Колюх Валерій Вікторович. СУЧАСНИЙ КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ (політологічний аналіз) : Колюх Валерий Викторович. СОВРЕМЕННЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС В УКРАИНЕ (политологический анализ) Kolyukh Valery Viktorovich. MODERN CONSTITUTIONAL PROCESS IN UKRAINE (political analysis)

Краткое описание

Колюх Валерій Вікторович. Назва дисертаційної роботи: "СУЧАСНИЙ КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ (політологічний аналіз)"

Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка

На правах рукопису
Колюх Валерій Вікторович

УДК 323.2(477):342(477)

СУЧАСНИЙ КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ
(політологічний аналіз)
23.00.02 – політичні інститути та процеси
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора політичних наук
Науковий консультант –
Шляхтун Петро Панасович,
доктор філософських наук, професор
Київ - 2016
2
ЗМІСТ
Вступ.................................................................................................4
Розділ 1. Теоретико-методологічні засади дослідження
конституційного процесу ……………………………….15
1.1. Ступінь наукової розробленості проблеми…………15
1.2. Конституційний процес як складова і різновид
політичного процесу………………………………….22
1.3. Особливості політологічного аналізу та основні
методи дослідження конституційного процесу….....50
Розділ 2. Об’єктивні та суб’єктивні передумови сучасного
конституційного процесу в Україні …………………….63
2.1. Сутність і зміст конституційної реформи 2004 року та її
політичні наслідки………………………………………63
2.2. Відновлення дії конституційних норм у редакції 1996
року………………………………………………………87
Розділ 3. Діяльність Конституційної Асамблеї як складова
конституційного процесу………………………..…..110
3.1. Формування та теоретико-правова діяльність
Конституційної Асамблеї ………………………...…..110
3.2. Доцільність та обмеженість пропозицій Конституційної
Асамблеї щодо внесення змін до Конституції
України…………………………………………………130
Розділ 4. Масові акції протесту (Євромайдан) як чинник
конституційного процесу ……………………………..…174
4.1. Об’єктивні і суб’єктивні політичні чинники виникнення
та перебігу масових акцій протесту взимку 2013/2014
років…………………………………………………….174
3
4.2. Конституційно-правові наслідки масових акцій
протесту……………………………………………….....216
Розділ 5. Розвиток конституційного процесу за умов політичного
конфлікту та збройної агресії на сході України …...…249
5.1. Розгортання політичного конфлікту та збройної агресії
на сході України …………………………………..…..249
5.2. Політичний конфлікт на сході України як чинник
конституційного процесу ………………………...…..286
Розділ 6. Діяльність Конституційної Комісії як складова нового
етапу конституційного процесу…………………..…..333
6.1. Формування та діяльність Конституційної
Комісії…………………………………………………..333
6.2. Децентралізація влади в контексті нового етапу
конституційного процесу………………………….….345
Висновки……………………………………………………..…379
Список використаних джерел………………………………..390
4
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Усі роки державної незалежності в
Україні точиться гостра політична боротьба, причини якої багатоманітні.
Окрім звичайної для будь-якої країни боротьби за владу, вони пов’язані
також із відмінностями в ментальності населення різних частин території
країни, особливостями політичної культури українського суспільства,
несформованістю у громадян України, особливо у їх політичних
керівників, поваги до власної державності через її тривалу історичну
відсутність, недосконалістю конституційного механізму організації і
функціонування державної влади та ін.
Одним із основних джерел гострої внутрішньополітичної боротьби і
політичної нестабільності в Україні стало заснування та функціонування в
ній у зв’язку з набуттям незалежності інституту президентства. Кожні
десять років в Україні відбуваються політичні потрясіння, пов’язані з
функціонуванням цього інституту: 1994 року через політичне
протистояння між Президентом України і Верховною Радою України
відбулися дострокові президентські і парламентські вибори; 2004 року, вже
після прийняття нової Конституції України, у зв’язку з черговими
виборами Президента України в країні відбулася “Помаранчева
революція”; 2014 року в зв’язку з надмірним зосередженням Президентом
України державної влади в Україні відбулася “Революція гідності”.
Різноманітні політичні сили та їхні лідери головну причину
політичної боротьби і нестабільності в Україні вбачають у недосконалості
конституційного механізму організації і функціонування державної влади,
незбалансованості функцій і повноважень вищих органів держави,
механізму стримувань і противаг та пропонують все нові й нові варіанти
Конституції України або конституційних змін – в інтервалі від
запровадження президентської форми правління і до скасування інституту
президентства взагалі.
