ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПУ ПОЛІТИЧНОЇ НЕЙТРАЛЬНОСТІ У ПРОФЕСІЙНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ : СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНЦИПА политической нейтральности В ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Краткое описание

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

РАЦЮК Олена Олександрівна

УДК 35.085:17.037

ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПУ ПОЛІТИЧНОЇ НЕЙТРАЛЬНОСТІ У ПРОФЕСІЙНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

25.00.03 державна служба

Дисертація
на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник:
Свірін Михайло Геннадійович,
кандидат політичних наук, доцент

Одеса 2009

ЗМІСТ

Вступ

4

Розділ 1. Теоретико-методологічні основи забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців

11

1.1. Професійна діяльність державних службовців як об’єкт наукових досліджень в галузі «Державне управління»

11

1.1.1. Місце, функції професійної діяльності державних службовців у політичному процесі

11

1.1.2. Принципи професійної діяльності державних службовців та засоби їх забезпечення

24

1.2. Науково-теоретичні підходи щодо визначення сутності принципу політичної нейтральності державних службовців та засобів його забезпечення

40

1.2.1. Класифікація тематики досліджень з вивчення принципу політичної нейтральності державних службовців і засобів його забезпечення

40

1.2.2. Аналіз семантики терміна «принцип політичної нейтральності державних службовців» та визначення його сутності

52

Висновки до розділу 1

71

Розділ 2. Експериментальна перевірка стану забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців в Україні

75

2.1. Визначення та характеристика ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців та їх політичними інтересами

76

2.2. Визначення слабких сторін чинного законодавства, яке має забезпечувати попередження ситуацій, що викликають конфлікти інтересів унаслідок політичної активності державних службовців

105

Висновки до розділу 2

125

Розділ 3. Напрями удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців

129

3.1. Розвиток системи державної служби

129

3.2. Удосконалення правового статусу державних службовців та правил етичної поведінки державних службовців

