституції, а й усіх наслідків змінювання обсягу повноважень виконавчої та законодавчої гілок влади. Взагалі, дискусії щодо доцільності реформи в такому вигляді тривають і досі, різні політичні сили пропонують свої варіанти або скасування прийнятих змін, або оновлення конституційних засад діяльності президента. Запровадження конституційної реформи, якщо спрощувати її основний зміст, не лише змінює функціональну змістовність інституту президентського правління, надаючи більшість повноважень в руки парламенту та звільнивши уряд від цілковитої залежності від президентської волі. Цей процес має більш глибинні наслідки, які відгукнуться на відносинах між гілками влади, принципі функціонування основних політичних інститутів та виявлять, наскільки спроможна Україна як держава діяти за демократичними методами і відповідати європейським стандартам конституційного права.
Роль і значення теоретичного дослідження цього конституційно-правового інституту для України стає очевидним і через запропоновані автором моделі подальшого розвитку вітчизняного інституту президентства, а також через те, що автор окреслив деякі положення з досвіду інших країн, які здатні вплинути на трансформацію та удосконалення президентської влади в Україні.
Ступінь розробки проблеми. На початку 90-х років, коли на світовій арені з’явилися нові незалежні держави, переважно колишні радянські республіки, перед науковцями постала проблема розробки адекватної концепції подальшого державного будівництва та визначення напрямів трансформації цих країн. Звичайно ж, в першу чергу розробка конкретних заходів для розбудови ефективних владних інститутів (як українськими, так і зарубіжними дослідниками) вимагала достатньої теоретичної бази. І хоча зарубіжна теорія і практика президентури відзначається повнотою і майже не має білих” плям, в українських реаліях набутки зарубіжних попередників не можна було використовувати в повному обсязі з цілого ряду обставин. Але ж на жаль, вітчизняні дослідники у дослідженнях інституту президентства в Україні обмежуються його окремими аспектами та дуже рідко вдаються до комплексного аналізу. Ми маємо достатньо напрацювань в руслі конституційно-правового аналізу або ж історичного дослідження становлення та розвитку інституту глави держави, але залишаються прогалини у розгляді цієї проблеми з урахуванням політичної теорії та практики. Причому, подібні дослідження набувають особливого значення у зв’язку зі змінами в політичній системі України, які відбулися протягом останніх трьох років.
Зв'язок дисертації з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертаційної роботи затверджено Вченою радою Донецького національного університету. Дисертаційне дослідження пов’язане з розробкою госпдоговірної теми (номер державної реєстрації 02 157 40) «Методологія аналізу комунікативних процесів в соціально-політичній сфері українського суспільства».
Метою роботи є дослідження основних етапів трансформації та принципів функціонування інституту президентства в Україні.
Для досягнення мети автором поставлені такі завдання:
- показати стан дослідження інституту президентства зарубіжними та вітчизняними науковцями;
- проаналізувати моделі інституту президентського правління на прикладі країн світу, для яких такі форми правління є типовими;
- виявити та систематизувати основні теоретико-методологічні підходи до аналізу інституту президентства з метою напрацювання власної методології;
- проаналізувати роль інституту президентства в політичній системі України, виокремити етапи його становлення цього інституту в контексті трансформаційних процесів в державі;
- окреслити змістовне наповнення конституційного статусу Президента України на різних етапах розвитку інституту президентства та за різними формами президентського правління, які існували за цей час в державі;
- окреслити обсяг повноважень Президента України після прийняття змін до Конституції України 8 грудня 2004 року, визначити позитивні та негативні сторони прийнятих змін, змоделювати їх подальший вплив на взаємодію гілок влади між собою;
- визначити основні можливі напрями трансформації президентури в Україні, спираючись на вітчизняний та зарубіжний досвід, окреслити оптимальні шляхи розвитку інституту президентства з урахуванням всіх важливих чинників (власної історії, досвіду інших держав, світових тенденцій розвитку політичних інститутів тощо).
Об’єктом дослідження є інститут президентства в системі державно-політичних інститутів України.
Предмет дослідження особливості трансформації президентури на різних етапах розвитку політичної системи незалежної України.