5
Попри суб’єктивні уявлення про конституційні зміни, у будь-якій
державі існують об’єктивні потреби в удосконаленні її основного закону,
конституційного регулювання суспільних відносин, одні з яких мають
задовольнятися першочергово, а інші – в перспективі. Процес творення і
зміни конституцій, який прийнято називати конституційним процесом, у
будь-якій державі є неперервним і триває упродовж усього періоду її
існування. Водночас він складається з часткових конституційних процесів,
які мають циклічний характер, – охоплюють період від ініціювання
конституційних змін до їх прийняття та уведення в дію. Конституційний
процес у незалежній Україні розпочався з часу набуття нею незалежності,
триває нині і, сподіваємося, продовжуватиметься в майбутньому. Сучасний
конституційний процес в Україні, який є об’єктом даного дослідження,
розпочався з ініціювання останніх за часом системних змін Конституції
України – вже після внесення до неї змін у 2004 році.
В Україні конституційний процес тривалий час перебував поза
межами політологічних досліджень, традиційно залишаючись об’єктом
уваги лише правознавців. Між тим під кутом зору дій суб’єктів політики
щодо ініціювання конституційного процесу і творення конституційних
норм та інститутів, які безпосередньо регулюють політичні відносини в
суспільстві, конституційний процес не тільки може, а й повинен бути
об’єктом політологічних досліджень. Дана робота є першим комплексним
політологічним дослідженням сучасного конституційного процесу в
Україні, що охоплює аналіз не тільки конституційних норм та інститутів,
що регулюють політичні відносини в українському суспільстві а й
діяльності суб’єктів політики щодо їх творення, умов, в яких вона
відбувалася, та чинників, що на неї впливали.
Зв’язок дисертації з науковими програмами, темами, планами.
Дисертаційне дослідження виконане в межах комплексної наукової
програми Київського національного університету імені Тараса Шевченка
6
“Модернізація суспільного розвитку України в умовах світових процесів
глобалізації” та науково-дослідної теми філософського факультету
університету № 11БФ041-01 “Філософсько-світоглядні та політологічні
аспекти гуманітарного розвитку сучасного суспільства”.
Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційної
роботи є розкриття змісту сучасного конституційного процесу в Україні як
сукупної діяльності суб’єктів політики щодо внесення змін до Конституції
України.
Реалізація поставленої мети зумовила вирішення наступних задач:
- дати авторське визначення конституційного процесу, розкрити його
особливості як складової і різновиду політичного процесу, виокремити
основні етапи (стадії) конституційного процесу та розкрити їх зміст як
діяльності суб’єктів політики щодо створення та уведення в дію
конституційних норм та інститутів;
- визначити особливості політологічного аналізу конституційного
процесу через з’ясування спільного і відмінного у предметах політології і
науки конституційного права, методах політологічних і правових
досліджень, розмежування політичних і неполітичних конституційних
норм та інститутів;
- з’ясувати об’єктивні політико-правові та суб’єктивні передумови
сучасного конституційного процесу в Україні, що склалися внаслідок
визнання Конституційним Судом України неконституційності Закону
України “Про внесення змін до Конституції України” № 2222-IV від
8 грудня 2004 року;
- розкрити зміст діяльності Конституційної Асамблеї як початкового
етапу сучасного конституційного процесу в Україні, в контексті досвіду
зарубіжного конституціоналізму проаналізувати розроблений нею проект
Концепції внесення змін до Конституції України на предмет необхідності
та доцільності запропонованих змін;
7
- виокремити об’єктивні і суб’єктивні політичні чинники виникнення
та перебігу масових акцій протесту (Євромайдану) в Україні взимку
2013/2014 років та розкрити їх вплив на зміну Конституції України і
подальший перебіг політичного процесу в країні;
- розкрити зміст конституційного процесу в Україні за умов
політичного конфлікту та збройної агресії на сході України через аналіз
перебігу конфлікту, чинників його затухання і загострення та їх впливу на
внесення змін до Конституції України;
- охарактеризувати новий етап сучасного конституційного процесу в
Україні, започаткований утворенням Президентом України указом від 3
березня 2015 року Конституційної Комісії із завданням підготовки за
результатами широкого громадського та професійного обговорення
законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до Конституції
України.
Об’єктом дисертаційного дослідження є конституційний процес як
складова політичного процесу в сучасній Україні.
Предметом дисертаційного дослідження є сучасний конституційний
процес в Україні як сукупна діяльність суб’єктів політики щодо внесення
змін до Конституції України, що хронологічно охоплює період від
утворення у травні 2012 року Конституційної Асамблеї до попереднього
схвалення Верховною Радою України у серпні 2015 року законопроекту
про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади.
Джерельну базу дисертаційного дослідження становлять
конституційно-правові акти України: Конституція і закони України,
постанови Верховної Ради України, укази Президента України, рішення
Конституційного Суду України з предмета дисертаційного дослідження,
проекти правових актів щодо внесення змін до Конституції України, а
також конституції зарубіжних, переважно європейських, держав, наукові
праці вітчизняних та зарубіжних дослідників – політологів і правознавців,
8
фактичний матеріал щодо політичних процесів в Україні у визначений
період, основним джерелом якого стали інформаційні повідомлення
засобів масової інформації.
Основними методами дисертаційного дослідження є системний,
інституціональний, структурно-функціональний і порівняльний.
