Пономарьов Віктор Віталійович Світові практики децентралізації влади: порівняльний аналіз

Краткое описание

Пономарьов Віктор Віталійович, начальник юридичного відділу ДП
«Інвестжитло», тема дисертації «Світові практики децентралізації
влади: порівняльний аналіз». (281 «Публічне управління та
адміністрування»). Спеціалізована вчена рада ДФ 41.863.002 в
Одеському регіональному інституті державного управління
Національної академії державного управління при Президентові
України

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ ВСТУП
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ
1.1. Систематизація понятійно-категоріального апарату предметної сфери дослідження
1.2. Генеза проблеми децентралізації публічної влади у класичних теоріях місцевого самоврядування
1.3. Роль децентралізації публічної влади в процесах реалізації адміністративної реформи
Висновки до розділу 1 РОЗДІЛ 2 КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ ПРОЦЕСІВ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В ОКРЕМИХ ТИПАХ ДЕРЖАВ
2.1. Підходи до децентралізації влади в унітарних та регіоналізованих державах
2.2. Особливості децентралізації в федеративних та конфедеративних державах
2.3. Постколоніальні моделі децентралізації публічної влади Висновки до розділу 2
РОЗДІЛ 3 ПРІОРИТЕЗАЦІЯ ПІДХОДІВ ЩОДО УПРОВАДЖЕННЯ СВІТОВИХ ПРАКТИК ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНИ
3.1. Комплекс пріоритетів реалізації світових практик децентралізації публічної влади в Україні
3.2. Міжнародне співробітництво як основа адаптування кращих світових практик децентралізації в Україні
3.3. Асоціативність органів місцевого самоврядування у світі та в Україні
Висновки до розділу 3
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ДОДАТКИ
18
19
27
40
58
77
81
101
115
129
133
147
163
179
183
189
217

Список литературы

ВИСНОВКИ
183
У дисертаційному дослідженні наведено розв’язання актуального наукового завдання - обґрунтування комплексу концептуальних положень щодо упровадження управління на основі моделей якості в місцевому самоврядуванні в Україні, а також розроблення методико-технологічного забезпечення відповідних процесів та їх безупинного вдосконалення. Одержані наукові результати, а також реалізовані мета і завдання, дають змогу зробити такі основні висновки.
1. За результатами систематизації понятійно-категоріального апарату предметної сфери дослідження у контексті забезпечення єдності теоретичної бази порівняння світових практик децентралізації публічної влади склалася значна частина теоретичних засад дослідження світових практик децентралізації публічної влади у країнах світу. Це дозволило обґрунтувати комплекс наукових підходів, принципів і механізмів щодо упровадження в Україні кращого досвіду світових практик децентралізації влади, який сформовано на підставі результатів порівняльного аналізу концептуальних особливостей процесів децентралізації влади у трьох вимірах: унітарні - регіоналізовані держави; федеративні -
конфедеративні держави; постколоніальні держави. Це дозволило визначити різну кількість рівнів урядування як ключовий фактор варіативності наслідків реалізації зовнішньо схожих процедур (об’єднання громад, проведення реформи адміністративно-територіального устрою, здійснення всіх видів децентралізації: політичної, адміністративної, фінансової, секторальної, становлення нових інститутів в системі місцевого самоврядування) в різних країнах, показати роль місцевого самоврядування в розв’язанні актуальних проблем економічного та соціально-політичного розвитку країн світу та України. Децентралізація влади - це фактично зміна адміністративного устрою і управління країною. Тому ця реформа - дуже складна, кроссекторальна і стосується багатьох сфер суспільного життя.
2. Дослідження генези проблеми децентралізації публічної влади у класичних теоріях місцевого самоврядування дозволило поповнити теоретичну базу