Методи дослідження. Основними методами наукового пізнання, які використовуються в рамках дослідження в цій дисертаційній роботі, є історико-правовий (використання цього методу дозволило розкрити генезу ідей щодо інституту президентства та їх залежності від трансформаційних процесів в державі та суспільстві), системний (завдяки якому ми розглядаємо інститут президентства як цілісну систему з різноманітними типами зв’язків, дослідження яких дозволяє скласти повну картину об’єкта), структурно-функціональний (разом із системним розкриває шляхи взаємодії об'єкта як цілісної системи з зовнішнім середовищем), порівняльний (застосовується у разі необхідності порівняння існуючих одночасно різних правових систем, їх інститутів з метою показати типові, загальнозначущі риси), соціокультурний метод (адже відомо, що функціональність державних інститутів більшою мірою залежить від рівня культури в суспільстві), конкретно-соціологічний (за цим методом держава з її інститутами розглядається у тісному поєднанні з іншими факторами суспільного життя як засіб управління соціальними явищами), інституціональний та неоінституціональний методи наукового пізнання (які розглядають інституціональну значущість президентури з її правилами та нормами функціонування в державі й враховують формальні і неформальні типи зв’язків між головними акторами у цьому процесі) та метод прогнозування (що дало змогу не лише провести аналіз конституційної реформи та визначити, до яких проблем можуть призвести прийняті норми, а й подати чітку модель подальшого розвитку інституту президентства).
У цій дисертаційній роботі автор намагався дотримуватися принципів історизму (який дозволив розглянути функціонування та трансформацію інституту президентства в Україні в контексті різноманітних історичних подій 1991-2006 рр.) та об’єктивності через застосування, систематизацію та класифікацію джерельної бази та фактологічного матеріалу, в повному об’ємі інформації за максимальною її вірогідністю.
Поєднання різного характеру і рівня методологічних підходів наукового пізнання дозволило створити певну систему, яка зумовила своєрідність дисертаційного дослідження та достовірність його результатів.
Теоретичну базу дослідження становлять праці вітчизняних і зарубіжних вчених в галузі політології, теорії держави і права, історії держави тощо.
Оскільки досліджуються місце і функції глави держави ‑ президента ‑ в межах політичної системи, то ми вважаємо за доцільне зупинитися на еволюції уявлень як західних, так і вітчизняних науковців про політичну систему, про політичні інститути (і інститут президентства також). По-перше, автор звернувся до теоретиків політичної науки для визначення основних принципів конструювання політичної системи та державних інститутів в ній. Сучасні роботи західних політологів, які присвячені вивченню специфіки та ефективності діяльності політичних інститутів, становлять великий інтерес завдяки можливості використати їх досвід та напрацювання у розробці дійових політичних інституцій. Досвід радянських дослідників не використовувався, по-перше, через відсутність у СРСР посади президента, по-друге, наявний в них аналіз західних президентських інституцій, на жаль, втратив актуальність після бурхливих подій у деяких країнах світу та численних трансформацій політичних систем цих країн. До того ж, необхідно пам’ятати про ідеологічну упередженість, яка впливала на результати досліджень радянських вчених. У процесі підготовки дисертації використовувалися роботи дослідників-політологів, положення порівняльного конституційного права, історії держави і права, висновки, сформульовані в сучасних політологічних, історичних, правових та соціологічних дослідженнях з питань теорії демократії, конституціоналізму, функціонування державних та політичних інститутів, розвитку партійної системи, існування та функціонування політичних систем у світі.
Джерельну базу дослідження складають законодавчі акти, які стосуються процедур заснування та подальшого розвитку інституту президентства в Україні. Це Конституція УРСР 1978 року, Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом України Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України” 1995 року, а також Конституція України 1996 року (з урахуванням прийнятих в 2004 році змін), яка визначає основні положення щодо статусу глави держави. Також для повного розкриття проблеми використовуються законодавчі акти щодо незалежності України та її функціонування як самостійної держави, конституції та законодавчі акти щодо заснування та функціонування інституту президентства в інших країнах світу.
