Громадська думка у системі оцінки діяльності органів внутрішніх справ України

Краткое описание

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

На правах рукопису

Мальцев Володимир Володимирович

УДК 316.354:351/354:351.74:36.654:32.019.52

Громадська думка у системі оцінки діяльності органів внутрішніх справ України

22.00.04 спеціальні та галузеві соціології

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата соціологічних наук

Науковий керівник
Соболєв Василь Олександрович,
доктор соціологічних наук,
професор

Харків 2005

ЗМІСТ

Стор.

Вступ

3

Розділ 1. Оцінка діяльності органів внутрішніх справ як соціальної організації.

13

1.1. Діяльність органів внутрішніх справ як об‘єкт оцінювання.

13

1.2. Сутність та тенденції розвитку системи оцінки діяльності органів внутрішніх справ.

29

1.3. Використання громадської думки в процесі оцінки діяльності органів внутрішніх справ.

46

Розділ 2. Методологічні проблеми дослідження громадської думки
щодо роботи органів внутрішніх справ.

61

2.1. Проблема ідентифікації громадської думки в класичній та сучасній інтерпретації.

61

2.2. Компетентність громадської думки: сутність та механізм формування.

79

2.3. Сучасний стан досліджень громадської думки щодо діяльності органів внутрішніх справ: проблеми та перспективи розвитку.

97

Розділ 3. Організаційно-методичні аспекти використання громадської думки у системі оцінки діяльності органів внутрішніх справ.

115

3.1. Критерії оцінки діяльності органів внутрішніх справ за допомогою громадської думки.

115

3.2. Аналіз результатів дослідження громадської думки щодо органів внутрішніх справ в процесі оцінки їх діяльності.

127

3.3. Моніторинг громадської думки щодо органів внутрішніх справ як засіб оптимізації системи оцінки їх діяльності.

142

Висновки.

160

Список літератури.

172

Додатки.