Системний метод використовується в аналізі системи конституційного
права України як інтегрованої сукупності конституційних принципів,
конституційно-правових норм і конституційно-правових інститутів.
Інституціональний метод застосовується для виокремлення й аналізу
політичних (політичні організації) і правових (системи правових норм, що
регулюють певні групи однорідних і взаємопов’язаних суспільних
відносин) інститутів. Структурно-функціональний метод використовується
в аналізі функціонування політичних інститутів (інституту Президента
України, Верховної Ради України, Конституційного Суду України,
допоміжних органів при главі держави і парламенті, політичних партій) як
суб’єктів конституційного процесу в Україні, а також функціонування
конституційно-правових інститутів як систем правових норм.
Порівняльний метод застосовується для аналізу конституційно-правових
норм та інститутів системи конституційного права України у співставленні
їх з аналогічними конституційними нормами та інститутами зарубіжних
держав.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що
дисертація є першим комплексним політологічним дослідженням
сучасного конституційного процесу в Україні. В межах проведеного
дослідження отримано наступні основні результати, що відзначаються
науковою новизною і виносяться на захист:
- дано авторські визначення поняття конституційного процесу у
широкому сенсі – як усієї сукупної діяльності суб’єктів політики щодо
створення та зміни конституцій в конкретній країні та у світі загалом, і у
9
вузькому – як усієї сукупної діяльності суб’єктів політики щодо прийняття
першої чи нової або зміни чинної конституції держави; конституційний
процес у вузькому сенсі розглядається як складова (цикл) неперервного
конституційного процесу у широкому сенсі. Виокремлено основні стадії
конституційного процесу у вузькому сенсі: ініціювання прийняття
конституції (змін конституції); розроблення проекту конституції (змін
конституції); обговорення проекту конституції (змін конституції);
прийняття конституції (внесення змін до конституції); уведення в дію
конституції (змін конституції). Розмежовано термінологічні
словосполучення “конституційні зміни”, “зміни конституції”,
“конституційна реформа”, “реформа конституції”, “внесення змін до
конституції”, “модернізація конституції”, “ревізія конституції” та доведено
неприйнятність застосування термінів “модернізація” і “ревізія” щодо
чинної Конституції України;
- обґрунтовано необхідність політологічного аналізу конституційного
процесу та вперше виокремлено його особливості як такого, що охоплює
лише політико-правову складову конституційного процесу: конституційні
принципи, норми та інститути щодо засад організації політичного життя
суспільства, організації і функціонування публічної, передусім державної,
влади, політичних прав і свобод громадян, а також діяльність суб’єктів
політики щодо їх створення та уведення в дію;
- встановлено, що загострення суперечностей у відносинах між
Президентом України, Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою
України, політична нестабільність в країні після переходу від
президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської форми
правління, здійсненого Законом України “Про внесення змін до
Конституції України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 року, були зумовлені не
недосконалістю запроваджених законом конституційних змін, порушенням
балансу повноважень між вищими органами державної влади в системі
10
стримувань і противаг, а суб’єктивними чинниками, пов’язаними з
діяльністю цих органів;
- уперше висунуто і на прикладі конституційної реформи 2004 року
та її політичних наслідків обґрунтовану тезу про те, що лише шляхом
внесення змін до Конституції України, але без неухильного додержання
конституційних положень вищими органами державної влади і прагнення
різних політичних сил та вищих керівників держави до компромісів з
питань її внутрішньої і зовнішньої політики неможливо досягти
ефективного функціонування державної влади та політичної стабільності в
країні, а на прикладі діяльності Конституційної Асамблеї – тезу про
неможливість істотного удосконалення Конституції України через її
всеосяжне реформування та доцільність внесення до Основного Закону
лише найнеобхідніших і мінімальних за обсягом змін;
- уперше з урахуванням досвіду зарубіжного конституціоналізму
здійснено докладний аналіз розробленого Конституційною Асамблеєю
проекту Концепції внесення змін до Конституції України із з’ясуванням
необхідності та доцільності запропонованих у ній змін. Як необхідні і
доцільні зміни виокремлено: обмеження депутатської недоторканності;
спрощення конституційної процедури імпічменту Президента України;
схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України одночасно з
формуванням його складу; призначення на посади та звільнення з посад
голів місцевих державних адміністрації Кабінетом Міністрів України;
створення обласними та районними радами власних виконавчих органів;
вилучення з переліку повноважень Конституційного Суду України
повноваження щодо офіційного тлумачення законів України; позбавлення
Конституційного Суду України права здійснювати конституційний
контроль щодо закону України про внесення змін до Конституції України,
який набрав чинності; як недоцільні – інститути скасувального
референдуму за народною ініціативою (“народного вето”), дорадчого
11
опитування (плебісциту), народної законодавчої ініціативи, інтерпеляції,