До того ж, автор вважає за потрібне для достовірності та повноти дослідження додати до джерел матеріали доповідей, прес-конференцій та звернень тих осіб, що займали посаду Президента України, та представників інших гілок влади, посадових осіб у державному апараті управління. Ці матеріали допомагають зрозуміти логіку президентських вчинків у тій чи інший ситуації, відчути специфіку історичного періоду, проте вони не дають об’єктивного, наукового аналізу місця та ролі президентських інституцій у політико-правовій системі.
Наукова новизна отриманих результатів. Запропонована робота є одним з перших у вітчизняній політології комплексним дослідженням інституту президентства в контексті всіх змін у політичній системі України, які відбулися за роки незалежності в межах 1991-2007 років.
Наукова новизна дисертації полягає в наступному:
- запропоновано авторську класифікацію систем президентського правління, що розроблена на основі світового досвіду їх моделювання, яку екстрапольовано на українську дійсність;
- визначено шість етапів трансформації інституту президентства в Україні, кожен з яких характеризується подіями, які вплинули на особливості функціонування інституту президентства та його взаємодію з іншими гілками влади;
- вперше використано індексну методологію, розроблену західними та російськими дослідниками, для аналізу обсягу повноважень Президента України та їх застосування за текстом Конституції і на практиці у періоди дії Основного Закону 1996-2006 рр. та після того, як зміни до нього набули чинності у 2006 р.;

Список литературы

ВИСНОВКИ

Інститут глави держави існує давно і майже в усіх країнах світу, попри відмінності у культурі, історичному розвитку та менталітеті. Першими ідеї правління розглядали ще з давніх часів Платон і Аристотель з позиції того, хто править. Саме від особистості правителя та стилю його владарювання залежав стан держави. Їх ідеї знайшли своє відображення значно пізніше, в працях мислителів епох Відродження та Просвітництва. Розглядаючи інститут президентства як одну з гілок влади (його відносять саме до виконавчої влади), розподіл влади на три основні гілки: судову, законодавчу та виконавчу, який заклав основу державного устрою в усьому світі, нагадаємо, що ці ідеї з’явилися у Франції у середині XVIII століття і пов’язані з ім’ям Ш. Монтеск’є. Саме він, для застереження узурпації влади та встановлювання справедливого державного устрою, запропонував ввести три взаємостримуючі гілки влади, які будуть відповідати лише за свою сферу діяльності, будуть незалежними від інших гілок влади, однак матимуть можливість об’єктивного контролю за іншими.
На нашу думку, повнота функціонування інституту президентства в країні визначається тим, яка система правління там діє: парламентська, президентська або ж змішана. Не можна сперечатися з приводу того, яка з цих систем краща, бо їх наявність обумовлена історією країни, її геополітичними пріоритетами, існуючими традиціями політичного устрою та суспільними відносинами. За умов президентської республіки Президент є самостійною фігурою, яка здатна приймати рішення, не залежачи від дій парламенту. Адже парламент за такою системою має конкурента Президента та виконавчу владу, яку він очолює. Взагалі найсуттєвішими ознаками президентських республік є те, що главу держави обирають на загальних виборах, парламент не може позбавити його влади протягом встановленого терміну, а також він призначає главу уряду.
У напівпрезидентських республіках інститут президентства виводять за рамки жорсткого розподілу влад. Для запобігання небезпеки домінування парламенту або ж диктатури виконавчої влади, яка існує в республіках чистого” виду, необхідне втручання саме президента-арбітра, який може бути поза основними гілками влади та допоможе стабілізувати ситуацію. Напівпрезидентська система повинна мати двоїсту структуру влади існування двох лідерів одночасно (мається на увазі Президент та прем’єр-міністр), проте таке двовладдя не є розхитуючим фактором для країни, а лише передбачає суворий розподіл повноважень і дію лідерів винятково в цих конституційних рамках.
Досвід європейських країн існування в умовах напівпрезидентської системи правління досить вдалий, причому це все проходило в умовах коливання від однієї системи правління до іншої, революційних вибухів та чисельних політико-соціальних криз. Однак це не завадило цим країнам побудувати міцну політичну систему з владою, яка ефективно працює спираючись на конституційні норми та підтримку населення. Врахування досвіду функціонування органів влади в країнах Європи було б дуже доречно для України, особливо в теперішніх умовах переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської системи правління та подоланням у зв’язку з цим процесом проблем та недоліків. Це дозволило б нам не лише запобігти типових помилок, які неодмінно робляться в ході такої політичної трансформації, а й вдало та ефективно використовувати набутки країн-попередників, звичайно ж переосмислюючи їх та адаптувавши до сучасних умов та національних потреб [1].