188

ВСТУП

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку системи органів внутрішніх справ України характеризується стрімким зростанням у їхній роботі ролі громадськості. Це пов‘язано з поступовим формуванням громадянського суспільства як в цілому, так і його окремих інституцій, які прямо або опосередковано, через представницькі органи державної влади, впливають на напрямки й характер діяльності міліції. Першочерговим завданням органів внутрішніх справ стає захист громадян, їх прав та свобод від противоправних посягань, задоволення їхніх інтересів у сфері забезпечення громадського порядку та безпеки. Це вимагає висування нових пріоритетів діяльності правоохоронних органів, які починають визначатись не тільки державою, але й громадськістю. Розуміння цього завдання потребує змін у структурі органів внутрішніх справ, методах роботи, а, особливо, в управлінні їх діяльністю та її оцінці.
У системі оцінки діяльності органів внутрішніх справ протягом доволі тривалого часу головну роль відігравали і тепер відіграють певні статистичні показники, які обчислюються на основі внутрішніх відомчих звітів. Так, донедавна це був "загальний процент розкриття злочинів", абсолютизація ролі якого призвела до поширення практики приховування деяких категорій правопорушень. І як наслідок виникнення латентної злочинності, зниження рівня довіри населення до ОВС як до правоохоронного інституту, відмова громадян від взаємодії з органами внутрішніх справ тощо. Спроби радикально поліпшити ситуацію з реєстрацією правопорушень призвели до виникнення іншого показника роботи правоохоронців, а саме кількості випадків відмов від прийняття заяв про скоєне правопорушення. Його введення призвело до певних позитивних зрушень в такому напрямку діяльності органів внутрішніх справ, як реєстрація злочинів, але не вирішило проблеми оцінки діяльності ОВС в цілому.
Сьогодні керівництво МВС намагається розробити та впровадити нову систему оцінки роботи міліції, чільне місце в якій відводиться оцінці діяльності органів внутрішніх справ за допомогою громадської думки. Тим самим у процедуру оцінки вводиться новий суб‘єкт, який є, по-перше, незалежним від відомчої системи, а, по-друге, безпосередньо зацікавленим у кінцевих результатах роботи правоохоронних органів.
Актуальність теми дослідження обумовлена також і тим, що розвиток соціально-політичної ситуації в Україні вимагає узгодження інтересів суспільства та державних інституцій у правоохоронній сфері. Саме громадська думка як виразник інтересів різноманітних соціальних груп та спільнот може виступити регулятором діяльності правоохоронних органів через узгодження їх цілей та завдань з інтересами та потребами суспільства у сфері забезпечення правопорядку в країні. Але введення громадської думки у систему оцінки діяльності органів внутрішніх справ стикається з великим обсягом проблем теоретичного, методологічного, організаційного характеру.
Таким чином, існує проблемна ситуація, зміст якої полягає у протиріччі між зростанням ролі громадської думки в оцінці діяльності органів внутрішніх справ та недостатнім науковим обґрунтування її використання як інструменту оцінки цієї соціальної організації, відсутності методики, організаційно-правового механізму впровадження та застосування цього інструменту.
Ступінь наукової розробленості проблеми. Тематика цього дослідження має два напрямки. Перший з них відноситься до проблематики оцінки ефективності різноманітних типів організацій, системи критеріїв та показників оцінки діяльності органів внутрішніх справ як соціальної організації, їх окремих служб та напрямків роботи. Другий напрямок охоплює проблеми вивчення громадської думки як певного соціального явища. Попри те, що за своєю сутністю громадська думка є оцінним судженням певної соціальної спільноти щодо актуальних проблем і її використання як інструменту оцінки певних державних організацій на сьогодні є вельми актуальним, особливості цього методу оцінки ще не знайшли свого комплексного відображення у наукових працях.
Проблемами оцінки ефективності організації займалися такі вітчизняні та зарубіжні науковці, як А. П. Вавілов, Р. Дафт, В. А. Діневіч, П.Ф. Дракер, Б.З. Мільнер, А.І. Пригожин, В.В. Радаєв, С. В. Рогачов, Н.І. Якуніна та багато інших. Питання оцінки ефективності неприбуткових організацій порушувались у роботах Р. Ентоні та Д. Янга, Н.А. Кравця, О.П. Попової, Ю.Р. Бондаренка.
Проблеми оцінки діяльності правоохоронних органів стають дуже популярним предметом досліджень з 70-х рр. ХХ ст. у Радянському Союзі серед фахівців з управління. Цій тематиці присвячені роботи М.Г. Андрєєва, М.М. Баранова, І.Є. Биховського, В.Г. Волова, В.І. Егліта, В.М. Золотарьова, А.П. Іпакяна, Л.В. Кондратюка, П.А. Муравйова, В. Н. Нікітінського, Л. Л. Попова, А.М. Роша, М.Я. Саввіна, М.С. Самощенка, А.П. Шергіна та багатьох інших.
У період незалежності України питання оцінки діяльності як органу внутрішніх справ у цілому, так і його окремих служб досліджуються у роботах О.Б. Андрєєвої, О.М. Бандурки, І.В. Бойка, О.М. Борисівської, О.І. Коваленка, В.В. Ковальської, О.А. Лупало, Н.П. Матюхіної, В.Д. Сущенка, Ю.Л. Титаренко, В.П. Філонова, М.Ю. Фролова.
Щодо аналізу громадської думки, то теоретична розробка її різних аспектів знаходила своє відображення у працях багатьох філософів, соціологів, психологів, спеціалістів з проблем управління державою тощо.
Пріоритет у дослідженнях сутності громадської думки, її ролі у суспільстві та державі належать таким видатним філософам, як Арістотель, Протагор та Сократ. За часів Просвітництва традицію вивчення громадської думки продовжили Л. Бруні, Т. Гоббс, Дж. Локк, М. Пальмієрі, А. Рінуччіні та інші. Всебічну оцінку громадської думки дав Ге­гель, виділивши цілу низку структурних елементів громадської думки: умови її існування, зміст та характеристики громадської думки, її носія та ін.
Соціологічний аналіз громадської думки пов‘язаний з іменами видатних науковців як класичного, так й сучасного періоду розвитку соціології. Серед них можна назвати Г. Блумера, Г. Шпайєра, А. У. Халкомба, Дж. Т. Янга, які розробляли раціональну концепцію громадської думки, представників теорії громадської думки як елемента системи соціального контролю - П. Лазарсфельда, Р. Мертона, Е. Ноель-Нойман, Е. Роса, Б. Сміта.