137

3.3. Забезпечення контролю за дотриманням принципу політичної нейтральності

150

3.4. Зміни у професійної підготовці державних службовців

157

3.5. Визначення політичних пріоритетів

161

Висновки до розділу 3

170

Висновки

175

Додатки

185

Список використаних джерел

208

ВСТУП

Актуальність теми. Становлення в сучасній Україні демократичної правової держави потребує якісного оновлення інституту державної служби. Починаючи з «Концепції адміністративної реформи в Україні» (1998) [88], одним з ключових пріоритетів її розвитку є принцип політичної нейтральності. Із забезпеченням політичної нейтральності державних службовців пов’язувались перспективи наближення правового інституту державної служби до європейських стандартів у «Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» (2004) [164], реалізація політичної реформи у зверненні Президента України до Верховної Ради України у зв’язку з Посланням Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році» [66], і навіть забезпечення національної злагоди в «Універсалі національної єдності» (2006) [218].
Незважаючи на задекларовані пріоритети, на рівні вищого державного керівництва у 2006 році було визнано, що «негативні факти і тенденції у сфері державної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців» (Указ Президента України від 20 лютого 2006 року № 140/2006 «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні») [165]. У Концепції акцентується увага на необхідності запровадження «правового механізму забезпечення політичної нейтральності державних службовців» [165]. Виконання цього завдання потребує від науки державного управління визначення сутності принципу політичної нейтральності державних службовців і встановлення адекватних засобів його забезпечення.
Вагомий внесок у розробку теоретичних і методичних проблем обґрунтування та реалізації принципу політичної нейтральності державних службовців в умовах сучасної України зробили вітчизняні науковці І.Данильєва [44], С.Дубенко [53], В.Захарченко [65], І.Коліушко і В.Тимощук [81], Д.Лук’янов [96], В.Малиновський [99], В.Мельниченко [104 - 106], Т.Мотренко [211], Н.Нижник [48, 76], О.Оболенський [118], А.Панасевич [127], О.Петренко [130], І.Розпутенко [197], А.Рачинський [192], М.Рудакевич [198], О.Сердечна [202], С.Серьогін [203], В.Фесенко [220], О.Якубовський [236], Н.Янюк [237] та інші. Тему професійної діяльності державних службовців розробляли такі українські вчені, як В.Авер’янов [1], Ю.Битяк [17], Н.Гончарук [33], В.Колпаков [5], Н.Липовська [95], І.Нинюк [113], В.Олуйко [124], І.Пахомов [128], Т.Пахомова [129], П.Павленчик [126], О.Петришин [131], А.Сіцінський [205], В. Тимофієв [212], С.Хаджирадєва [222], В.Цвєтков [226], а також російських дослідників Г.Атоманчука [10], В.Граждана [39], В.Манохіна [102], О.Оболонського [120], Ю.Старилова [209] та інших. Сформульовані ними наукові положення щодо ролі державних службовців, значення принципів державної служби та засобів їх реалізації в умовах становлення демократичної правової держави є теоретико-методологічним підґрунтям подальших розвідок теми. У той же час, відсутність спеціального дослідження засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців є підставою для вибору теми дисертації, визначення її мети та завдань.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної роботи Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темою «Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівні» (номер державної реєстрації 0107U004692), в якій дисертант брала участь як науковий співробітник. Автором було проведено порівняльний аналіз принципів участі державних службовців у політичному процесі, що встановлені офіційними документами Ради Європи та Європейського Союзу і нормами українського законодавства.
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в науковому обґрунтуванні засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців.
Досягнення цієї мети забезпечується вирішенням таких завдань:
- встановити місце, функції професійної діяльності державних службовців у політичному процесі, а також сутність принципів професійної діяльності державних службовців і комплекс засобів їх забезпечення;
- визначити стан наукової розробки теми у сучасній теорії державного управління, зокрема, провести класифікацію тематики досліджень, визначити дискусійні питання, розкрити підходи щодо визначення сутності принципу політичної нейтральності, узагальнити пропозиції щодо застосування засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців;
- експериментально перевірити стан забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців, на основі чого встановити: а) перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців і їх політичними інтересами; б) слабкі сторони чинного законодавства, яке має забезпечувати попередження ситуацій, що викликають конфлікти інтересів унаслідок політичної активності державних службовців;
- розробити рекомендації щодо удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців в Україні.
Об’єкт дослідження професійна діяльність державних службовців.
Предмет дослідження засоби забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців України.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення ситуацій, які викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців і їх політичними інтересами, а також виявлення на цій основі слабких сторін чинного законодавства, що має забезпечувати попередження або належне розв’язання таких ситуацій, сприятиме визначенню адекватних засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців.
