КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ : КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ УКРАИНЫ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
РАДА ПО ВИВЧЕННЮ ПРОДУКТИВНИХ СИЛ УКРАЇНИ

На правах рукопису

СКОПИЧ Олександр Дмитрович

УДК 352:342.9.35

КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ

25.00.04 – місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник:
Царенко Оксана Вячеславівна,
доктор економічних наук, доцент

Київ – 2010

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………………………………10
1.1. Стан дослідження контролю у системі місцевого самоврядування 10
1.2. Класифікація контролю у системі місцевого самоврядування 28
1.3. Зарубіжний досвід використання методичних підходів до організації контролю у системі місцевого самоврядування…………………………………48
Висновки до розділу 1………………………………………………………63
РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ………………………………..66
2.1. Аналіз багатофункціональних залежностей та факторів впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування 66
2.2. Особливості розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, що здійснюють контроль бюджетних коштів 82
2.3. Оцінка ефективності контролю в системі місцевого самоврядування України 99
Висновки до розділу 2……………………………………………………113
РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЮ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ………………………………116
3.1. Формування правових важелів впливу на ефективність контролю в системі місцевого самоврядування 116
3.2. Обґрунтування напрямів підвищення ефективності контролю діяльності органів місцевого самоврядування 131
3.3. Вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення контролю у системі місцевого самоврядування……………………………………………147
Висновки до розділу 3…………………………………………………….165
ВИСНОВКИ…………………………………………………………..........169
ДОДАТКИ………………………………………………………………….174
СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ…………………………….....186