На сучасному етапі дуже впливовою в науці є французька школа постмодерністської соціології, характерна риса якої - жорстка критика класичних наукових методів в межах глобальної установки «розвінчання феномена влади». До даного напрямку можна віднести роботи П. Бурд‘є, Ж. Бодрійяра, Ж.-Ф. Мілє, Р. Ленуара, Ж.-Ф. Ліотара, П. Шампаня.
На початку 60-х років громадська думка стає об‘єктом уваги радянських соціологів, які розглядали її як специфічний елемент і форму прояву суспільної свідомості. Проблемами громадської думки займались С.Ф. Анісімов, М.К. Горшков, Б.А. Грушин, В.С. Коробейніков, Р.А. Сафаров, А.К. Улєдов та інші.
Проблеми ідентифікації громадської думки, методологічні аспекти її вивчення розглядаються у роботах таких українських соціологів, політологів та психологів, як О.М. Балакірєва, І.Е. Бекешкіна, О.І. Вишняк, В.М. Вовк, В.Г. Королько, Н.В. Костенко, С.О. Макеєв, В.А. Матусевич, Л.Е. Орбан-Лембрик, В.Л. Оссовський, Н.В. Паніна, В.А. Полторак, А.О. Ручка, М.М. Саппа, С.М. Стукало, Ю.П. Сурмін, О. О. Якуба, О.О. Яременко.
Особливостям громадської думки щодо діяльності органів внутрішніх справ присвячені роботи М.І. Бєзаєва, В.О. Болотової, Ю.М. Мазаєва, І.П. Рущенка, В.О. Соболєва, Ю.О. Свежєнцевої, Р.В. Шейка.
Однак, за межами наукового інтересу залишилась низка проблем щодо застосування громадської думки як інструменту оцінки ефективності діяльності міліції. В наукових дослідженнях ми не знаходимо відповідей на такі важливі запитання: хто виступає суб‘єктом громадської думки стосовно ОВС, чи є громадська думка достатньо компетентною, щоб застосовувати дані, отримані під час її дослідження в управлінні органами внутрішніх справ. Не з‘ясовано, за якими критеріями та показниками слід оцінювати роботу міліції, за допомогою яких методів необхідно досліджувати громадську думку, вплив яких факторів треба враховувати, щоб одержати об‘єктивну інформацію, що стане підґрунтям ефективного управлінського рішення. Саме соціологічний підхід дозволяє проаналізувати громадську думку як важливий фактор у функціонуванні правоохоронної системи держави, розробити практичні рекомендації стосовно її вивчення та врахування в управлінні органами внутрішніх справ.
Таким чином, відсутність комплексного, ґрунтовного аналізу можливостей використання громадської думки у системі оцінки діяльності правоохоронних органів, з одного боку, та зростаюче значення її ролі в роботі міліції - з іншого, визначили вибір теми дисертації, її мету, завдання та логіку дослідження.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації відповідає науковим завданням, що стоять перед науково-дослідними та навчальними закладами системи МВС України, зокрема Тематиці приоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років, що затверджені наказом МВС України від 30 червня 2002 року № 635 (пп. 3.1., 5.3.), Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр., схвалені вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р. (п. 3.1.).
Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування використання громадської думки як інструменту оцінки діяльності органів внутрішніх справ та розробка на цій основі практичних рекомендацій щодо її застосування у системі оцінки роботи міліції.
Для реалізації мети в дисертації поставлені і вирішувались такі основні завдання:
1. Здійснити теоретичний аналіз особливостей органів внутрішніх справ як соціальної організації.
2. Вивчити існуючі концептуальні підходи до оцінки діяльності неприбуткових організацій, зокрема органів внутрішніх справ.
3. Здійснити комплексний аналіз методів оцінки діяльності органів внутрішніх справ, розглянути різноманітні підходи до побудови системи критеріїв й показників їх роботи.
4. Визначити можливості використання громадської думки в системі оцінки діяльності органів внутрішніх справ через вивчення її сутності, виділення чинників, що впливають на її компетентність та об’єктивність стосовно діяльності міліції.
5. Проаналізувати стан досліджень громадської думки щодо діяльності органів внутрішніх справ.
6. Визначити критерії та показники оцінки діяльності органів внутрішніх справ за допомогою вивчення громадської думки та на їх основі розробити рекомендації щодо впровадження результатів дослідження громадської думки щодо діяльності ОВС у систему їх оцінки.
Об‘єкт дослідження система оцінки діяльності органів внутрішніх справ.
Предмет дослідження особливості використання громадської думки в процедурі оцінки діяльності органів внутрішніх справ.
Теоретико-методологічні основи й емпірична база дослідження. Теоретичну основу дисертації складають наукові праці вітчизняних та зарубіжних соціологів, соціальних психологів, юристів, фахівців з управління правоохоронними органами, присвячені аналізу методів оцінки діяльності органів внутрішніх справ, особливостям правоохоронних органів як соціальної організації, різноманітним аспектам вивчення громадської думки та використання отриманих результатів в управлінській діяльності.
Для аналізу громадської думки як засобу оцінки діяльності органів внутрішніх справ використовувались теорія бюрократичної організації М.Вебера, ідеї з соціології організацій А.І. Пригожина, раціональна теорія громадської думки Дж. Т. Янга, Г. Блумера, теорія громадської думки як механізму соціального контролю П. Лазарсфельда, Е. Ноель-Нойман. При розробці методології дослідження громадської думки стосовно органів внутрішніх справ застосовувались теоретичні положення та ідеї Р. Ентоні та Д. Янга щодо оцінки ефективності неприбуткових організацій, М.К. Горшкова стосовно компетентності громадської думки, В.Л. Оcсовського та В.А. Матусевича з проблем ідентифікації громадської думки.
Для успішного розкриття проблеми дисертантом використовувались наступні методи:
- загальнонаукові (історико-порівняльний метод для дослідження тенденцій розвитку системи оцінки органів внутрішніх справ; метод системного аналізу для розробки системи критеріїв та показників оцінки діяльності ОВС за допомогою громадської думки);
- конкретно-соціологічні (аналіз нормативних документів МВС України - з метою вивчення сучасної системи оцінки діяльності ОВС України, виявлення її переваг та недоліків; вторинний аналіз даних соціологічних опитувань - для характеристики стану громадської думки щодо міліції; анкетне опитування - для апробації критеріїв оцінки діяльності ОВС за допомогою громадської думки; фокусоване групове інтерв’ю для визначення ставлення працівників міліції до застосування громадської думки у системі оцінювання їх діяльності).