конструктивного вотуму недовіри, конституційної скарги. Крім того,
дисертантом сформульовано необхідні, на його думку, зміни Конституції
України, про які в Концепції не йдеться: обмеження повноважень
Президента України, передусім у сфері виконавчої влади; підвищення ролі
Кабінету Міністрів України у розробленні і здійсненні державної політики,
посилення його незалежності від Президента України; подолання дуалізму
виконавчої влади; децентралізація публічної влади через чітке
розмежування функцій державної влади і місцевого самоврядування;
- уперше виокремлено та проаналізовано об’єктивні і суб’єктивні
політичні чинники масових акцій протесту (Євромайдану) в Україні
взимку 2013/2014 років, основними з яких є надмірне зосередження
державної влади в руках Президента України В.Януковича, відмова
Кабінету Міністрів України від підписання Угоди про асоціацію України з
Європейським Союзом та викликане цим масове суспільне невдоволення,
з’ясовано їх вплив на зміни Конституції України, основна з яких полягає у
відновленні дії Закону України “Про внесення змін до Конституції
України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 року (конституційної реформи
2004 року), та доводиться, що об’єктивно і суб’єктивно зумовлена зміна
влади в Україні в лютому 2014 року і зміна у зв’язку з цим Конституції
України відбулися у не визначений Конституцією України спосіб;
- обґрунтовано недоцільність розширення конституційних
повноважень Президента України після поновлення в лютому 2014 року дії
Закону України “Про внесення змін до Конституції України” № 2222-IV
від 8 грудня 2004 року, передбаченого поданим Президентом України до
Верховної Ради України законопроектом “Про внесення змін до
Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та
місцевого самоврядування)” від 26 червня 2014 року, та зроблено
висновок, що визначальний вплив на пропозиції щодо розширення
12
конституційних повноважень Президента України справили прояви
сепаратизму та збройна агресія Росії на сході України, необхідність
боротьби з якими потребувала посилення влади Президента України,
зокрема розширення його повноважень щодо призначення на посади та
звільнення з посад керівників правоохоронних органів (Голови Служби
безпеки України, Генерального прокурора України), проте така
необхідність зумовлюється тимчасовими чинниками (прояви сепаратизму,
збройна агресія), а тому не повинна бути підставою для внесення
відповідних змін до Конституції України;
- на основі порівняльного аналізу процесів утворення та діяльності
Конституційної Комісії і Конституційної Асамблеї як спеціальних
допоміжних органів при Президентові України, створених з метою
напрацювання пропозицій щодо змін до Конституції України,
обґрунтовано положення про неминучий визначальний вплив Президента
України на діяльність Конституційної Комісії, що з необхідністю
знаходитиме свій вияв у прагненні глави держави до розширення його
конституційних повноважень і вже знайшло прояв у процесі внесення змін
до Конституції України щодо децентралізації влади;
- уперше комплексно (під кутом зору дій суб’єктів політики,
правового змісту, перебігу, відповідності міжнародно-правовим актам та
зарубіжному конституційному досвіду) проаналізовано процес внесення
змін до Конституції України щодо децентралізації влади у період від
видання Президентом України указу про утворення Конституційної Комісії
(березень 2015 року) до попереднього схвалення Верховною Радою
України законопроекту “Про внесення змін до Конституції України (щодо
дeцентралізації влади)” (серпень 2015 року) та виокремлено позитивні і
негативні складові цих змін, основними з яких є, відповідно, розширення
функцій і повноважень місцевого самоврядування і водночас -
13
конституційних повноважень Президента України щодо впливу на його
здійснення.
Практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що
сформульовані в ньому основні політико-правові положення, висновки та
практичні рекомендації можуть бути використані у подальшому
реформуванні (удосконаленні) положень Конституції України щодо
організації і функціонування державної влади та місцевого
самоврядування, децентралізації влади, а також у викладанні
політологічних та політико-правових (конституційне право, муніципальне
право, державне управління, теорія держави і права) дисциплін у вищих
навчальних закладах України.
Апробація результатів дисертаційного дослідження здійснювалася
на наукових міжнародних конференціях: “Юридичні наукові дискусії як
фактор сталого розвитку правової доктрини та законодавства” (м. Київ,
10-11 квітня 2015 р.); “Правова держава: напрямки та тенденції її
розбудови в Україні” (м. Одеса, 15-16 травня 2015 р.); “Міжнародне та
національне законодавство: способи удосконалення” (м. Дніпропетровськ,
3-4 квітня 2015 р.); “Юридична наука та практика у третьому тисячолітті”
(м. Кошице, Словацька Республіка, 27-28 лютого 2015 р.); щорічних
міжнародних наукових конференціях “Дні науки філософського
факультету” в Київському національному університеті імені тараса
Шевченка у 2012-2016 роках; методологічних семінарах аспірантів та
викладачів кафедри політичних наук філософського факультету
Київського національного університету імені Тараса Шевченка у 2012-2016
роках, а також у процесі викладання дисертантом навчальних дисциплін
“Сучасний український конституціоналізм”, “Політологічна теорія
держави”, “Парламентаризм” на спеціальності “Політологія”
філософського факультету Київського національного університету імені
Тараса Шевченка.