Інститут президентства в Україні виник у зв’язку із здобуттям державою статусу незалежної та через це реформуванням усієї політичної системи. Тепер на чолі держави був не колегіальний орган, що вирішував усі питання політичного та іншого характеру, а одна особистість, яку обирав український народ на всезагальних виборах та яка мала б представляти інтереси населення та українську державу в цілому. Проте, наявність однієї особи на чолі держави не є ознакою недемократичності, адже тепер в Україні існують та реально діють інші гілки влади (законодавча, виконавча та судова), які врівноважують вплив та корегують повноваження як Президента, так і одна одної. Відповідь на питання про те, чи належить Президент до будь-якої з цих гілок влади, надає Конституція України, яка вивела Президента з рівня лише посадової особи виконавчої гілки влади на рівень представника держави та гаранта Конституції. Проте, всі ці процеси відбувалися поступово, в ході політичної еволюції та модернізаційних процесів у державі, і звичайно ж, вони потребували всебічного дослідження, вивчення, пояснення окремих закономірностей та моделювання шляхів подальшого розвитку.
Розуміючи важливість існування та ефективного функціонування в державі інституту президентства, автор дисертаційного дослідження поставив собі за мету проаналізувати вітчизняний інститут президентства у контексті розвитку всієї політичної системи України, з урахуванням етапів трансформації цього інституту, досвіду інших країн, поданням не лише історичного та правового аналізу, а й політичного, а також окресленням основних напрямів розвитку інституту президентства в Україні (аналізом різних моделей існування посади Президента в контексті можливої подальшої трансформації політичної системи). Отже, автор намагався охопити увесь комплекс досліджень інституту президентства в Україні.
Початком існування інституту президентства в Україні можна вважати заснування посади Президента СРСР 15 березня 1990 року третім позачерговим З’їздом народних депутатів СРСР. Це було зроблено більшою мірою через бажання позбутися структур минулої системи та через те, що необхідно було рухатися у напрямі демократизації країни, чого не можна було зробити без хоча б часткового копіювання політичних інститутів та методів їх функціонування у розвинутих країнах світу.
Доречно було б виокремити такі умовні етапи трансформації інституту президентства в України:
1. 1991 1994 рр. Заснування посади Президента України та повноваження і діяльність першого українського глави держави.
Складності цього етапу полягають у тому, що держава набуває самостійного статусу і постає перед проблемою виживання в нових умовах, будування абсолютно нових політичних інститутів, визначення необхідних механізмів існування цих інститутів. Президентура була абсолютно новим явищем для української політики, причому діяльність Президента (на той час Л. Кравчука) стикалася із рішеннями неструктурованого парламенту, який був поділений на тих, хто хоче суттєвих змін в політичній системі держави, та тих, хто вважає державній устрій радянського минулого більш ефективним. У такому випадку постать глави держави не набула особливого значення «представника держави та інтересів народу».
В той же час суперечності між президентом і Верховною Радою, які зводилися кожного разу до з’ясування питання, за ким має бути останнє слово, поширилися на всю владну вертикаль. Суттєвим конфліктом між Президентом Л. Кравчуком і прем’єр-міністром Л. Кучмою стала боротьба за збільшення впливу на прийняття державних рішень та повноважень, що у ситуації, коли в країні не було нової Конституції, яка могла б закріпити механізми регулювання тогочасних владних відносин, досить логічно. Певною правовою підставою для розходжень стало те, що в цей час повноваження уряду деякою мірою переважали повноваження президента. Криза цього етапу закінчилася передчасними парламентськими та президентськими виборами.
2. 1995 1996 рр. Період дії Конституційного Договору між Президентом та Верховною Радою.