184
порівняльного аналізу світових практик децентралізації влади. За результатами проведеного аналізу доведено, що проблеми місцевого самоврядування, зокрема децентралізації публічної влади, значною мірою стали предметом вивчення починаючи з XIX сторіччя. Погляди класиків теорії місцевого самоврядування на способи формування місцевих органів влади, різноманітність форм розв’язання проблем взаємин держави та органів місцевого самоврядування, зокрема форм адміністративного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування, складають значну частину теорії місцевого самоврядування.
Актуальним стає узагальнення досвіду реформування місцевого самоврядування, його подальше теоретичне осмислення і практичне застосування в умовах різних національних традицій. Теорії місцевого самоврядування важливі для розгляду, тому що від того, як розуміють та сприймають ці теорії в суспільстві, залежить нормативно-законодавче регулювання місцевого самоврядування в різних країнах, зокрема в Україні.
3. Дослідження ролі децентралізації публічної влади в процесах реалізації адміністративної реформи дозволяє опанувати складність процесів реформування місцевого самоврядування, її проведення передбачає у визначені терміни повністю змінити, в частині передачі повноважень на місцевий рівень, практично всі галузі суспільного життя. Саме на даному етапі реформи місцевого самоврядування, коли очікується збільшення позитивної динаміки на шляху прогресу в досягненні Цілей сталого розвитку, актуалізується пошук успішно апробованих у світі підходів і практик децентралізації, концептуального та методичного забезпечення процесів упровадження в Україні світових практик децентралізації влади, які успішно реалізовуються у державах різних типів.
Проведення адміністративної реформи включає, перш за все, укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, що дозволяє підвищити економічність управління, а також підвищити рівень самоврядування й участі громад в управлінні, тобто це і є змістом децентралізації публічної влади. У результаті успішного проведення адміністративної реформи в країнах світу було розвинуто регіональне самоврядування, зміцнені позиції місцевого самоврядування, що

185
дозволило більш ефективно вирішувати питання соціально-економічного розвитку територій.
З адміністративного погляду децентралізація призвела до помітного підвищення якості управлінських процесів на місцевому рівні. Завдяки реформі на місцях з'явився новий контингент посадових осіб: загалом вони молодші, краще утворені й більш забезпечені. Реформа сприяла також встановленню більш прозорих, колегіальних і офіційних взаємин між посадовими особами місцевого і районного рівнів, виборні посадові особи проявляли вищу обізнаність про потреби громадян. Децентралізація управління, як правило, доповнюється деконцентрацією повноважень і обов'язків, підвищенням продуктивності, вдосконаленням планування, конкуренції тощо.
4. Здійснення порівняльного аналізу практик децентралізації публічної влади в унітарних та регіоналізованих державах світу дало змогу порівняти світові практики з діями України в цьому напрямку. Такі країни мають два рівні управління: центральний та місцевий. Унітарна (регіоналізована) держава складається не з державних утворень, а з адміністративно-територіальних одиниць, правовий статус яких визначається центральною владою та закріплюється основним законом (Конституцією). Унітарний характер існуючих держав світу означає, що їхня територія перебуває у нерозривному взаємозв’язку, відзначається внутрішньою єдністю та не має ознак державності, як це властиво складовим частинам, федеративних держав.
Процеси децентралізації публічної влади в унітарних країнах постійно еволюціонують, це залежить від політичного режиму, форми державного устрою та динаміки політичного процесу. В цих країнах набуває подальшого розвитку міжмуніципальне співробітництво, воно стало єдиною можливістю виконувати широкий спектр послуг на місцях, оскільки процес укрупнення громад не був першочерговим.
Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль (в регіоналізованих країнах) над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування.

186
Саме ці види контролю впливають на перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади. Багато в чому це залежить від характеру політичного режиму в кожній конкретній країні, особливо для країн із переходом від авторитарних та військових режимів до демократії. Демократичні інститути в таких умовах тільки народжувались, тому укрупнення громад мало значно менший масштаб.
5. За результатами дослідження особливостей децентралізації у федеративних та конфедеративних державах та проведення порівняння з іншими практиками доходимо висновку, що таким країнам притаманний чітко виражений національний рівень влади. В деяких країнах домінували сильні національні уряди, а субнаціональні органи управління були або слабкі, або були суто формальними. Особливістю децентралізації у федеративних країнах та відмінністю від унітарних країн є те, що в таких країнах саме політична децентралізація домінує в ході реформ. В цих країнах масштабні процеси лібералізації, приватизації та реалізації ринкових реформ призводили до зміни політичного режиму. В процес децентралізації включалися представники приватних організацій та інститутів громадянського суспільства. Необхідно було проводити переговори та формалізовувати партнерські відносини між ними, беручи до уваги їхні відповідні обов’язки та інтереси. Відповідно, партнерські відносини слід було заохочувати та полегшувати за допомогою належних правових та регуляторних рамок, включаючи чіткі орієнтовані на результати контракти та механізми моніторингу.
У федеративних країнах вважали децентралізацію публічної влади важливою, хоча і далеко не єдиною складовою модернізації адміністративно - територіальної реформи. Проблеми економічного розвитку приводили до значних змін у внутрішньополітичних відносинах. Крім того, важливим було не допустити сепаратистських тенденцій, даючи федеративним одиницям широкі повноваження. Засобом запобігання такій тенденції стала практика включення місцевої влади до субнаціональних урядів, фактично мова йшла про інтеграцію місцевих адміністрацій у державний апарат.