МОДЕРНІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ

Краткое описание

ВНЗ УКООПСПІЛКИ
«ПОЛТАВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ЕКОНОМІКИ І ТОРГІВЛІ»

На правах рукопису

ЛАХИЖА Микола Іванович

УДК 35.075.001.76 (477)

МОДЕРНІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ
В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ:
ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:
доктор юридичних наук, професор,
заслужений юрист України,
член-кореспондент НАПрН України
НИЖНИК Ніна Романівна

Полтава - 2010
ЗМІСТ
Перелік умовних скорочень ………………………………………………4
ВСТУП ……………………………………………………………………..6
Розділ 1. МЕТОДОЛОГІЯ, МЕТОДИ ТА ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА ДОСЛІДЖЕННЯ ……………………………………………………………… 20
1.Методологія та методи вивчення феномену модернізації публічної адміністрації…………………………………………………………………… 20
2. Джерельна база та ступінь наукової розробки проблеми. ………….42
Висновки до першого розділу ………………………………………… 56
Розділ 2. ТЕОРЕТИЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕРНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ У ПОСТКОМУНІСТИЧНИХ КРАЇНАХ … 59
2.1. Теоретичний аналіз посткомуністичної модернізації…………….59
2.2. Вузлові фактори модернізації суспільства та влади……………….81
Висновки до другого розділу ………………………………………… 120
Розділ 3. ПОСТКОМУНІСТИЧНА МОДЕРНІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНО-СХІДНОЇ ЄВРОПИ: СПІЛЬНЕ ТА ОСОБЛИВОСТІ ………………………………………………123
3.1. Європейський адміністративний простір, як ареал розвитку публічної адміністрації……………………………………………………… 123
3.2. Загальні риси та особливості посткомуністичної модернізації в країнах Європи…………………………………………………………………148
Висновки до третього розділу ………………………………………. 210
Розділ 4. ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ В КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНО-СХІДНОЇ ЄВРОПИ: ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ОСНОВНІ НАПРЯМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ ……………………………………………………………….213
4.1. Поняття публічної адміністрації……………………………… 213
4.2. Принципи діяльності та функції публічної адміністрації……. 228
4.3. Форми та методи діяльності публічної адміністрації………… 233
Висновки до четвертого розділу ……………………………………… 250
Розділ 5. ПРАКТИКА ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ПОСТКОМУНІСТИЧНИХ КРАЇН …………………………………………..252
5.1. Європеїзація публічної адміністрації ……………………………..252
5.2. Правові та організаційні аспекти модернізації публічної адміністрації. ………………………………………………………………… 271
5.3. Механізми дії, ресурси та сучасні технології органів публічної влади………………………………………………………………………… ..289
5.3.1. Механізми дії органів влади……………………………………. 289
5.3.2. Ресурси та сучасні технології органів публічної влади………. 301
5.4. Впровадження системи управління якістю як важливий метод модернізації публічної адміністрації………………………………………….316
Висновки до п’ятого розділу …………………………………………. 337
Розділ 6. МОДЕРНІЗАЦІЯ ЦИВІЛЬНОЇ СЛУЖБИ ЯК ВАЖЛИВОЇ СКЛАДОВОЇ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ: ТЕОРЕТИЧНІ, ПРАВОВІ, ОРГАНІЗАЦІЙНІ ТА КАДРОВІ АСПЕКТИ ………………………………...339
6.1. Становлення та розвиток цивільної служби посткомуністичних країн……………………………………………………………………………. 339
6.2. Удосконалення кадрового забезпечення публічної адміністрації як неодмінна умова її модернізації: етичні та освітні питання………………...369
Висновки до шостого розділу ………………………………………… 391
ВИСНОВКИ …………………………………………………………….393
ДОДАТКИ ……………………………………………………………….399
ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА ………………………………………… 423