Емпіричною основою дисертації є результати соціологічного дослідження, яке було проведено науково-дослідною лабораторією з соціальної та психологічної роботи в органах внутрішніх справ за участю автора у жовтні 2004 р. (анкетне опитування мешканців м. Харкова та Харківської області). Загалом було опитано 1038 осіб різної статі, віку та освіти дев’ятнадцяти районів міста Харкова та Харківської області.
Також використовувались результати масових опитувань, які проводились Департаментом громадських зв‘язків МВС України протягом 2003-2004 років (кількість опитаних становила від 2 тис. до 4,7 тис.), дані моніторингових опитувань населення України Інституту соціології НАН України та Центру «Соціальний моніторинг» та результати соціологічних досліджень, проведених науково-дослідною лабораторією соціальної та психологічної роботи в органах внутрішніх справ у 1999 та 2001 роках.
Крім того, для з‘ясування проблем, пов‘язаних з впровадженням громадської думки як інструменту оцінки діяльності міліції, автором було проведено серію сфокусованих групових інтерв’ю серед працівників органів внутрішніх справ (слухачів Інституту перепідготовки та підвищення кваліфікації). Фокусовані групові інтерв’ю були проведені з наступними категоріями працівників міліції: інспекторами у зв‘язках з громадськістю та громадськими формуваннями, дільничними інспекторами міліції, оперуповноваженими карного розшуку. Усього у фокус-групах взяли участь 42 працівники.
Валідність і надійність отриманих результатів забезпечується взаємодоповнюваністю використаних методів і репрезентативністю вибіркової сукупності.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що:
- отримала подальшого розвитку ідея, що завдяки поступовому розвитку громадянського суспільства в Україні, переорієнтації діяльності правоохоронної системи держави на інтереси та потреби громадян, одним з основних джерел інформації про результати діяльності органу внутрішніх справ повинна стати громадська думка;
- доведено, що можливості використання громадської думки у процедурі оцінки діяльності ОВС обмежуються її компетентністю, яку ми визначаємо як наявність у суб’єкта громадської думки необхідного обсягу інформації та відповідних засобів її аналізу для вироблення об’єктивної оцінки;
- вперше виділено фактори компетентності громадської думки щодо органів внутрішніх справ, до яких дисертантом віднесено потреби та інтереси суб’єкта громадської думки у правоохоронній сфері; рівень та джерела його інформованості; стереотипи, соціальні уявлення та соціальні настрої, які він має; характер та частота контактів з працівниками міліції;
- вперше виділено типи суб’єктів громадської думки щодо органів внутрішніх справ, основними з яких є територіальні громади та громадські організації, які є представниками останніх (особливо правозахисні організації). Доведено, що особливості цих суб’єктів визначають зміст інформації про роботу міліції, яку можна отримати через вивчення їх думки;
- вперше визначено напрямки роботи органу внутрішніх справ, стосовно яких громадська думка володіє найвищим ступенем компетентності і, відповідно, які можна оцінювати за її допомогою. До них ми відносимо забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; охорону і забезпечення громадського порядку; забезпечення безпеки дорожнього руху; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам.
Теоретичне і практичне значення роботи обумовлюється актуальністю проблеми, недостатнім ступенем її розробленості і полягає в тому, що:
- основні ідеї і висновки роботи розширюють наукові уявлення про громадську думку як джерело інформації для оцінки діяльності неприбуткових організацій;
- розроблена система критеріїв та показників оцінки діяльності органів внутрішніх справ за допомогою вивчення громадської думки дозволяє використовувати це джерело інформації в управлінській діяльності ОВС на всіх рівнях;
- запропоновані процедури організації дослідження громадської думки стосовно роботи міліції полегшують керівникам органів внутрішніх справ, працівникам Департаменту громадських зв‘язків МВС України впроваджувати вивчення громадської думки для оптимізації діяльності органів внутрішніх справ з врахуванням інтересів громадськості у правоохоронній сфері.
Результати теоретичного аналізу і практичних досліджень можуть знайти застосування в підготовці лекцій і практичних занять з таких навчальних курсів, як Соціологія громадської думки”, Соціологія управління”, Соціологія організацій”, Теорія та методи роботи з персоналом в ОВС”, "Паблік рілейшенз в ОВС".
Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації оголошувались і обговорювались на методологічних та науково-теоретичних семінарах науково-дослідної лабораторії соціальної та психологічної роботи в ОВС Національного університету внутрішніх справ, на таких загальноукраїнських і міжнародних науково-практичних конференціях: науково-практичній конференції ад'юнктів і слухачів магістратури Національного університету внутрішніх справ, (м. Харків, 20 червня 2003 р.), VIII міжнародній науковій конференції «Харківські соціологічні читання» (28 -29 листопада 2003 р.), IX міжнародній науковій конференції «Харківські соціологічні читання» (28 - 29 листопада 2004 р.), науково-практичній конференції «Професіоналізм у діяльності ОВС: проблеми становлення та розвитку» (26 листопада 2004 р.); науково-практичній конференції «Нормативне забезпечення проходження служби в ОВС» (м. Харків, 5 березня 2004 р.).
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 9 наукових праць у спеціалізованих виданнях, з них 7 у фахових виданнях, визначених ВАК України.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Формування громадянського суспільства супроводжується стрімким ростом його впливу на правоохоронну систему української держави. Панівна роль останньої у сфері кримінальної політики сформувалась ще за часів царювання Романових і майже без змін збереглась за часів СРСР. В незалежній Україні вона почала поволі змінюватись. Інтереси та потреби пересічних громадян поступово стають більш пріоритетними у порівнянні з інтересами і цілями держави. Це вимагає певних змін в управлінні органами внутрішніх справ, особливо в системі оцінки їх діяльності.