14
За результати дисертаційного дослідження опубліковано 39
наукових праць, в тому числі монографію, 15 статей у фахових виданнях
України, 5 з яких включені в міжнародну наукометричну базу, 6 статей у
наукових періодичних виданнях інших держав за напрямом, з якого
підготовлено дисертацію, 10 статей у наукових виданнях України, які
додатково відображають наукові результати дисертації, а також 7 тез
виступів на наукових конференціях.
Структуру дисертації складають вступ, шість розділів,
диференційованих на 13 підрозділів, висновки і список використаних
джерел. Загальний обсяг дисертації становить 430 сторінок, список
використаних джерел нараховує 399 найменувань на 40 сторінках.

Список литературы

ВИСНОВКИ
Політологічний аналіз сучасного конституційного процесу в Україні,
здійснюваний одночасно з його протіканням, дає змогу зробити наступні
основні висновки.
1. Поняття “конституційний процес” доцільно використовувати
у широкому сенсі – для позначення всієї сукупної діяльності суб’єктів
політики щодо створення та зміни конституцій в конкретній країні та у
світі загалом, і у вузькому – для позначення всієї сукупної діяльності
суб’єктів політики щодо прийняття першої чи нової або зміни чинної
конституції держави. Конституційний процес у широкому сенсі є
неперервним, у вузькому – циклічним: триває від ініціювання конкретних
конституційних змін до їх прийняття та уведення їх у дію і є складовою
конституційного процесу в широкому сенсі. Основними стадіями
конституційного процесу у вузькому сенсі є: ініціювання прийняття
конституції (змін конституції); розроблення проекту конституції (змін
конституції); обговорення проекту конституції (змін конституції);
прийняття конституції (внесення змін до конституції); уведення в дію
конституції (змін конституції). Відповідно до розуміння конституційного
процесу у вузькому сенсі та визначення його стадій сучасний
конституційний процес в Україні формально розпочався із утворення
Президентом України В.Януковичем Конституційної Асамблеї у травні
2012 року.
2. Основні особливості політологічного аналізу конституційного
процесу полягають, по-перше, у тому, що він охоплює лише політикоправову складову конституційного процесу: конституційні принципи,
норми та інститути щодо засад організації політичного життя суспільства,
організації і функціонування публічної, передусім державної, влади,
політичних прав і свобод громадян, по-друге, у тому, що він охоплює
380
дослідження не тільки конституційних принципів, норм та інститутів, а й
діяльність суб’єктів політики щодо їх створення та уведення в дію.
3. Попередній конституційний процес в Україні, як етап
загального конституційного процесу в країні, завершився з уведенням у
дію норм Конституції України, внесених до неї Законом України “Про
внесення змін до Конституції України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 року –
конституційною реформою 2004 року, об’єктивна необхідність якої була
зумовлена трьома основними причинами: надмірно широким обсягом
конституційних повноважень Президента України в усіх сферах державної
діяльності, що порушувало баланс повноважень вищих органів державної
влади і містило потенційну загрозу встановлення в країні авторитарного
політичного режиму; слабкістю і нестабільністю Кабінету Міністрів
України, який ніс подвійну політичну відповідальність – перед
Президентом України і Верховною Радою України, не маючи
конституційно-правових засобів зворотного впливу на них;
недосконалістю системи місцевого самоврядування в частині його
матеріально-фінансового забезпечення, розмежування повноважень
органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій,
відсутності в районних та обласних рад власного виконавчого органу.
4. Сутністю конституційної реформи 2004 року є перехід
України від президентсько-парламентарної до парламентарнопрезидентскої форми державного правління як більш демократичної, а
змістом – обмеження конституційних повноважень Президента України,
перерозподіл повноважень зі здійснення державної влади на користь
Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. Внесені до
Конституції України зміни, зокрема, істотно обмежили повноваження
Президента України щодо формування та функціонування Кабінету
Міністрів України. Політична нестабільність в країні і загострення
суперечностей у відносинах між главою держави, парламентом та урядом
381
після конституційної реформи 2004 року зумовлювалися не
розбалансуванням системи стримувань і противаг, а передусім
суб’єктивним чинником – небажанням Президента України В.Ющенка
змиритися з обмеженням його конституційних повноважень, через що він
вдавався до використання неконституційних засобів упливу на парламент і
уряд: відмови підписувати закони України після подолання його вето
Верховною Радою; спроб дострокового припинення повноважень
Верховної Ради за відсутності конституційно визначених підстав; впливу
через Раду національної безпеки і оборони України на Кабінет Міністрів;
тиску на Конституційний Суд України. Аналіз політичних наслідків
конституційної реформи 2004 року засвідчує, що головною причиною
політичної нестабільності в країні, суперечностей у відносинах між
органами гілок державної влади та вищих посадових осіб держави є не
недосконалість Конституції України, а нездатність і небажання її
дотримуватися.