Боротьба за зростання впливу між новим Президентом Л. Кучмою та депутатами парламенту призвела до підписання 8 червня 1995 року Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України, який суттєво розширив президентські повноваження (зокрема, посилив його контроль над прем’єр-міністром та зовсім вивів уряд з-під впливу парламенту), перетворивши Україну на президентську республіку. За цим договором Президент стає не просто вищою посадовою особою в державі, а її главою, і це положення вже вказує на те, що статус Президента стає значно вищим. Звертає на себе увагу положення про те, що Президент має право видавати укази з питань економічної реформи, які не можуть бути врегульовані чинним законодавством. Тепер Президент, оминаючи уряд та парламент у прийнятті рішень, мав визначати економічну політику в державі. Підсумовуючи, зазначимо, що договір не вирішував основних державно-правових проблем та не ставав гідною заміною Конституції, але давав можливість тимчасово уникнути подальших конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками влади. Опоненти вважали цей документ підґрунтям для згорнення прав парламенту.
3. 1996 1999 рр. Прийняття Конституції України. Діяльність глави держави у цей період за наявністю у нього надзвичайних повноважень.
Прийняття Конституції в 1996 році стало етапом, який визначався деякою стабільністю в сфері правових відносин, адже відтоді усі відносини між гілками влади було прописано більш-менш чітко в Основному Законі держави, який, за висновками науковців, належить до типу жорстких” конституцій, коли основні положення змінити дуже важко (лише за умови більшості голосів у парламенті та погодження з народом).
На той час Л. Кучма змушений був працювати із практично опозиційним парламентом, оскільки після ухвалення Конституції не відбулися нові парламентські вибори. Досвід цих років доводить, що навіть на підставі нового правового поля Президенту досягти конструктивної співпраці із парламентом набагато важче, ніж із урядом, який фактично йому підвладний. У цьому контексті слід зазначити, що після ухвалення Конституції президентське оточення зробило декілька правильних тактичних шляхів щодо лобіювання президентських інтересів в межах Верховної Ради (створення пропрезидентської групи поклало початок формуванню президентської більшості, що значно полегшувало проходження президентських указів на голосуванні у парламенті).
Ми вважаємо, що Конституція 1996 року надала Президентові не лише широкі, а й визначні функції у керуванні державою (мова йде не лише про ключові кадрові функції, а й про те, що Президент міг втручатися в законодавчий процес (право вето) та отримувати додаткові повноваження за деяких умов (наприклад, оголошення надзвичайного стану в країні)), проте, це не означає, що в Україні припинилися спроби боротьби за збільшення президентських повноважень.
4. 2000 2004 рр. Проголошення Всеукраїнського Референдуму. Намагання Президента збільшити свій вплив на прийняття стратегічно важливих державних рішень через зміну президентських повноважень та структури політичної системи країни.
Першою спробою реформування чинної Конституції було підписання указу Президентом Л. Кучмою, який передбачав провести 16 квітня 2000 року Всеукраїнський референдум. На всенародне обговорення зокрема виносилися питання про недовіру Верховній Раді та введення двопалатного парламенту. За детальним аналізом наслідків цього референдуму, якщо б усі питання були оформлені у вигляді змін до Конституції, це призвело б до контролю Президентом парламенту через палату регіонів, збільшило б повноваження Президента щодо відставки парламенту та можливість прийняття Конституції на всенародному референдумі. За таким розкладом Президент отримав би право винести на голосування той проект Конституції, який був вигідний йому, а за умов добре проведеної піар-акції більшість населення його підтримало б.
У цей період Україна вперше зіткнулась з таким явищем, як опозиція. Декілька політичних скандалів стали приводом для акції протесту Україна без Кучми!”. Ми можемо зробити висновки, що в основі громадської недовіри до інституту президентства і персонально до Л. Кучми лежало недотримання демократичного принципу реального розподілу влад, а відтак перекіс балансу влади на користь глави держави, концентрація повноважень і централізація управління, невідповідність прореформістських заяв і реальних кроків.
5. 2004 р. Президентські вибори та «помаранчева» революція. Прийняття змін до Основного Закону. Зміна обсягу повноважень глави держави та основних гілок влади.