При оцінці діяльності органів внутрішніх справ об‘єктом її можуть виступати різноманітні параметри й характеристики їх діяльності. Можуть оцінюватись якість роботи, її результативність, відповідність змісту роботи існуючим стандартам тощо. Але найбільш часто проводиться вимірюванні рівня їх ефективності. Визначення будь-якою організації як ефективно діючою автоматично означає її позитивну оцінку. Але за всю історію розвитку теорії та практики управління дане поняття так й не набуло свого сталого визначення.
Найбільш простим визначенням ефективності є здатність організації досягати поставленої мети при мінімальних затратах. Але застосування даного визначення можливо лише до комерційних організацій, які основною метою мають отримання прибутку, й ефективність яких можна визначити як співвідношення отриманого прибутку до витрачених ресурсів у грошовому вимірі
Слід зазначити, що органи внутрішніх справ являють собою тип неприбуткової соціальної організації, що виконує поліфункціональну діяльність у сфері підтримки правопорядку в країні шляхом застосування сили або загрози її застосування до широкого кола осіб з метою захисту життя, прав й законних інтересів громадян, підтримки громадського порядку та безпеки. Відповідно вони переслідують пов‘язані між собою, але різноманітні цілі й результат їх діяльності не можна оцінити у грошовому вимірі.
Аналіз існуючою літератури з проблем оцінювання ефективності діяльності неприбуткової організації дозволив виокремити певні моделі вимірювання їх ефективності. До них належать:
· цільовий підхід, в якому оцінка ефективності організації ґрунтується на досягненні нею поставлених цілей;
· системний підхід, в основі якого лежить здатність організації до мобілізації і використання все більшої кількості ресурсів;
· інтегративний підхід, який акцентує увагу на змінах критеріїв ефективності діяльності організації з її розвитком.
Окремо виділяють концепцію конкуруючих цінностей, яка робить акцент на тому, що визначення ефективності діяльності організації залежить від різноманітних зацікавлених груп.
Аналіз особливостей цих моделей доводить, що їх використання залежить від суб‘єкту оцінки (члени організації, керівники, зацікавлені суб‘єкти зовнішнього середовища), рівня оцінки (індивідуальний, груповий, організаційний), її цілей (діагностика, виключення зайвих витрат тощо), типу даних (суб‘єктивні оцінки груп споживачів, працівників, фінансові показники тощо). Узагальнюючи різноманітні підходи до визначення ефективності органів внутрішніх справ як неприбуткової соціальної організації можна виокремити три напрямки або вектори оцінки їх ефективності:
· вимірювання соціальної ефективності, тобто ступеня досяжності поставлених перед організацією зовнішніх цілей;
· оцінка здатності організації до виживання, тобто стабільності її соціально-економічного становища, здатності мобілізувати усі необхідні для її функціонування ресурси;
· оцінка економічної ефективності, тобто визначення рівня раціональності використання різноманітних ресурсів для досягнення поставлених перед організацією цілей.
Об‘єктом нашого аналізу виступає соціальна ефективність діяльності органів внутрішніх справ, оскільки ця організація існує саме завдяки виконанню поставлених зовнішнім середовищем завдань існує організація. Тому у подальшому під оцінкою діяльності органів внутрішніх справ ми будемо розуміти вимірювання рівня їх соціальної ефективності.
Визначення соціальної ефективності органів внутрішніх справ залежить від цілей, які створюють певну ієрархію. Пріоритетність різноманітних цілей, їх місце у цій ієрархії залежить від соціальної ситуації, в якій функціонують органи внутрішніх справ. Ця ситуація формується завдяки взаємодії правоохоронної системи з зацікавленими у її діяльності соціальними суб’єктами, до яких можна віднести державні інституції, комерційні структури, громадські організації, соціальні групи та спільноти.
Завдяки поступовому розвитку громадянського суспільства в Україні, яка вимагає переорієнтацію діяльності правоохоронної системи з інтересів держави на інтереси та потреби громадян, одним з основних джерел інформації про роботу органів внутрішніх справ стає громадська думка. У цьому випадку вона виконує подвійну функцію: як інформаційного забезпечення розробки та прийняття управлінського рішення, так і контролю суспільства над органами внутрішніх справ.
Використання громадської думки для оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ має певні переваги перед системою оцінки, яка заснована на внутрішньовідомчий звітності. По-перше, ми отримуємо безпосередню інформацію від пересічних громадян, які є кінцевими споживачами результатів роботи правоохоронних органів. По-друге, громадська думка може виступати паралельною, контролюючою системою оцінки діяльності органів внутрішніх справ. По-третє, інформація, що отримується в процесі дослідження громадської думки може слугувати основою не тільки для оцінки ефективності діяльності міліції, а й для реалізації інших управлінських функцій, таких як прогнозування та планування.
Застосування громадської думки в управлінській практиці неможливо без вирішення певних проблем. Аналіз процедури оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ дозволив виокремити основні з них:
· відсутність визначення можливостей й обмежень використання громадської думки як одного з джерел інформації в управлінні органами внутрішніх справ;
· відсутність системи критеріїв та показників оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ за допомогою громадської думки;
· недосконалість процедури інтерпретації результатів отриманих при дослідженні громадської думки стосовно органів внутрішніх справ та їх переводу у критерії та показники ефективності роботи міліції;
· відсутність стандартизації процесу вивчення громадської думки та процедури врахування отриманих результатів при розробці певного управлінського рішення.
Перше, що необхідно зробити для розробки механізму використання громадської думки в управлінській діяльності, це визначити сутність цього явища; його особливості, що обумовлюють межі використання громадської думки як інструмента оцінки.
Стосовно громадської думки та її функцій, які вона виконує в суспільстві, висловлюються дві точки зору, власне, нерідко мова йде навіть про дві концепції громадської думки.