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертації представлене вирішення конкретного наукового завдання, що полягає у розробці теоретичних та методичних основ і практичних рекомендацій щодо вдосконалення контролю у системі місцевого самоврядування України. За результатами дисертаційного дослідження сформульовані такі висновки.
1. Визначено, що витоками розвитку теорії державного контролю виступають методологічні підходи, сформовані в межах теорії державного і муніципального управління, представники яких опрацювали моделі місцевого самоврядування: державницької, громадівської та теорії муніципального дуалізму, завдяки яким контроль у ринковій економіці визначається або як складний соціально-управлінський процес, або як статичне явище. У процесі дослідження запропоновано дефініційне визначення “контроль у системі місцевого самоврядування” тлумачити, з одного боку, як систематичну та конструктивну діяльність керівників та органів управління, і одну з управлінських функцій; з іншого боку, як механізм моніторингу, аналізу, виявлення, попередження та припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів.
2. Структуровано процес проведення контролю в системі місцевого самоврядування з визначенням чотирьох основних його етапів: вироблення стандартів та критеріїв; вимірювання результатів; порівняння показників функціонування з заданими стандартами; прийняття необхідних коригуючих дій. Удосконалено класифікацію видів контролю у системі місцевого самоврядування, що передбачає групування за такими критеріями, як: простір і час; якість і кількість; суб’єкт та об’єкт. На основі проведеного аналізу теоретичних і методичних засад застосування контролю у системі місцевого самоврядування доведено необхідність розробки організаційно-правового механізму контролю в сфері місцевого самоврядування, під яким розуміють узгоджену та взаємодоповнюючу систему організаційних взаємозв’язків між суб'єктами, об'єктами, засобами, методами контролю та правової взаємодії між ними, що дає змогу активізувати інформаційно-вимірювальні та аналітико-коригуючі функції контролю в сфері місцевого самоврядування з метою недопущення й профілактики порушень у бюджетній сфері, яка у значній мірі забезпечує життєдіяльність територіальної громади. У дисертації виокремлено методологічні підходи до розв’язання проблеми створення ефективного контролю у системі місцевого самоврядування шляхом імплементування наступних принципів: достовірність, своєчасність, економічність, гнучкість, обґрунтованість критеріїв та їх множинність, об'єктивність, стратегічна спрямованість, модальна мотивація, професійний скептицизм.
3. Виявлена необхідність дослідження зарубіжного досвіду щодо організації контролю у системі місцевого самоврядування та його використання для України. Встановлено, що у світі використовується поділ зарубіжних країн на країни англосаксонської, континентально-європейської та євразійської муніципальної традиції. Виходячи з цього, запропоновано використовувати певні засади світового досвіду в економіці України: розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації муніципального контролю; вироблення дієвих механізмів контролю за формуванням місцевих бюджетів; організацію нагляду та контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування; запровадження принципів та методів реалізації державного контролю на регіональному та місцевому рівнях; становлення ефективного інституту контролю в органах місцевого самоврядування.
4. Проведено аналіз багатофункціональних залежностей та факторів впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування з метою виявлення резервів підвищення ефективності всієї системи місцевого самоврядування через посилення контролюючих функцій власне територіальних громад, запровадження дієвих механізмів контролю (громадський моніторинг і громадська експертиза) та зростання суспільної свідомості членів територіальних громад. Накопичені проблеми у функціонуванні системи місцевого самоврядування та відсутність системного підходу до її реформування, спричиняє неналежну реалізацію функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів; координації дій між органами державного контролю місцевого самоврядування; надання запозичень, муніципальних гарантій для одержання позик і кредитів; зумовлює глибокі диспропорції між якісними і кількісними критеріями ефективності діяльності місцевого самоврядування.
5. Для забезпечення дієвого контролю у системі місцевого самоврядування необхідно чітке визначення співвідношення закріплених та делегованих повноважень органів державної влади місцевого рівня та органів місцевого самоуправління, створених відповідними територіальними громадами. Проаналізував проблеми фінансової децентралізації вважаємо, що недосконалим у законодавстві є визначення правової природи обласних та районних бюджетів. Для уточнення правової природи місцевих бюджетів вважаємо за доцільне вживати в законодавстві термін «бюджети територіальних громад», який буде відображати призначення місцевого бюджету – забезпечення виконання програм соціально – економічного розвитку регіонів, забезпечення конституційних прав територіальних громад.
6. За результатами аналізу усталених методичних підходів до оцінювання ефективності контролю в системі місцевого самоврядування доведено необхідність застосування процесу моніторингу якості надання муніципальних послуг через запровадження системи якісних і кількісних критеріїв ефективності та результативності. Базуючись на цих позиціях, в дисертації обґрунтовано необхідність підвищення ефективності контролю в системі місцевого самоврядування як одного з перспективних напрямків реформування діяльності органів місцевого влади через створення територіальних представництв Рахункової палати України та закріплення за ними повноважень на здійснення контролю суб’єктів місцевого самоврядування; розроблення національних стандартів державного контролю, які б структурно відповідали єдиній системі державного фінансового контролю; внесення змін і доповнень до закону України “Про Рахункову палату”.
7. Запропоновано механізм реалізації контролю діяльності органів місцевого самоврядування, що включає сукупність заходів, засобів і регуляторів організаційно-правового впливу та функціонального забезпечення. Основними елементами цього механізму є: формування єдиних концептуальних засад організації державного контролю, у тому числі в сфері місцевого самоврядування; інтенсифікації процесів ефективності системи внутрішнього контролю органів місцевого самоврядування; створення адекватної інформаційно-комунікаційної інфраструктури; визначення інструменту повернення бюджетних коштів, витрачених неефективно або не за цільовим призначенням; врегулювання питань отримання територіальними громадами кредитів, випуску позик; встановлення відповідальності за основні види правопорушень, які допускаються суб’єктами місцевого самоврядування.
8. Основними напрямами підвищення ефективності контролю якості надання муніципальних послуг є ефективна внутрішня організація діяльності органів місцевого самоврядування через оптимізацію внутрішніх процесів та введення в дію процедур контролю, що включають внутрішні нормативні документи або регламенти контрольної діяльності. Для документального закріплення процедур контролю в системі місцевого самоврядування запропоновано розробити внутрішні методичні рекомендації або типові робочі програми із здійснення конкретних форм контролю; тести внутрішнього контролю; опрацювати та ухвалити спеціальний стандарт “Організаційні засади системи внутрішнього контролю якості у сфері місцевого самоврядування ” із раціональним розподілом функцій між центральними, регіональними та місцевими органами державної влади. Запропоновано ефективну структурно-логічну модель контролю у сфері місцевого самоврядування. Її приведено у вигляді логістичного відображення властивостей органу муніципального управління через впровадження системи менеджменту якості виконавчих органів влади для підвищення ефективності та узгодженості робіт, раціонального використання ресурсів, фокусування уваги на задоволеності споживачів.
9. Удосконалено інформаційно-аналітичне забезпечення контролюючої функції місцевого самоврядування шляхом розробки загальної концепції «електронного урядування», що складається з корпоративної мережі і зовнішньої інформаційної інфраструктури. Створення системи електронного урядування інтегрує інформаційні ресурси органів державної влади на рівні областей, районів, міст, селищ, зосереджує доступ до них, створює систему он-лайнових послуг, що дає змогу вирішити актуальні політичні, економічні і соціальні завдання регіональних, місцевих органів влади та забезпечить дієвий контроль у системі місцевого самоврядування.