Важливою політичною подією в Україні стали Президентські вибори 2004 року, які переросли в гостру політичну кризу та спровокували масштабні акції протесту. Протистояння двох кандидатів «від влади» та «від опозиції» за умови того, що В.Янукович мав увесь адміністративний ресурс і впроваджував вигідну соціальну політику, а В. Ющенко використовував ризиковану схему «народний кандидат проти бандитської влади», поділ України на два ворожих табори (тема протиріч Сходу Заходу стала актуальною), можна було передбачити. Щоправда, команда В. Януковича не могла передбачити масштабних масових акцій протесту на захист свободи виборів в Україні та підтримку міжнародного співтовариства.
На фоні боротьби за посаду Президента та чисельних акцій народного протистояння була прийнята «політична реформа» - пакет законів щодо внесення змін у чинну Конституцію, з нормами, які суттєво обмежують повноваження Президента та передають основні важелі впливу на державну політику коаліційній більшості та сформованому нею уряду. Прийняті зміни мали недоліки, які проявилися як в юридичному оформленні, так і в політичній практиці. Хоча «політична реформа» мала за мету впорядкування існуючих владних відносин між державними інститутами, модернізацію політичної системи України та вдосконалення Основного Закону за досвідом країн Заходу, проте та кризова ситуація, в якій була прийнята реформа, необговорення її засад у парламенті та непогодження існуючих в тексті протиріч призвели до чисельних негараздів у політичній практиці владних інститутів взагалі та інституту президентства зокрема.
6. 2006 2007 рр. Період практичного застосування норм оновленої Конституції. Кризи відносин у владному трикутнику «Президент парламент уряд».
Недоліки прийнятої конституційної реформи далися взнаки у відносинах Президента з коаліційною більшістю, а потім із урядом. Члени Кабміну підпорядковані парламенту, а дехто безпосередньо Президентові, не були єдиною командою та в своїй політиці орієнтувалися на різні інтереси. Недосконалість законодавства призвела до створення чисельних прецедентів грубого порушення норм Конституції та окремих законів з боку усіх гілок влади. Постійна боротьба за повноваження, в який брали участь спікер парламенту, прем’єр-міністр та Президент, та трактування положень оновленої Конституції на власний розсуд протягом двох років призвели до дострокового припинення повноважень Верховної Ради указом Президента. До речі, президентський указ не можна назвати легітимним, оскільки він суперечить положенням Основного Закону, але ідея про те, що Президент діяв, виходячи не з «букви», а з «духу» закону, може стати новим прецедентом у практиці конституційної інженерії.
Становлення ж президентських інституцій, так само як і розвиток вітчизняного владного механізму супроводжувався, перш за все, з’ясуванням взаємин між владами (законодавчою і виконавчою) та в межах самих владних гілок. У виконавчій владі між Президентом і урядом, Президентом і головами обласних держадміністрацій, у Верховній Раді між представниками лівих та правих політичних угрупувань. В політичних баталіях практично не залишалось часу для реалізації кінцевої мети політичних перетворень здійснення економічних реформ, спрямованих на покращання рівня життя населення України.
З часів заснування посади Президента в Україні у 1991 році та до останнього етапу реформування політичної системи держави науковці не лише намагалися давати аналіз тим подіям, які стосуються безпосередньо інституту президентства, але й пропонували заходи для покращення роботи цього інституту. Найбільш поширеним методом дослідження президентури в Україні є дослідження в конституційно-правових рамках, коли інститут президентства розглядають лише через призму конституційних повноважень Президента, аналізу нормативно-правових актів щодо діяльності Президента, дослідження закону Про вибори Президента України” тощо. Інші дослідники обмежуються описом основних подій у становленні інституту президентства в Україні. Але навіть такий історичний огляд, без розкриття причин тих чи інших подій та можливих наслідків, подається в контексті загального історичного опису та основних етапів розвитку України як держави в цілому. Окреме місце посідають дослідження електоральних технологій, де розглядаються кандидати на посаду Президента України (з точки зору відповідності кандидата цій посаді, з урахуванням повноважень, які він буде мати, наявності у нього необхідних моральних якостей, а також того факту, що саме він буде представляти державу на міжнародній арені), аналізуються етапи передвиборчої президентської кампанії, пропонуються нові технології для здобуття якомога більше голосів виборців (однак, на жаль, більшість обіцянок-приманок кандидатів в реальності просто не збігаються з конституційними повноваженнями майбутнього Президента). Проте, такі дослідження не в змозі показати повну картину та реальний стан речей в рамках цього інституту, адже вони висвітлюють лише один бік проблеми, нехтуючи іншими важливими методами аналізу. Були деякі спроби всебічного дослідження в цих неповних аналізах стану інституту президентства в Україні через запровадження з 2006 року в Україні парламентсько-президентської системи правління, коли в наукових статтях дослідники робили спробу моделювати стан політичної системи держави після прийнятих змін. Це моделювання робилося з урахуванням попереднього історичного досвіду та етапів розвитку інституту президентства, порівняння конституційних повноважень Президента до і після політичної реформи, аналізу недоліків в прийнятих змінах до Основного Закону.