Так, виділяють громадську думку як раціональність (вона відіграє роль інструмента в процесі формування і прийняття рішень в умовах демократії). Інші дослідники характеризують громадську думку як механізм соціального контролю. Її роль виявляється в сприянні соціальної інтеграції та забезпеченні достатнього рівня згоди, на яку можуть спиратися дії і рішення. Однак, по суті, мова йде про різні функції одного соціального явища. У першому випадку громадська думка виступає як соціально-політичний інститут, що впливає на органи державного управління, детермінуючи їх дії, склад і структуру. У другому - громадська думка функціонує як інститут соціального контролю. У цьому плані вона має вплив на всіх членів суспільства і змушує їх підтримувати певні настрої, ставлення, оцінки за допомогою загрози ізоляції, осуду поведінки, що відхиляється від декларованих нею зразків.
Проведений аналіз наукової літератури дозволив нам уточнити визначення поняття громадської думки, під якою в нашій роботі розуміється колективна позиція певної соціальної групи або спільноти стосовно значущої для неї проблеми, що виявляється у формі ставлення до даної проблемі та поведінки щодо її вирішення.
До особливостей громадської думки як соціального явища можна віднести те, що громадська думка:
· містить у собі як раціональний, так і емоційний компоненти;
· формується тільки з приводу соціально значущих проблем;
· має плюралістичний, дискусійний характер;
· не тільки виражає ставлення членів певної соціальної групи або спільноти до значущої для неї проблеми, але і впливає на формування і вираження індивідуальної думки;
· втілюється в певну форму колективної поведінки, створюючи суб‘єкт громадської думки, тобто соціальні групи. Останні формуються на основі усвідомлення своєї зацікавленості у вирішенні певних проблем і спільності позицій щодо них.
Визначені особливості громадської думки впливають на її використання як джерела інформації щодо діяльності органів внутрішніх справ. Але найбільше значення при застосуванні громадської думки в управлінській діяльності має визначення рівня її компетентності. Це пов‘язано з тим, що будь-яке джерело інформації повинне надавати об'єктивні і достовірні відомості про об‘єкт управління.
Компетентність нами розуміється як наявність у суб'єкта достатнього рівня знань, досвіду, освіти у певній сфері. Проведений теоретичний аналіз дозволив нам відокремити кілька видів некомпетентності громадської думки у відповідності до причин їх виникнення. Першим з них є некомпетентність у силу відсутності поінформованості індивідів з певної проблеми. Відсутність поінформованості у цьому випадку спричинена відсутністю інтересу соціальної спільноти до даної проблеми.
Другий тип некомпетентності громадської думки обумовлений відсутністю не стільки відповідного рівня знань, скільки з неволодінням специфічно науковими засобами аналізу наявної інформації. Якщо проблема настільки складна для сприйняття та аналізу, пересічний громадянин може не сформувати певне ставлення. Це призведе або до сприйняття думки більш компетентного суб‘єкту, який виступає у ролі експерта, або до формування дуже розпливчатої, нестійкої позиції.
Третій вид некомпетентності можна назвати помилковою компетентністю. Якщо у попередніх випадках громадська думка просто не формується (на емпіричному рівні це виражається значною долею відповідей на задане питання по типу «Важко відповісти»), і люди усвідомлюють власну непоінформованість, то у випадку помилкової некомпетентності громадська думка формується на основі хибної, недостовірної інформації, під впливом різного роду факторів, які спотворюють об'єктивну картину проблемної ситуації.
Отже, для визначення рівня компетентності громадської думки щодо ОВС нами були виділені наступні фактори, які необхідно враховувати при її використанні в оцінці діяльності органів внутрішніх справ:
· рівень інформованості стосовно діяльності міліції;
· джерела інформації щодо діяльності органів внутрішніх справ;
· інтереси різноманітних суб‘єктів громадської думки;
· особливості правосвідомості певних соціальних груп та спільнот, які виступають в якості суб‘єктів громадської думки.
Використання громадської думки у процесі оцінки діяльності міліції порушує питання про суб‘єкта громадської думки, який формує та розповсюджує позицію певного змісту та спрямування. В сучасному суспільстві завжди існує декілька думок щодо однієї проблеми, й тому визначення суб'єкта громадської думки є необхідною передумовою прогнозування сили і характеру її впливу на поведінку людей, діяльність різних соціальних інституцій.
Спираючись на погляди Матусевича В.А., Оссовського В.Л. ми виділили два типи суб‘єктів громадської думки щодо органів внутрішніх справ:
1. соціальні групи (територіальні громади, громадські об‘єднання, серед яких необхідно виокремити такий специфічний вид як правозахисні організації, політичні партії),
2. соціальні спільноти масового походження (аудиторії ЗМІ, соціальні кола тощо).
Громадська думка масовидних спільнот характеризується менш стабільним характером та мозаїчною структурою змісту. Своєю нестабільністю вона наближається до іншого стану масової свідомості - соціального настрою, тобто безпосереднього реагування різних типів громадськості на суспільні події, яке характеризується високим ступенем емоційної забарвленості та нестабільності. Тому для оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ важливіша позиція соціальних груп, що має більш стійкий характер, об‘єктивність та узгодженість.
Крім того населення є головною цільовою групою, на задоволення потреб якої орієнтуються у своїй діяльності органи внутрішніх справ. Тому саме думка територіальних громад, що об‘єднують мешканців певної території, повинна стати об‘єктом дослідження у процедурі оцінки діяльності органів внутрішніх справ.
Аналіз досліджень громадської думки щодо органів внутрішніх справ, які проводяться незалежними соціологічними службами, виявив, що останні обмежуються, в основному, виміром рівня довіри населення до міліції поряд з іншими державними і громадськими інститутами. Вимірювання довіри по суті є виявленням загального, стереотипізованого ставлення населення до міліції. Тому використання результатів цих досліджень в оцінці органів внутрішніх справ обмежено неконкретністю даного показника.
Дослідження громадської думки Центрів громадських зв'язків МВС України страждають на певні недоліки як методологічного, так і організаційного характеру. Щодо відповідності методологічним стандартам вивчення громадської думки, пропоновані ними опитувальники характеризуються високим рівнем абстракції запитань; запитання та варіанти відповідей на них багатозначні; відсутні контрольні запитання, які б дозволили визначити рівень компетентності респондентів щодо певних проблем у правоохоронній сфері.