Список литературы

ВИСНОВКИ
Проведене дисертаційне дослідження підтвердило вихідну гіпотезу щодо можливості та необхідності європейської інтеграції України. Актуальним завданням посткомуністичної трансформації є модернізація публічної адміністрації. Аналіз становлення української державної влади в період посткомуністичної модернізації суспільства свідчить, що реформування проводиться ривками, у складній політичній боротьбі, за відсутності єдиної рамкової концепції. Дається взнаки перманентна неконсолідованість влади, хронічна боротьба між її гілками та протиріччя між Центром і регіонами. Українське суспільство після здобуття незалежності повинне було вирішувати завдання утвердження державності та соборності одночасно із забезпеченням демократизації всіх процесів та переходу до ринку, що на практиці призводить до помітних протиріч.
На підставі дослідження сформульовано такі основні висновки та рекомендації:
1. Модернізація публічної адміністрації є складним і тривалим процесом, особливо у країнах з перехідною економікою, де проблеми накопичені протягом тривалого часу. Більш того, важливо усвідомити, що це постійний процес удосконалення, пов’язаний з таким же постійним процесом розвитку держави та суспільства. Це підтверджується реформами органів влади у розвинених державах.
2. Говорячи про модернізацію публічної адміністрації, потрібно мати на увазі, що мова йде не лише про територіальну структуру, адміністративну юрисдикцію, чисельність працівників та методи діяльності, а основу проведення комплексних реформ у державі. Отже, ця модернізація має здійснюватися за стратегією, основою для якої є принципи європейського адміністративного простору та концепції відкритого і ефективного управління.
3. Характерною рисою такої модернізації є те, що вона відбувається паралельно із розвитком суспільства, будучи неодмінною складовою частиною цього важкого процесу реформ. Як правило, така стратегія модернізації публічної адміністрації поєднується із євроінтеграційними процесами та пов’язаними з цим програмами соціально-економічних та демократичних перетворень. Відправною точкою модернізації повинно бути розуміння, що без сильних, стабільних та професійних інститутів публічної адміністрації неможливо досягти бажаних результатів в жодній із областей суспільства.
4. При виборі моделі публічного управління насамперед повинні бути враховані глобалізаційні процеси та викликані ними зміни в управлінні, а також національні особливості. Досягнення оптимального співвідношення між ними потребує значної теоретичної роботи та практичної перевірки пропозицій вчених. Тому дискусійним залишається питання щодо переваг чи недоліків від ранішого чи пізнішого початку реформ. З одного боку, країни, що почали реформи першими, мали більшу допомогу ззовні і вже досягли помітних змін, з іншого боку – з’явилася можливість використати їхній досвід. Це особливо важливо, що уникнути помилок. Але у цьому випадку потрібен критичний підхід, обачність та обережність у виборі країни, яка може бути прикладом. Підставою для такого вибору мають бути аналогічні характеристики держави (розмір території, кількість населення, стан економіки тощо), традиції правової системи та державного і місцевого управління тощо. Активно використовується і досвід розвинених держав, проте їхні умови значно відрізняються від умов країн перехідного періоду, що має врахуватися при плануванні та проведенні реформ у посткомуністичних країнах.
5. Теоретично відомо, що процес модернізації публічної адміністрації повинен мати три такі риси: по-перше, модернізації мусять передувати широкі публічні дебати та вивчення експертами пропонованої моделі змін та її відповідності інтересам громадян; по-друге, реформування адміністрації повинно мати системний і стратегічний характер, а не інструментальний та терміновий; по-третє, необхідно усвідомити, що якісна модернізація публічної адміністрації та її діяльність неможливі без досягнення політиками принципової згоди щодо мети та результатів її реформування.
6. Метою модернізації публічної адміністрації повинно бути забезпечення високої якості послуг для громадян, стабільного поступального розвитку суспільства і держави, здатність до сприймання та реалізації суспільних потреб та досягнення європейських стандартів і цінностей у сфері суспільного життя, таких як верховенство права, ефективність, прозорість, відповідальність тощо. Це передбачає досягнення змін у свідомості населення щодо держави та її установ, традиційну для посткомуністичних суспільств недовіру громадян до влади має змінити їх участь у владних процесах та сприймання публічної адміністрації як надійного партнера і гаранта прав та свобод громадян.
7. Практика посткомуністичних трансформацій виявилася далекою від теорії. Характерною рисою модернізації публічної адміністарції у країнах перехідного періоду була нестабільність правової бази. Зазвичай реформування влади відбувалося раніше, ніж приймалася нова Конституція та створювалося правове поле реформ. Ця робота проводилася паралельно та з участю адміністрації, що модернізувалася. Іншою важливою особливістю була політична нестабільність, яка приводила до періодичної зміни пріоритетів та відмови політичних сил, що приходили до влади, від напрацювань попередників. Наприклад, це було яскраво помітно у Польщі в трансформаціях Статуту про цивільну службу та в Україні щодо проектів нової редакції Закону України «Про державну службу». У цьому відношенні важливим є усвідомлення різними політичними силами спільних принципів сучасних демократичних суспільств (поділ влади, верховенство закону, децентралізація влади, гарантія прав та свобод людини тощо) та їх реалізація у своїй діяльності при владі чи в опозиції.