Враховуючи досвід моделювання ефективної президентури в країнах світу та навчившись на власних помилках, ми маємо визначити ті правові норми, які в політичній практиці дозволять механізму інституту президентства працювати без криз та помилок. Звичайно, у кожної з сторін політичного процесу є своє бачення нового Основного Закону та місця Президента в ньому. Проте, якщо чітко визначитися до якої моделі правління на сучасному етапі розвитку більш схильна політична система України, можна виробити власну ефективну модель інституту президентства виходячи зі світового та власного досвіду державного будівництва. Отже, концепція української президентури, на нашу думку, повинна враховувати такі основні моменти:
1. Кандидатуру прем’єр-міністра подає на призначення коаліційною більшістю саме Президент. У разі непогодження більшості в парламенті з такою кандидатурою Президент може шляхом переговорів з головою парламенту та лідером коаліції дійти згоди щодо нової кандидатури. Якщо на посаду прем’єр-міністра жодна особа не буде призначена протягом 30 днів, Президент має право розпустити парламент. Така норма щодо подання кандидатури глави уряду саме Президентом та призначення його парламентом дасть змогу дійти компромісних рішень щодо прем’єра, який буде влаштовувати обидві сторони політичного процесу та не буде в опозиції до глави держави або коаліційної більшості, що гарантуватиме стабільну роботу уряду.
2. Увесь склад майбутнього уряду подає на призначення парламентом утверджений прем’єр-міністр. Уряд у своїй діяльності підзвітний парламенту та контролюється ним. Рішення щодо відставки усього складу уряду або окремого міністра приймається у парламенті простою більшістю голосів, проте Президент має право на зауваження щодо неефективної роботи Кабміну або будь-якого міністра, яке повинне бути розглянуто у Верховній Раді як «безвідкладне». Рішення щодо відставки за зауваженням Президента приймається простою більшістю у парламенті. Якщо рішення про відставку не буде підтримано, це не несе за собою правових наслідків для жодної із сторін конфлікту. Такий крок дає можливість уряду не «розриватися» у своїй підзвітності між главою держави та парламентом, проте у Президента залишаються важелі впливу на діяльність Кабміну.
3. Програма діяльності уряду має бути ухвалена в Верховній Раді простою більшістю голосів, не пізніше як через 30 днів після формування та утвердження уряду, в разі незатвердження глава держави може розпустити парламент. Президент має ухвалити цю програму шляхом контрасигнації. У тому випадку, якщо глава держави не згоден з положеннями програми діяльності уряду, яка пропонується, його незгода може бути подолана конституційною більшістю голосів у парламенті. В разі недостатності голосів, уряд повинен врахувати усі зауваження Президента та знову подати програму на його утвердження. Президент обов’язково повинен контрасигнувати програму вдруге. Парламентська більшість, якщо вона не згодна з положеннями програми, повинна внести свої зауваження щодо пропозицій програми, які Кабмін повинен врахувати. Подібна норма, по-перше, дозволяє заздалегідь визначитися з тим курсом, який буде проводити новий уряд, та отримати згоду на такий курс в парламенті та у Президента. Необхідність ухвалення урядової програми Президентом пояснюється тим, що він як глава держави та представник народу відповідальний за усі соціально-політичні рішення. Проте ми позбавляємо усі сторони процесу визначення майбутнього курсу держави важелів маніпулювання та шантажу, наприклад, затримкою з ухвалою або з підписом.