До організаційних недоліків дослідження громадської думки ЦГЗ МВС України можна віднести:
· відсутність інформації про громадську думку населення окремих регіонів;
· проведення опитувань без розробки вибірки, яка б гарантувала надійність та репрезентативність отриманої інформації;
· проведення анкетування переважно силами співробітників Центрів громадських зв'язків, які нерідко не мають необхідної підготовки;
· відсутність системи контролю за ходом анкетування, що не дозволяє відстежувати помилки та недоліки, які виникають при роботі інтерв'юерів;
· відсутність єдиного інструментарію, методики проведення опитування, що унеможлюває порівняння отриманих результатів у різних регіонах та у різні періоди часу.
Проведений аналіз досліджень громадської думки щодо органів внутрішніх справ поставив цілий комплекс задач, пов'язаних з чіткою організацією всіх стадій дослідницького процесу. Вирішальним моментом такого роду організації є нормативи самих досліджень громадської думки, які визначають як зміст, форму і тривалість робіт повного дослідницького циклу, так і його трудомісткість. Це порушує питання щодо регламентації досліджень у цьому напрямку, де під регламентацією розуміється зведення наукових і організаційних правил, які гарантують виробництво інформації про громадську думку в тій кількості і якості, які задовольняють потреби управління органів внутрішніх справ.
Для оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ за допомогою громадської думки ми визначили певні напрямки роботи міліції, запропонували систему критеріїв й показників оцінки її діяльності через дослідження громадської думки та схему аналізу отриманих даних.
Достатній рівень компетентності громадської думки, який дозволяє її використовувати як джерело інформації для оцінки діяльності органів внутрішніх справ можна спостерігати щодо:
· забезпечення особистої безпеки громадян, захисту їх майна, прав, свобод і законних інтересів;
· припинення правопорушень, спрямованих проти особистої безпеки громадян, їх майна, прав, свобод і законних інтересів;
· охорони і забезпечення громадського порядку;
· забезпечення безпеки дорожнього руху;
· участі в поданні соціальної та правової допомоги громадянам.
Відповідно до служб, яким пересічний громадянин може надавати компетентну оцінку відносяться:
· патрульно-постова служба;
· служба дільничних інспекторів міліції;
· дорожня міліція.
Для апробації запропонованої нами методики оцінки діяльності органів внутрішніх справ нами використано результати опитування, яке було проведено у жовтні 2004 р. науково-дослідної лабораторії соціальної та психологічної роботи в ОВС за участю автора. Дане дослідження дозолило оцінити діяльність інспекторів міліції за наступними критеріями:
· рівень захищеності громадян від злочинних посягань та інших правопорушень;
· налагодження довірчих відносин з населенням;
· характер реагування працівників міліції на звернення громадян.
Оцінка діяльності дільничних інспекторів міліції проводилась за наступними критеріями: рівень захищеності громадян від правопорушень, робота з населенням щодо налагодження довірчих відносин, характер реагування дільничного інспектора міліції на звернення громадян про допомогу. Одночасно виділялись різні категорії населення за рівнем їх компетентності, на основі характеру контактів з дільничним.
Дослідження виявило досить низьку ефективність роботи цієї служби. Так, згідно з отриманими даними, рівень правопорядку у місцях проживання викликає помітну тривогу у 39% респондентів. Частіше респонденти стикаються з вживанням спиртних напоїв або наркотиків у громадських місцях, порушенням тиші у вечірній та нічний час, хуліганством. У результаті довіру своєму дільничному тою чи іншою мірою висловили близько половини опитаних. Приблизно стільки ж респондентів відмітили формальність, байдужість, або навіть роздратування дільничного на звернення до нього. Серед тих, хто все ж звернувся за допомогою, вона була надана після першого звертання 66% респондентів, після другого 11%. Допомогу так і не отримали 23% опитаних.
Проведений аналіз результатів даного дослідження дозволив не тільки оцінити рівень ефективності діяльності служби дільничних інспекторів міліції, а й виявити недоліки, які заважають даному підрозділу ефективно функціонувати. Це доводить необхідність впровадження досліджень громадської думки в систему оцінки діяльності органів внутрішніх справ на постійній основі.
Впровадження процедури оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ за допомогою громадської думки необхідно проводити на основі створення системи моніторингу громадської думки щодо діяльності органів внутрішніх справ. Це дозволить не тільки оцінювати їх діяльність, але й вирішувати більш широкі завдання щодо інформаційного забезпечення управління органами підтримки правопорядку.
Виходячи з цього можна стверджувати про необхідність створення центру моніторингу громадської думки, в обов'язки якого входило б:
· розробка методології і методики вивчення громадської думки;
· розробка стандартизованих методик оцінки діяльності ОВС через вивчення громадської думки щодо міліції взагалі, окремих служб та підрозділів, наданих різними суб’єктами громадської думки;
· проведення комплексних фундаментальних досліджень громадської думки, спрямованих на вивчення особливостей її формування та функціонування, факторів, які мають вплив на її динаміку та розвиток;
· навчання та підготовка працівників, які беруть участь у дослідженнях громадської думки;
· надання методичної та консультативної допомоги при проведенні досліджень громадської думки у регіонах;
· розробка технології аналізу отриманих результатів дослідження;
· аналіз та інтерпретація даних досліджень, проведених у різних регіонах країни та розробка на їх основі практичних рекомендацій для керівників органів внутрішніх справ різного рівня;
· здійснення контролю за якістю проведення досліджень громадської думки щодо ОВС.
Створення системи моніторингу громадської думки щодо органів внутрішніх справ передбачає декілька етапів:
· прийняття відповідного рішення Міністерством внутрішніх справ про затвердження Концепції реалізації моніторингу громадської думки щодо органів внутрішніх справ; визначення служби, що відповідатиме за реалізацію моніторингу; зміна організаційних зв'язків, перерозподіл фінансових витрат на вивчення, обробку та аналіз інформації для моніторингу громадської думки;