8. Важливою є гармонізація внутрішніх реформ із світовими та європейськими подіями та усвідомлення світових тенденцій розвитку. На наш погляд, на публічне управління мають вплив такі сучасні закономірності світового розвитку як: глобалізація, неминучість включення національної економіки у світову, вплив світових процесів на політичний та культурний розвиток усіх держав; перехід від індустріального суспільства до інформаційного; перехід від централізму до децентралізації; зменшення повноважень центральних державних урядів завдяки передачі частини з них на наднаціональний та регіональний рівні.
Ці процеси неминуче пов’язані зі зміною розуміння ролі держави та державного управління в суспільстві, що робить необхідним:
-пошук оптимального рівня державного регулювання суспільного життя, гасло «Менше держави!» не може абсолютизуватися;
-розуміння публічної адміністрації як інструмента, що діє в інтересах громадян, а не держави;
-децентралізацію публічного управління, пов’язану із фіскальною децентралізацією, зменшення ролі державного управління за рахунок зростання ролі територіального (регіонального та місцевого) самоврядування, здійснення принципу субсидіарності;
-широке залучення громадськості до управління, зміна у відносинах громадянин-держава;
-зростання респонсивності суспільства та влади, вивчення та врахування владою потреб людей;
-застосування нових методів публічного управління завдяки змінам в організації праці (раціоналізація, використання нових методів та знарядь праці), удосконаленню управління людськими ресурсами (підбір та підготовка кадрів, мотивація, гарантування високого статусу), підвищення рівня відповідальності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування;
-широке впровадження інформаційних технологій.
9. Модернізація публічної адміністрації це серйозний виклик, який пов’язаний також і з впливом середовища в якому вона функціонує, оскільки публічна адміністрація уособлює різні цінності, цілі та інтереси, а її модернізація залежить від співвідношення політичних сил та їх політичної волі і вміння.
Виокремлено такі вузлові умови модернізації публічної адміністрації:
-правові (оскільки публічна адміністрація діє на основі норм права, її модернізація вимагає відповідної зміни правових норм, які мусять відображати потребу суспільства у високій якості, прозорості та стабільності в роботі публічної адміністрації. Водночас, слід звернути увагу на те, що недосконалість права не звільняє чиновників та громадян від його виконання);
- інституційні (важливе значення для модернізації публічної адміністрації має наявність стратегічно-координаційного органу, відповідального за досягнення поставлених завдань);
-суспільні (модернізація управління вимагає певної критичної маси громадської підтримки таких дій);
- кадрові (модернізація публічної адміністрації вимагає посиленої уваги до управління людськими ресурсами);
- технологічні (зміни вимагають нових механізмів та інструментів управління, особливо тих, що стосуються управління людськими ресурсами та фінансами)
10. Найважливішим висновком дисертаційного дослідження є переконання у можливості і необхідності модернізації публічної адміністрації України на базі принципів європейського адміністративного простору. Це повинно бути спільним завданням громадянського суспільства та політичної влади. Реформи мають ініціюватися та здійснюватися централізовано, але впровадження сучасних технологій управління може проводитися і на регіональному та місцевому рівні, що підтверджено як зарубіжною, так і вітчизняною практикою, в тому числі й на базі наших пропозицій.
11. Основні наукові результати дисертаційного дослідження дають підставу запропонувати рекомендації для органів влади України, як на центральному, так і на регіональному рівнях. Адаптація до стандартів Європейського Союзу вимагає комплексного підходу, головними складовими якого є:
- удосконалення нормативно-правової бази, в першу чергу через прийняття уже підготовлених проектів Законів України “Про державну службу” (нова редакція», “Про Президента України”, “Про відкритість і прозорість діяльності органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування”, “Про громадський контроль”, “Про захист персональних даних”, прийняття Кодексу доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави тощо.
- організаційне, фінансове та кадрове забезпечення євроінтеграційних проектів, підготовка фахівців з європейської інтеграції;
- підтримка впровадження в органах влади системи управління якістю;
- належне фінансування органів влади, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці;
- проведення адміністративно-територіальної реформи.
12. Перспективи подальшого дослідження проблематики модернізації публічної адміністрації у посткомуністичних країнах пов’язані із поглибленим вивченням цієї проблеми на базі окремих держав та поглибленим концептуальним аналізом складових цього складного феномену.