5. Сумнівне під кутом зору конституційності рішення
Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року про визнання
неконституційним Закону України “Про внесення змін до Конституції
України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 року, тобто фактичне скасування
ним конституційної реформи 2004 року, було ініційоване і реалізоване з
метою розширення обсягу конституційних повноважень Президента
України В.Януковича за умов непередбачуваності результатів майбутніх
виборів до Верховної Ради України, які мали відбутися у 2012 році.
Рішення Конституційного Суду України викликало негативну реакцію
української і міжнародної громадськості, що спонукало Президента
України В.Януковича ініціювати конституційний процес з перегляду
Конституції України, розпочавши його зі створення спеціального
допоміжного органу - Конституційної Асамблеї.
382
6. Діяльність Конституційної Асамблеї супроводжувалася
невизначеністю її головного завдання: які саме принципові зміни щодо
організації і функціонування державної влади потрібно внести до
Конституції України. Основні з таких змін мали полягати у значному
обмеженні конституційних повноважень Президента України у сфері
виконавчої влади, передусім щодо формування і функціонування Кабінету
Міністрів України, тобто у поверненні до здійсненого конституційною
реформою 2004 року. Проте запропонувати такі зміни Конституційна
Асамблея не могла в принципі, оскільки була створена самим Президентом
України В.Януковичем, який не мав наміру обмежувати свої конституційні
повноваження, сподіваючись бути переобраним на наступний термін. Тому
Конституційна Асамблея (фактично – робоча група в її складі) зосередила
свою діяльність на другорядних питаннях щодо конституційних змін.
7. У підготовленому Конституційною Асамблеєю і винесеному
на широке громадське обговорення проекті Концепції внесення змін до
Конституції України сформульовано низку слушних пропозицій щодо:
обмеження депутатської недоторканності; спрощення конституційної
процедури імпічменту Президента України; схвалення Програми
діяльності Кабінету Міністрів України одночасно з формуванням його
складу; призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих
державних адміністрації Кабінетом Міністрів України; створення
обласними та районними радами власних виконавчих органів; вилучення з
переліку повноважень Конституційного Суду України повноваження щодо
офіційного тлумачення законів України; позбавлення Конституційного
Суду України права здійснювати конституційний контроль щодо закону
України про внесення змін до Конституції України, який набрав чинності.
Проте у проекті Концепції не передбачено скасування повноважень
Президента України щодо: припинення повноважень Прем’єр-міністра
України та прийняття рішення про його відставку; призначення Прем’єр-
383
міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших
центральних органів виконавчої влади та припинення їхніх повноважень
на цих посадах; скасування актів Кабінету Міністрів України; не
запропоновано: обмеження права Президента України застосовувати вето
щодо законів, прийнятих Верховною Радою України (заміни сильного
вето, яке долається двома третинами від конституційного складу
парламенту, на слабке, що долається більшістю від конституційного
складу парламенту); посилення впливу Прем’єр-міністра України на видані
Президентом України акти через інститут контрасигнації; розширення
правових підстав для усунення Верховною Радою України Президента
України з поста в порядку імпічменту. Водночас у проекті Концепції
пропонується встановити в Конституції України низку інститутів, у яких
немає необхідності: скасувального референдуму за народною ініціативою
(“народного вето”); дорадчого опитування (плебісциту); народної
законодавчої ініціативи; інтерпеляції; конструктивного вотуму недовіри;
конституційної скарги. Діяльність Конституційної Асамблеї та її
результати свідчать про недоцільність всеосяжного перегляду Конституції
України і підтверджують висунуту в даній роботі тезу про те, що до
Основного Закону потрібно вносити лише часткові і найнеобхідніші зміни.
8. Після обрання у лютому 2010 року В.Януковича на пост
Президента України ним та фактично очолюваною ним Партією регіонів,
на основі фракції якої формувалася більшість у Верховній Раді України,
безпосередньо (через прийняття відповідних законів) або опосередковано
(через Конституційний Суд України) було здійснено низку політикоправових заходів щодо зосередження в їхніх руках державної влади та
гарантування її утримання в майбутньому, а саме: значне розширення
конституційних повноважень Президента України В.Януковича через
визнання Конституційним Судом України неконституційності Закону
України “Про внесення змін до Конституції України” № 2222-IV від
384
8 грудня 2004 року і тим самим повернення до конституційних норм в
редакції 1996 року; здійснення шляхом прийняття Закону України “Про
судоустрій і статус суддів” № 2453-VI від 7 липня 2010 року “судової
реформи” з істотним обмеженням повноважень Верховного Суду України і
фактичним підпорядкуванням судової системи України Президенту
України В.Януковичу та фракції Партії регіонів у Верховній Раді України,
які вирішували питання призначення суддів на посади; переформатування
у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій на основі Партії
регіонів із входженням до коаліції позафракційних народних депутатів
України, не передбаченим Конституцією України, але визнаним
Конституційним Судом України конституційним; запровадження Законом
України “Про вибори народних депутатів України” № 4061-VI від
17 листопада 2011 року змішаної виборчої системи в інтересах Партії
регіонів; встановлення Законом України “Про всеукраїнський референдум”
№ 5475-VI від 6 листопада 2012 року можливості всупереч Конституції
України шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою
змінювати Конституцію України без участі Верховної Ради України.