4. Для того, щоб Президент, який не належатиме до жодної з гілок влади, був справді арбітром між цими гілками та представником інтересів більшої частини народу (адже обирати такого Президента повинні на всезагальних прямих виборах), доцільно було б ввести норму про те, що в разі виникнення в державі кризової ситуації (коли усі гілки влади або одна з них не можуть приймати рішення та ефективно працювати, перебувають у протистоянні одна з одною) або введення надзвичайного стану, Президент може приймати рішення, які виходять за межі його компетенції (видання указів без необхідності ухвалення їх парламентом). Проте, щоб позбавити главу держави спокуси вдатися в такій ситуації до диктатури, йому необхідно отримати згоду (контрасигнування) глави парламенту та прем’єра на впровадження своїх рішень. Якщо такої згоди Президент не має, тоді в країні призначаються одночасні парламентські та президентські вибори.
5. Напрям та межі діяльності Секретаріату Президента (або іншого допоміжного органу при Президентові України) мають бути чітко визначені у відповідному законі, який має бути ухвалений парламентом. У вищевказаному законі повноваження голови та членів Секретаріату не повинні перетинатися та дублюватися з повноваженнями уряду та його окремих міністрів задля запобігання конфліктів у прийнятті протилежних рішень з одного питання різними державними інститутами. Повноваження Секретаріату не повинні поширюватися на прийняття важливих державних рішень та керування соціально-політичною сферою життя країни. Це лише допоміжний орган при Президентові України з чітко визначеною кількістю працівників, який підтримує втілення представницьких повноважень глави держави в країні та за її межами. Ми розуміємо, що в процесі ухвалення закону про діяльність Секретаріату в парламенті, особливо коли коаліційна більшість не є пропрезидентською, можуть виникнути кризові моменти. Для запобігання такої критичної ситуації необхідно ввести норму про те, що парламент повинен обов’язково прийняти закон після трьох повернень законопроекту на доопрацювання, проте за умови, що повноваження членів Секретаріату не виходять за рамки допомоги (загалом, інформаційної) Президентові в здійсненні його представницької, законотворчої, контролюючої діяльності.
Ми, розуміючи всю болючість кожних змін для держави в цілому та для кожного окремого громадянина, враховуючи історичну особливість та досвід інших країн, які вже пройшли нелегкий шлях становлення політичної системи, пропонуємо еволюційний перехід до парламентської моделі правління. Зазначені зміни не повинні відбутися у найближчі 2-3 роки, адже це буде означати не лише чергову істерію з приводу прийняття нових конституційних норм, а отже, і нового життя для усієї країни, а й те, що ми маємо настільки нерозвинену політичну культуру, що не знаємо, в якій країні хочемо жити та не маємо чіткого плану політичного та соціального розвитку. Для того, щоб Україна набула статусу стабільної парламентської республіки, повинна з’явитися розвинута партійна система, в державних органах працюватимуть професійні політики та політичні менеджери, які будуть позбавлені рис мрійників” та накопичувачів капіталу”, судова влада буде ефективною. Без всіх цих чинників Україна, на нашу думку, не зможе відбутися як демократична розвинута держава у будь-якому форматі та за будь-якою моделлю державного устрою.
Зміна форми правління в державі є питанням скоріш еволюційним, ніж революційним. На це впливають дуже багато факторів, а саме готовність усіх акторів політичного процесу до змін, вміння знаходити компроміси заради суспільної злагоди, доцільність цих кроків саме в цей період та в такому вигляді. Щодо перспективи подальших досліджень проблематики визначення конституційного статусу Президента України, розвитку інституту президентства в цілому, зазначимо, що дослідження наслідків конституційної реформи можуть призвести до врахування усіх помилок в майбутньому, опрацювання шляхів запобігання конфліктів між гілками влади (в Україні вже є багатий досвід), а також, за умови залучення досвіду європейських країн, можна окреслити план подальшого розвитку не лише інституту президентства (причому, у декількох напрямках, з яких можна буде обирати більш доцільний та відповідний до вимог часу), а й інших державних інституцій в Україні.