Методи дослідження. Під час проведення дослідження застосовувався комплекс філософських, загальнонаукових і спеціальних методів. Системний метод використовувався для визначення сутності принципу політичної нейтральності. Аналітичний метод класифікації, а також метод побудови гіпотез було застосовано для визначення ситуацій, що породжують конфлікти між професійними функціями державних службовців і їх політичними інтересами, для визначення ролей і функцій державних службовців у політичному процесі. У роботі також використовувався порівняльно-історичний метод для визначення стану наукової розробки теми, під час дослідження еволюції оцінок пріоритетності теми запровадження принципу політичної нейтральності в офіційних документах української держави. Метод синтезу під час реконструкції комплексу засобів забезпечення принципу політичної нейтральності. За допомогою методу експертних оцінок здійснювалася перевірка складеного переліку конфліктних ситуацій, які призводять до порушень законних прав інших учасників політичного процесу, порушень виконання професійних обов’язків державних службовців. Експертне опитування застосоване автором для визначення ступеня поширеності у практиці державної служби ситуацій, що викликають конфлікти інтересів. Контент-аналіз використовувався на етапі дослідження визначень та змісту поняття «принцип політичної нейтральності державних службовців». Метод систематизації використано для визначення комплексу правових норм, що встановлюють правовий статус державних службовців у сфері політичних відносин.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у науковому обґрунтуванні засобів забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців. У межах проведеного дослідження
уперше:
- запропоновано комплекс засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців, що передбачає розвиток системи державної служби, удосконалення правового статусу державних службовців, етичних правил їх поведінки, забезпечення внутрішнього і зовнішнього контролю, відповідної професійної підготовки державних службовців;
- сформульовано авторське визначення терміну «засоби забезпечення принципів професійної діяльності державних службовців», що розуміється як комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців;
- встановлено перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців та їх політичними інтересами;
- визначені слабкі сторони чинного законодавства, яке має забезпечувати попередження або належне розв’язання ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців та їх політичними інтересами;
удосконалено:
- визначення сутності принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців, що полягає у попередженні або розв’язанні протиріч між власними політичними інтересами державних службовців і їх професійними обов’язками на користь останніх з метою гарантування конституційного принципу рівності політичних прав і свобод громадян;
набули подальшого розвитку:
- визначення місця та функцій професійної діяльності державних службовців у політичному процесі;
- оцінки стану наукової розробки теми в сучасній теорії державного управління, зокрема, класифікація тематики досліджень принципу політичної нейтральності державних службовців і засобів його забезпечення.
Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження, що були викладені в аналітичному огляді конфліктних ситуацій і законодавства щодо їх попередження, використано в роботі Міжвідомчого науково-дослідницького центру з проблем боротьби з організованою злочинністю, зокрема, під час розробки пропозицій до засідання Ради національної безпеки і оборони України «Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики», а також під час розробки механізму контролю здійснення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів (довідка про впровадження № 33 від 21.02.2009). Матеріали дослідження використані в навчальному процесі в Херсонському обласному Центрі перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій. Зокрема, автором було підготовлено методичну розробку «Принцип політичної нейтральності державних службовців: сутність і засоби його забезпечення». Ця методична розробка була рекомендована для використання у процесі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка про впровадження № 01-19/28 від 26.02.2009).
Теоретичні та практичні висновки й рекомендації, викладені в дисертації, можуть бути застосовані для розробки напрямків удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців. Матеріали дисертації можуть бути використані під час розробки та викладання дисциплін магістерської програми за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління».
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним дослідженням автора. Основні положення та висновки одержані автором особисто. У дисертації не були використані ідеї та розробки, що належать М.Свіріну як співавтору тез виступу на науково-практичній конференції. Автором у цій публікації проаналізовано рекомендації Кабінету Міністрів Ради Європи щодо стандартів етичної поведінки державних службовців у сфері політичних відносин.
Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та висновки роботи були представлені: на науково-практичних конференціях «Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (Одеса, 2004), «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (Одеса, 2005), на науково-практичній конференції за міжнародною участю «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007). Результати досліджень, що подані в дисертації, були оприлюднені також на засіданні круглого столу «Принцип політичної нейтральності державних службовців: умови, ризики та шляхи забезпечення в Україні» (Одеса, 2007).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження опубліковано автором у 8 публікаціях. З них 5 статей, надрукованих у наукових фахових виданнях, 3 тези доповідей, надруковані в матеріалах науково-практичних конференцій.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв’язання актуального наукового завдання щодо наукового обґрунтування засобів забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців України. Отримані у процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, вирішення поставлених завдань, підтверджують сформульовану гіпотезу та дають підстави для низки узагальнюючих висновків.
1. У рамках політичного процесу професійна діяльність службовців цивільної державної служби пов’язана, перш за все, з етапом реалізації політичних рішень державного керівництва. Завдяки цьому державні службовці мають можливість виступати у політичному процесі у двох ролях: професійній і загальногромадянській. Одночасне виконання цих двох ролей створює підстави для виникнення в державних службовців протиріч між їх професійними обов’язками та власними політичними інтересами. В умовах демократичної правової держави регулювання професійної діяльності державних службовців має забезпечувати попередження або належне розв’язання таких протиріч з метою гарантувати виконання професійних функцій державних службовців.
Вимоги до організації та здійснення професійної діяльності державних службовців відображають принципи державної служби. Їх практична реалізація потребує застосування певного набору засобів. Під засобами забезпечення принципу діяльності державних службовців пропонується розуміти комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців. Комплекс засобів забезпечення принципу діяльності державних службовців, складається з низки елементів:
1) демонстрація прихильності вищого державного керівництва ідеї запровадження принципу на практиці (політична воля);
2) закріплення принципу у законодавстві про державну службу;
3) встановлення правил і процедур діяльності службовців;
4) застосування організаційних інструментів (класифікація посад державних службовців; організація управління системою державної служби, організаційне забезпечення адміністративної етики тощо);
5) застосування системи контролю за дотриманням принципу;
6) забезпечення профільної професійної підготовки державних службовців.
2. Дисертантом запропонована класифікація наукових публікацій, які присвячені цьому питанню. Вона складає шість тематичних груп наукових робіт: 1) опис зарубіжних моделей участі державних службовців у політичному житті демократичного суспільства; 2) аналіз засад і засобів регулювання участі державних службовців у політичному процесі окремих країн (Великобританія, Франція, ФРН, США, Російська Федерація); 3)визначення концептуальних засад і засобів обмеження політичної активності державних службовців в Україні; 4) визначення критеріїв розмежування політичних і адміністративних посад; 5) дослідження засобів обмеження незаконного впливу політичних партій на діяльність державних службовців; 6) визначення етичних засад участі державних службовців у політичному процесі.
Визначено перелік питань, з яких дослідники висловлюють протилежні точки зору. По-перше, це питання про доцільність застосування принципу політичної нейтральності державних службовців в умовах сучасної України. Оцінки науковців тут змінюються від беззастережної підтримки цієї ідеї до її категоричного заперечення. По-друге, визначення місця принципу політичної нейтральності державних службовців у системі принципів державної служби. Спектр відповідей на це питання від розуміння цього принципу як «базового принципу» до одного із «спеціальних принципів державної служби». По-третє, у теорії державного управління не склався консенсус щодо визначення терміна «принцип політичної нейтральності державних службовців». Більшість проаналізованих автором визначень цього принципу побудовані шляхом перерахування різних форм політичної активності, право державних службовців на які слід обмежити, без пояснення критеріїв і призначень таких обмежень. По-четверте, питання про адекватність форми принципу його змісту. У науковій літературі висловлюються думки про те, що термін «політична нейтральність» не точно передає його сутність. Сам принцип політичної нейтральності часто ототожнюється у науковій літературі з принципами «деполітизації», «департизації» або «позапартійності».
Під час обговорення питання про засоби забезпечення принципу політичної нейтральності державної служби у вітчизняній науковій літературі пропонують застосовувати такі інструменти як: 1)правове закріплення принципу політичної нейтральності державних службовців; 2)обмеження політичних прав державних службовців, перш за все, права на політичні об’єднання, права на свободу слова й інформації, права на участь в управлінні державними справами; 3)розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади; 4)обмеження впливу особистих політичних інтересів на здійснення прийому і проходження державної служби.