· розгортання роботи центру моніторингу громадської думки щодо діяльності ОВС. Визначення інших суб'єктів моніторингу та узгодження спільних планів дій з ЦМГД. Створення регіональних центрів або визначення регіональних служб, відомих освітніх установ, або незалежних науково-дослідних центрів, які мають виконувати функції регіональних центрів дослідження громадської думки, через укладання угод про співробітництво з ЦМГД. Проведення роз’яснювальної роботи серед працівників органів внутрішніх справ.
· розроблення методик, системи критеріїв та показників оцінки діяльності органів внутрішніх справ за допомоги громадської думки. Мають бути визначені єдині: критерії та показників, що необхідні для проведення моніторингу; методики виміру; форма надання інформації із структур, що залучені до проведення моніторингу (наприклад, інформація від регіональних центрів моніторингу);
· регламентація і нормування процесу дослідження громадської думки щодо органів внутрішніх справ через нормативне закріплення у відповідних відомчих нормативно-правових документах;
· розробка та узгодження форм поточної та підсумкової звітності по моніторингу, а також термінів їх підготовки та подання відповідним структурам.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства// Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. М., 1955. - Т. 21. - C. 28 -178.
2. Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. - М.: МАЭП, 1999. 288 с.
3. Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973. 198 c.
4. Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". Издание второе, переработанное и дополненное - М.: "Проспект", 2001. 70 c.
5. Мельник М.І., Хавронюк М.І. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність. Навчальний посібник. К.: Атака, 2002. 576 с.
6. Закон України Про міліцію”// Відомості Верховної Ради (ВВР) 1991, N 4, ст.20.
7. Anthony, Robert N., Young, David W. Management control in on profit organizations. M. 4 ed. Homewood, Ill.: Irwin, 1988. - 859 p.
8. Дафт Р. Организации. Учебник для психологов и экономистов. Спб.: Прайм - ЕВРОЗНАК, 2003. - 480 с.
9. Кравець Н.А. Проблема визначення ефективності діяльності культурноосвітньої організації в зарубіжній літературі// Соціальні технології: актуальні проблеми теорії і практики. 1998. - № 1. С. 74-87.
10. Попова Е.П. Проблема критериев организационного развития: выживание или эффективность // Социологические исследования. 2004. - № 9. С. 108-116.
11. Голднер Е. Анализ организации // Социология сегодня. Проблемы и перспективы: Сокр. пер. с англ. - М.: Прогресс, 1965. - С. 445 - 476.
12. Окусов А.П. Организационный бюрократизм. - Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1991. - 144 с.
13. Гвишиани Д.М. Организация и управление. - М.: Наука, 1972. - 536 с.
14. Золотарев В.Н., Эглит В.И. О совершенствовании учета и оценки деятельности патрульно-постовой службы милиции по охране общественного порядка// Проблемы административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка. Сб. научных трудов. К.: КВШ МВД СССР, 1988. - С. 85-92
15. Шергин А.П., Саввин М.Я. Административно-юрисдикционная деятель­ность органов внутренних дел и пути повышения ее эффективности. М., 1977. - 121 c.
16. Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. Некоторые проблемы методологии изучения эффективности правовых норм // Проблемы социологии права. - Вильнюс, 1970. - Вып. 1. - С. 38-39.
17. Пригожин А.И. Социология организации.- М.: Наука, 1980. - 257 с.
18. Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 480 с.
19. Энциклопедический социологический словарь / Общ. ред. Г. В. Осипова. - М.: ИСПИ РАН, 1995. - 939 с.
20. Хижняк Л.М. Перетворення організацій в умовах соціально-економічних змін. Х.: Основа, 1999. 272 с.
21. Бондаренко Ю.Р. Методологические подходы к оценке эффективности деятельности некоммерческих организаций в новых социально-экономических условиях // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия Экономика”. 2005. - № 14. С. 83-92.
22. Мальцев В.В. Тенденції розвитку системи оцінки діяльності органів внутрішніх справ: пошук оптимальної моделі// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - № 2 . С. 426 - 431.
23. Антонов И.П. Полиция Германии: история и современность: Учебное пособие. М.: Акад. упр. МВД России, 2000. 144 с.
24. Наказ МВС України № 400 від 14.04.2004 року "Про порядок прийняття, реєстрації та розгляду в органах та підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються". K. 39 c.
25. Баранов Н. Н, Кондратюк Л. В. Методика оценки эффективности деятельности следственного аппарата. - М.: ВНИИ МВД СССР, 1976. 44 c.
26. Бойко І.В. Основні критерії оцінки діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ України// Бюлетень з обміну досвідом роботи. Науково-практичне видання. - 2003. - № 15. - С. 9-14.
27. Критерії оцінки діяльності оперуповноважених карного розшуку органів внутрішніх справ МВС України: Метод. рекомендації/ І.В. Бойко, О.М. Борисівська; За ред. професора В.Д. Сукенка. К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2003. 128 с.
28. Лупало О.А. Окремі аспекти визначення критеріїв оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ та їх нормативне закріплення// Вісник НАВСУ. - 2002. - № 4. - С. 196-207.
29. Андрєєва О.Б. Критерії ефективності діяльності органів внутрішніх справ//Право і безпека. 2002. - № 1. С. 20-23.
30. Астапьев Л.В. Оценка деятельности по раскрытию преступлений и ее эффективность// Российский следователь. 2001. - № 3. С. 41-45.
31. Быховский И. Е. Проблемы количественной оценки деятельности следователя// Проблемы предварительного следствия. - Волгоград: МВД СССР, 1982. - С. 27-35.
32. Волов В.Г. Оценка эффективности расследования преступлений// Проблемы предварительного следствия. - Волгоград: МВД СССР, 1982. - С.102-108.
33. Ваганов Н, Гуляев А., Майоров Н. Критерии оценки и показатели работы органов расследования// Социалистическая законность. 1975. - № 5. - С. 68-69.
34. Долженко В.М. Оптимізація оцінки результатів діяльності слідчих підрозділів ОВС// Актуальні проблеми підготовки спеціалістів для підрозділів ОВС: Зб. наук. ст. Херсон, 2002. С. 176-179.
35. Ковальска В.В. Пошук критеріїв ефективності діяльності органів внутрішніх справ//Вісник Національного