9. Зосередження влади в руках Президента України
В.Януковича та керівництва Партії регіонів активізувало боротьбу
політичної опозиції у складі політичних партій Всеукраїнське об’єднання
“Батьківщина”, Український демократичний альянс за реформи [УДАР]
Віталія Кличка, Всеукраїнське об’єднання “Свобода”, яка не могла
змиритися з поразкою лідера “Батьківщини” Ю.Тимошенко на
президентських виборах у лютому 2010 року. Радикалізації політичної
опозиції сприяла наявність у її складі націонал-радикальної політичної
партії ВО “Свобода”, активісти якої нерідко вдавалися і до незаконних
засобів політичної боротьби: блокування парламентської трибуни, зриви
виступів народних депутатів з трибуни, зчинення бійок у залі пленарних
засідань Верховної Ради, побиття народних депутатів і посадових осіб,
385
усунення останніх з посади тощо. Різка радикалізація політичної опозиції
відбулася у зв’язку із заявою 21 листопада 2013 року Кабінету Міністрів
України про відмову від підписання Угоди про асоціацію з Європейським
Союзом, що викликало невдоволення значної частини населення країни і
дало поштовх масовим акціям протесту в Києві на Майдані Незалежності
проти чинної влади. Після силового розгону владою протестувальників у
ніч на 30 листопада 2013 року протистояння опозиції, яку очолили
А.Яценюк (“Батьківщина”), В.Кличко (УДАР) та О.Тягнибок (“Свобода”),
і влади набуло незворотного характеру. Головною політичною вимогою
опозиції стала відставка Кабінету Міністрів України, очолюваного
Прем’єр-міністром М.Азаровим, на що не погоджувалися ні Президент
України, ні парламентська більшість у Верховній Раді України.
10. Протестні акції поступово поширилися на адміністративні
центри західних і центральних областей України і всупереч твердженням
опозиції про їх “мирний” характер ставали дедалі агресивнішими –
супроводжувалися силовим захопленням будівель державних
адміністрацій, управлінь міліції, прокуратури, Служби безпеки України і
наявної там зброї. Загострення силового протистояння опозиції і влади
призвело до їх обопільних збройних зіткнень 18-20 лютого 2014 року з
численними людськими жертвами з обох сторін. За посередництва
представників західних держав (Німеччини, Польщі, Франції) 21 лютого
2014 року Президентом України В.Януковичем, з одного боку, та лідерами
опозиції А.Яценюком, В.Кличком, О.Тягнибоком – з іншого, було
підписано Угоду про врегулювання кризи в Україні, яка фактично сприяла
силовому захопленню влади опозицією в ніч з 21 на 22 лютого 2014 року.
11. Головним конституційно-правовим наслідком масових акцій
протесту і приходу до влади політичної опозиції стало відновлення дії
норм Конституції України в редакції Закону України “Про внесення змін
до Конституції України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 року шляхом
386
прийняття Верховною Радою України Закону України “Про відновлення
дії окремих положень Конституції України” № 742-VII від 21 лютого 2014
року. Повернення до конституційної реформи 2004 року було здійснено в
не визначений Конституцією України спосіб і зумовлено потребами
опозиції у конституційному закріпленні своєї влади, передусім через
призначення одного із лідерів опозиції О.Турчинова, як новообраного
Голови Верховної Ради України, Виконуючим обов’язки Президента
України та формування нового складу Кабінету Міністрів України на
основі новосформованої коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді.
12. Масові акції протесту взимку 2013/2014 років у столиці,
західних та центральних областях України, що завершилися переходом
державної влади до політичної опозиції, знайшли своєрідне продовження в
Криму, південних і східних областях України. Своєрідність таких акцій
полягала у тому, що вони були спрямовані вже проти нової влади і тією чи
іншою мірою, так чи інакше підтримувалися Росією. Владі за допомогою
різних заходів удалося нейтралізувати протестні акції в низці областей
(Дніпропетровській, Одеській, Харківській, Херсонській), проте не вдалося
це зробити в Донецькій і Луганській областях, де протестні акції були
найрадикальнішими, супроводжувалися захопленням протестувальниками
адміністративних будівель – місцевих адміністрацій, органів Служби
безпеки України, прокуратури, внутрішніх справ у районних та обласних
центрах. Головною вимогою протестувальників була федералізація
України з метою надання більшої самостійності регіонам у вирішенні
економічних і соціальних питань. Найрадикальніші учасники акцій
протесту висували вимоги створення на території Донецької і Луганської
областей окремого державного утворення або входження цих областей до
складу Російської Федерації.