3. На основі проведеного дослідження встановлено, що сутність принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців полягає у попередженні або розв’язанні протиріч між власними політичними інтересами державних службовців і їх професійними обов’язками на користь останніх з метою гарантування конституційного принципу рівності політичних прав і свобод громадян. Ці протиріччя виникають внаслідок одночасного виконання державними службовцями загальногромадянської і професійної ролей. Метою попередження таких протиріч є забезпечення використання ресурсів держави, якими розпоряджаються державні службовці, таким чином, щоб одночасно забезпечити реалізацію політичного курсу вищого керівництва держави та гарантовану Конституцією рівність політичних прав і свобод громадян. Цей принцип застосовується до діяльності державних службовців в умовах багатопартійного демократичного політичного режиму.
На підставі аналізу конвенціональних форм політичної активності автором складено перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців і їх політичними інтересами (конфлікти інтересів):
1) оприлюднення службової інформації в інтересах політичної партії або громадсько-політичної організації;
2) організація мітингів, демонстрацій, інших політичних акцій і участь у них у робочий час, якщо це не пов’язано з виконанням посадових обов’язків;
3) ініціювання створення політичних партій чи громадсько-політичних організацій;
4) виконання функцій керівника партійної або громадсько-політичної організації;
5) збір коштів і особисте фінансування політичних організацій;
6) участь державного службовця у виборах як кандидата (члена виборчого списку);
7) агітація в ході виборчої кампанії або в ході підготовки до референдуму;
8) участь в організації виборчої кампанії політичної партії чи кандидата;
9) збір підписів за ініціювання референдуму;
10) збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах;
11) збір коштів для виборчої кампанії партії (кандидата);
12) організація процесу підготовки та проведення виборів, референдумів з боку держави або місцевого самоврядування, якщо це не пов’язано з виконанням посадових обов’язків;
13) створення умов для прийняття, просування або звільнення з державної служби членів або прихильників окремих політичних сил (партій, політичних діячів);
14) виконання функцій виборної посадової особи або наявність представницького мандата в органах місцевого самоврядування.
Поширеність визначених ситуацій у практичній діяльності державних службовців підтверджується результатами проведеного експертного опитування.
4. Аналіз правового регулювання діяльності державних службовців у ситуаціях, що породжують конфлікт інтересів, показав, що чинна нормативно-правова база була розроблена до 2005 року, тобто, до визнання на рівні Президента України («Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні») неспроможності існуючих правових механізмів забезпечити реалізацію принципу політичної нейтральності. Цей факт є підставою для висновку про відсутність надійних гарантій запобігання втручанню державних службовців у перебіг виборчих кампаній, про яке, зокрема, зазначено у рішенні Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року.
Дослідження правових норм, які мають забезпечувати попередження ситуацій, що викликають конфлікти інтересів унаслідок політичної активності державних службовців, дозволило визначити їх слабкі сторони.
По-перше, для визначення дій, право на які обмежене для державних службовців, використовуються нечіткі терміни, що унеможливлює однозначне розуміння того, які саме форми політичної активності є неприпустимими для державного службовця.
По-друге, чинне законодавство передбачає практично однаковий зміст правового статусу всіх категорій державних службовців у сфері політичної активності, що не враховує різницю у можливих масштабах наслідків, які виникають під час здійснення порушень з боку різних категорій державних службовців (перші керівники органів влади, керівники середньої ланки, спеціалісти).
По-третє, у законодавстві не передбачені процедури контролю за додержанням державними службовцями передбачених законодавством обмежень політичної активності.
По-четверте, відсутні дієві механізми забезпечення належної поведінки державних службовців у ситуаціях, коли одночасно керівник і його підлеглі виявляють спільну зацікавленість у порушенні встановлених для державних службовців обмежень під час проведення політичних кампаній.
По-п’яте, відсутні гарантії захисту законних прав та інтересів державних службовців у сфері політичної активності у випадку їх порушення з боку прямого керівника (наприклад, можливість оскаржити рішення керівника про неетичну поведінку під час виконання посадових обов’язків).
По-шосте, чинним законодавством обмеження політичної активності державних службовців передбачені лише для частини ситуацій, що призводять до конфліктів між професійними обов’язками і політичними інтересами державних службовців; при цьому навіть передбачені обмеження не гарантують належного розв’язання конфліктів інтересів.
5. Забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців потребує комплексного підходу, що передбачає здійснення перетворень у системі державної служби, правовому статусі державних службовців, компонентах етичної інфраструктури державної служби, у змісті професійного навчання і тактиці реалізації цих змін. Першим кроком забезпечення принципу має стати його закріплення у новій редакції базового закону про державну службу.
З метою урахування специфіки посад, виконання обов’язків на яких пов’язано із забезпеченням реалізації певного політичного курсу, пропонується у системі державної служби виокремити групу посад політичних виконавців. Термін перебування осіб на таких посадах слід обмежити строком дії повноважень органу, що здійснює їх призначення (наприклад, Президент України, Кабінет Міністрів України тощо). Уведення такої групи посад державних службовців доцільне за умов запровадження принципу стабільності професійної кар’єри державних службовців, що займають адміністративні посади посади, що не відносяться до групи політичних виконавців або до групи допоміжних посад (патронатна служба).
З метою попередження ситуацій, що породжують протиріччя між професійними обов’язками службовців і їх політичними інтересами пропонується передбачити у правовому статусі державного службовця обмеження тих форм політичної активності, що викликають конфліктні ситуації:
- брати участь в організації виборчої кампанії політичної партії (блоку), кандидата;
- здійснювати збір коштів на користь політичної (наприклад, виборчої) кампанії;
- входити до складу ініціативних груп всеукраїнського або місцевого референдуму та особисто збирати підписи за проведення референдуму;
- здійснювати збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах;
- входити до складу комісій з підрахунку результатів проведення загальноукраїнського, місцевого референдумів;
- проводити передвиборну агітацію в робочий і позаробочий час під час виборів до Верховної Ради, а також місцевих виборів, місцевих і загальноукраїнського референдумів;
- брати участь в управлінні політичними партіями, а також громадськими організаціями (крім профільних профспілкових об’єднань державних службовців);
- брати участь у створенні політичних партій.
Крім того, пропонується передбачити у законодавстві:
- кримінальну відповідальність для державних службовців за примушення підлеглих або інших громадян до політичної активності або відмови від неї (з одночасним визначенням переліку можливих форм політичної активності);
- норму про заборону кандидатам як учасникам виборчого процесу давати обіцянки про призначення на адміністративні посади в органах державної влади у разі підтримки своєї кандидатури на виборах з одночасним встановленням відповідальності за порушення цієї норми;
- обов’язок державного службовця піти у відпустку на весь період виборчої кампанії, у разі реєстрації кандидатом на виборах на державні посади або до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування;
- встановлення для посадовців, що мають забезпечувати додержання законодавства щодо проведення виборів або забезпечення прав і свобод громадянина, обмеження пасивного виборчого права у просторі на території, де вони здійснюють свої повноваження.
У сфері регулювання етичної поведінки державних службовців пропонується передбачити в органах державної влади розробку та застосування протоколів поведінки посадових осіб у ситуаціях, що викликають протиріччя між професійними обов’язками державних службовців і їх політичними інтересами (конфлікти інтересів), що дозволить адаптувати загальні стандарти етичної поведінки до особливостей умов проходження державної служби у конкретному органі влади.
Пропонується передбачити систему контролю за додержанням принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців. У сфері внутрішнього контролю пропонується: а) розробити методичні рекомендації для керівників щодо здійснення контролю за додержанням принципу політичної неупередженості, визначенням критеріїв кваліфікації дій, що призводять до «використання політичних поглядів при виконанні своїх посадових обов’язків» або «надання переваг або виявлення прихильності до політичних партій при виконанні посадових обов’язків»; б)під час проведення атестації, щорічної оцінки виконання обов’язків державних службовців передбачити процедури оцінки службовцями знань положень «Загальних правил поведінки державних службовців», зокрема, сутності принципу політичної неупередженості, а також навичок керуватись цим принципом при виконанні посадових обов’язків. Пропонується також запровадити механізм зовнішнього контролю за додержанням принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців, у якому передбачити підготовку щорічного звіту Головдержслужби України для Президента України, Верховної Ради України про стан дотримання цього принципу, що має включати, наприклад, аналіз типових порушень з боку посадовців, рішень судових інстанцій з цих питань тощо.
У сфері професійної підготовки пропонується: 1)здійснити розробку методичного забезпечення для ознайомлення державних службовців з правилами їх політичної активності в умовах виборів та інших політичних кампаній; 2)у структурі програм короткотермінового підвищення кваліфікації осіб, що вперше вступили на державну службу, передбачити навчальний блок, завданням якого є: а) набуття знань про сутність цього принципу, норми законодавства, що забезпечують його реалізацію та встановлюють відповідальність за його порушення; б)формування навичок прийняття управлінських рішень з урахуванням принципу політичної нейтральності; 3)передбачити процедури формування у керівного складу органів державної влади вмінь контролювати додержання підлеглими стандартів політично нейтральної поведінки та навичок розв’язання ситуацій, які породжують конфлікти інтересів.
З метою підготовки та координації дій, спрямованих на запровадження принципу політичної нейтральності в професійну діяльність державних службовців пропонується поетапне проведення низки заходів: 1)підготовка концепції перетворень; 2) розробка програми внесення змін до нормативно-правової бази; 3)проведення змін у чинному законодавстві; 4)запровадження постійного моніторингу додержання принципу політичної нейтральності.