13. Через анексію Росією Криму, загрозу втрати Донецької і
Луганської областей та з метою забезпечення в цих областях
387
конституційного порядку керівництво України оголосило проведення на
території Донецької і Луганської областей антитерористичної операції, яка
передбачає використання підрозділів Збройних Сил та правоохоронних
органів України у боротьбі із сепаратистською загрозою. Після
оголошення операції Росія відкрито стала на бік сепаратистів. Влада
України категорично відмовлялася від будь-яких офіційних контактів із
керівниками сепаратистів і робила ставку на розв’язання конфлікту за
допомогою західних держав, зокрема через їх економічний і політичний
тиск на Росію, який мав примусити останню припинити підтримку
сепаратистів, після чого Україна могла б справитися з ними власними
силами.
14. Заходом щодо подальшої демократизації України, відповіддю
на об’єктивну потребу в децентралізації влади стало подання Президентом
України П.Порошенком до Верховної Ради України законопроекту “Про
внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів
державної влади та місцевого самоврядування)” від 26 червня 2014 року. У
законопроекті поряд із заходами щодо децентралізації влади (скасування
інституту місцевих державних адміністрацій, наділення районних і
обласних рад правом формування власного виконавчого органу) виразно
проявилося прагнення Президента України до розширення його
потенційних конституційних можливостей і повноважень щодо впливу на
здійснення державної влади. Зокрема, передбачалися: можливість
переходу народного депутата з однієї парламентської фракції до іншої;
формування у Верховній Раді України парламентської більшості також і за
участі народних депутатів на індивідуальній основі; розширення
повноважень Президента України щодо призначення на посаду та
звільнення з посади керівників багатьох центральних органів виконавчої
влади, а також Генерального прокурора України; запровадження інституту
представників Президента України в районах і областях з одноосібним
388
призначенням і звільненням їх Президентом. Законопроект, критично
сприйнятий багатьма народними депутатами, представниками наукової
громадськості, був відкликаний із Верховної Ради України.
15. Новий етап у розвитку сучасного конституційного процесу в
Україні розпочався з утворення Президентом України П.Порошенком на
початку березня 2015 року Конституційної Комісії з метою напрацювання
нею узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України та
підготовки за результатами широкого громадського та професійного
обговорення законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до
Конституції України. На відміну від Конституційної Асамблеї, яка мала
розробляти законопроект (законопроекти) щодо перегляду Конституції
України загалом, завданням Конституційної Комісії стало розроблення
законопроектів щодо поетапного внесення змін до Основного Закону. На
трьох таких етапах зміни мали полягати в децентралізації влади,
удосконаленні конституційних засад правосуддя та удосконаленні
конституційного регулювання прав, свобод і обов’язків людини та
громадянина. Тим самим сучасний конституційний процес в Україні набув
невизначеності щодо часу його завершення.
16. Законопроект “Про внесення змін до Конституції України
(щодо децентралізації влади)”, розроблений Конституційною Комісією,
Президентом України П.Порошенком було внесено до Верховної Ради
України 1 липня 2015 року. Головною його особливістю є визнання
базовим рівнем децентралізації влади громад – спільнот жителів населених
пунктів та їх добровільних об’єднань, яким мають передаватися додаткові
функції і повноваження, а також фінансові ресурси щодо їх здійснення.
Такі додаткові функції і повноваження конституційно не визначено,
мається на увазі, що надалі вони встановлюватимуться законами. На
районному та обласному рівнях децентралізація передбачає: скасування
інституту місцевих державних адміністрацій, запровадження інституту
389
префектів, які здійснюватимуть виконавчу владу та нагляд за додержанням
Конституції і законів України органами місцевого самоврядування,
наділення районних і обласних рад повноваженням формувати власні
виконавчі органи (комітети). Водночас конституційні зміни передбачають
значне розширення повноважень Президента України щодо впливу на
місцеве самоврядування. На процес розгляду і прийняття Верховною
Радою України законопроекту щодо децентралізації влади визначальний
вплив справили не його основний зміст, а наявність у Перехідних
положеннях законопроекту пункту про те, що особливості здійснення
місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської
областей визначаються окремим законом, який категорично відкидався
частиною складу парламенту, а особливо – націоналістично
налаштованими позапарламентськими політичними силами. Попереднє
схвалення Верховною Радою України законопроекту “Про внесення змін
до Конституції України (щодо децентралізації влади)” супроводжувалося
протистоянням у самому парламенті та трагічними подіями за його
межами, що зумовило відстрочення прийняття законопроекту з метою
роз’яснення його змісту та узгодження положень законопроекту з різними
політичними силами. Подальші зміни Конституції України передбачають
реформування системи судової влади, яке, за нашим визначенням,
виходить за межі політологічного аналізу конституційного процесу.