Реалізація комплексу цих заходів дозволить закласти основи для створення в Україні системи забезпечення принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Державна служба: органiзацiйно-правовi основи i шляхи розвитку: Монографія / Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Битяк Ю.П. [за заг. ред. В.Б.Авер’янова]. - К. : Вид. дiм «Iн Юре», 1999. 272с.
2. Агеев О.В. Бюрократия и политика : Учебное пособие / Агеев О.В., Устинкин С.В. Нижний Новгород: Изд-во Нижегород. ун-та, 2003. 254 с.
3. Административное право Украины / Под ред. проф. Ю.П. Битяка. 2-е изд., пере раб. и доп. Харьков : Право, 2003. 576 c.
4. Адміністративне право України : навч.-метод. посіб. 2-е вид., перероб. і доп. Одеса : Юридична література, 2002. 312 с.
5. Адміністративне право України : підручник. К. : Юрінком Інтер, 2003. 544 с.
6. Адміністративний ресурс у виборчій кампанії та способи його нейтралізації / [С. Грабовська, А. Романюк, Л. Скочиляс та ін.] Львів : Центр політичних досліджень ЛНУ ім. І. Франка, 2005. 155 с.
7. Англо-український словник термінів і понять з державного управління/ [укл. : Г. Райт та ін. ; пер. В. Івашко]. - К. : Основи, 1996. 128 с.
8. Антикоррупционные документы и инструменты: международный и национальный опыт борьбы с коррупцией: [сост. Б. Демидов]. М. : Прав-Издат, 2004. 302 с.
9. Аристотель. Политика // Сочинения в 4 т. / Аристотель / [пер. с древнегреч. ; общ. ред. А.И. Доватура]. М., 1983. Т. 4. С. 375 644.
10. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монографія / Г. В. Атаманчук. М.: Издательство РАГС, 2004. 272 c.
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В. Атаманчук. М. : Юрид. лит., 1997. 400 c.
12. Баліков С. Передвиборна арифметика в Україні: з адмінресурсом два на два завжди п’ять [Електронний ресурс] / С. Баліков // Контекст. - 2002. - № 2 (14). Режим доступу до журн.: http://www.ukipr.kiev.ua/ukrainian/epicenter/14/006.html
13. Батраченко І.Г. Етика державного службовця : опорний конспект лекцій / Батраченко І.Г. Д. : ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2003. 28 с.
14. Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов / Бахрах Д.Н. М. : НОРМА, 2002. 624 c.
15. Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы / Д.Н. Бахрах // Проблемы становления государственной и муниципальной службы в России : науч.-практ. семинар. Екатеринбург, 1995. - С. 15 24.
16. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / БахрахД.Н. Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. юрид. акад., 1995. 101 c.
17. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку та функціонування: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління;адміністративне право і процес; фінансове право;інформаційне право» / Битяк Ю.П. Х., 2006. 40 с.
18. Бойцова В.В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии / В.В. Бойцова , Л.В. Бойцова // Государство и право. 1992. № 9. C. 117 124.
19. Болотина Е.В. Организационные основы французского муниципального управления: Монография / Е.В. Болотина. ГУАП. СПб., 2006. 91 с.
20. Брэбан Г. Французское административное право / Г. Брэбан / [пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича ; под ред. и со вступ. ст. С.В.Хоботова]. М. : Прогресс, 1988. 487 с.
21. Буравлев Ю.М. Принципы государственной службы / Ю.М. Буравлев // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 3. С. 7 15.
22. Бучин М.А. Ресурси виборчої кампанії та особливості їх використання в Україні : автореф. дис. на здобуття. наук ступеня канд. політ. наук : спец. 23.00.02 «Політичні інститути і процеси» / М.А. Бучин. Л., 2007. 20 с.
23. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Франция, Германия : Учеб. Пособие / И.А. Василенко. М. : Издательская корпорация «Логос», 1998. 168 c.
24. Васильев Д. Кодекс поведения государственных служащих: европейский опыт и российская действительность / Д. Васильев // Брифинг Московского Центра Карнеги. 2002. Т. 4. Вып. 7. 4 c.
25. Васильев Д.В. Административная этика как средство противодействия коррупции / Д.В. Васильев, П.Ю. Дробышев, А.В. Конов // «Рабочие материалы» Московского Центра Карнеги. 2003. - № 4. 46 c.
26. Вебер М. Избранные произведения : [пер. с нем.] / М. Вебер / [Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; предисл. П.П. Гайденко]. М. : Прогресс, 1990. 808 с.
27. Ведерникова І. Тимофій Мотренко: «Хоч би яка коаліція сформувала уряд, кадрові чистки не повинні повторитися» / І. Ведерникова // Дзеркало тижня. 2006. 27 травн.
28. Великий тлумачний словник сучасної української мови / [уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел]. К.; Ірпень : ВТФ «Перун», 2007. 1736 с.
29. Выступление Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека Нины Карпачевой на представлении в парламенте Ежегодного доклада о положении с соблюдением и защитой прав и свобод человека в Украине (6 июля 2005 года) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.ombudsman.kiev.ua/pres/releases/rel_05_07_07.htm
30. Габричидзе Б.Н. Принцип профессионализма в государственной службе / Б.Н. Габричидзе, В.М. Коланда // Государство и право. 1995. № 12. С. 19 26.
31. Гаджиев К.С. Политическая наука : Учебное пособие / К.С. Гаджиев. [2-е изд.] М. : Междунар. отношения, 1995. 400 c.
32. Ганжуров Ю. Правила гри та гра без правил: Парламент і Президент України в контексті політики комунікації / Ю. Ганжуров // Віче. 2006. №. 3 4. С. 48 51.
33. Гончарук Н.Т. Управління керівним персоналом у сфері державної служби України: автореф. дис. на здобуття. наук ступеня д-ра наук з держ. упр.: 25.00.03 «Державна служба» / Інститут законодавства Верховної Ради України. — К., 2008. — 36 с.
34. Горский Д. Определение / Д. Горский // Философская энциклопедия / [Гл. ред. Ф.В. Константинов]. М., 1967. Т.4. С. 150.
35. Государственная служба (комплексный подход) : Учеб. пособие. - М. : Дело, 1999. 440 c.
36. Государственная служба : теория и организация : Курс лекцій : Учеб. пособие для студ. вузов / [Е.В. Охотский, В.Г. Игнатов, Б.В. Лытов и др.] / Российская академия гос. службы при Президенте РФ, Северокавказская академия гос. службы; Ростов н/Д : Феникс, 1998. 640 с.
37. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / [М.Г. Анохин, Е.В. Волкова, Н.В. Высоцкая и др.] ; под ред. В.А.Козбаненко. М. : «Статут», 2000. 912 c.
38. Грабильніков А.В. Конституційне право громадян України брати участь в управлінні державними справами : проблеми теорії і практики : автореф. дис. на здобуття. наук ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / А.В. Грабильніков. К., 2006. 19 с.
39. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник для студентов вузов / В. Д. Граждан. [2-е изд., перераб. и доп.] М. : КноРус, 2007. - 493 с.
40. Гришковец А.А. Принцип гласности в осуществлении государственной службы / А.А. Гришковец // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. №1. С. 8 9.
41. Гурне Б. Державне управління / Б. Гурне / [пер. з фр. В. Шовкун]. К. : Основи, 1993. 165 c.
42. Данильева И. Государственная служба и политика: природа взаимоотношений / И. Данильева // Підприємництво, господарство і право. 2003. № 7. С. 52 56.
43. Данильева И.Е. О политической нейтральности государственных служащих / И.Е. Данильева // Підприємництво, господарство і право. 2002. № 9. С. 78 81.
44. Данильєва І.Е. Принципи організації та функціонування державної служби в Україні : автореф. дис. на здобуття. наук ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право та процес; фінансове право» / І.Е. Данильєва. К., 2005. 20 с.
45. Дегтярев А.А. Основы политической теории : учебн. пособие / А.А.Дегтярев. М. : Высш. шк., 1998. 239 c.
46. Державне управління в Україні : навч. посібник / [за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер'янова]. К. : Видавництво ТОВ «СОМИ», 1999. 267 с.
47. Державне управління та державна служба : Словник-довідник / [уклад. О.Ю. Оболенський]. К. : КНЕУ, 2005. 480 с.
48. Державний службовець в Україні (пошук моделі) : наук. вид. / [Н.Р. Нижник, В.В. Цвєтков, Г.І. Леліков та ін.] ; за заг. ред. Н.Р. Нижник. К. : Ін Юре, 1998. 272 с.
49. Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України вiд 15.10.2004 № 1378 // Урядовий кур'єр. 2004. 3 лист.
50. Дмитриев Ю.А. Политические права и свободы граждан в механизме реализации народовластия в Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев // Правоведение. -1994. № 2. С. 16 24.
51. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. К. : «Соцінформ», 1999. 89 с.
52. Дубенко С.Д. Державна служба в Україні : Навч. посіб. [для студ. із спец. «держ. упр»] / С.Д. Дубенко. К.: Вид-во УАДУ, 1998. 168 с.
53. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні : Навч.-метод. посібник / [за заг. ред. д-ра юр