Финансовый контроль в системе обеспечения экономической Безопасности государства :

Краткое описание

Введение... 3-9

Глава I. Становление и развитие государственного финансового контроля в России... 10-59

1.1. Государственный финансовый контроль в

системе обеспечения экономической безопасности... 10-23

1.2. Генезис финансового контроля в России... 23-48

1.3. Состояние системы финансового контроля в

современных условиях... 48-59

Глава II. Управление экономической безопасностью

на основе финансового контроля... 60-116

2.1. Мониторинг экономической безопасности методами государственного финансового контроля... 60-81

2.2. Организация контроля финансовых

потоков государства... 81 -99

2.3. Разработка методов оценки эффективности государственного финансового контроля... 99-116

Глава III. Предложения по институциональному

комплексу преобразований государственного

финансового контроля... 117-162

3.1. Обоснование принципов организации

государственного финансового контроля... 117-133

3.2. Предложения по организационным структурам финансового контроля... 134-149

3.3. Оптимизация функций внешнего и внутреннего финансового контроля... 149-162

Заключение... 163-165

Литература... 166-179
Введение

Введение

Экономическая безопасность - фундаментальная основа экономически эффективного государства в целом. Как отмечают специалисты Института США и Канады РАН, в самом общем виде экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции.

Обязательным условием обеспечения экономической безопасности, полного выполнения федеральных и региональных социально-экономических программ является эффективное использование государственных финансов и материальных ресурсов. Вместе с тем в настоящее время экономика страны несет значительные потери именно в результате несоблюдения финансово-бюджетной дисциплины. Обычным явлением стало масштабное нецелевое использование государственных ресурсов, махинации по их изъятию и прямому хищению, утечка капиталов за рубеж, а также факты легализации доходов, полученных преступным путем. Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений за последние годы не уменьшается, о чем свидетельствуют основные показатели контрольно-ревизионной работы Счетной палаты и Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов.

Негативные процессы в экономике во многом обусловлены ослаблением государственного управления, включая систему государственного финансового контроля, а также недостаточной научной проработкой новых рыночных механизмов, в том числе финансов, кредита, налогов и т.д.

Необходимость реформирования системы государственного финансового контроля очевидна и признается органами законодательной и исполнительной власти. Для принятия обоснованных и адекватных обстановке решений по реформированию этой системы необходимы научные проработки по

4

многим вопросам, в том числе и по реализации государственного финансового контроля как важнейшего средства обеспечения экономической безопасности общества.

Один из подходов к совершенствованию государственного финансового контроля в современных условиях заключается в рассмотрении его как элемента государственного управления и механизма обеспечения экономической безопасности.

Указанные обстоятельства дают основание рассматривать разработку научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и повышение его эффективности в системе экономической безопасности, как актуальную в теоретическом и практическом отношении проблему.

Степень разработанности темы. Проблема использования механизма и инструментов государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности является достаточно новой и актуальной в отечественной экономической науке. Теоретические и методологические аспекты экономической безопасности рассматривались в работах Архипова А.И., Губина Б.В., Глазьева СЮ, Кожевникова Р.А., Погосова И:А., Сальникова В.П., Сенчагова В.К., Степашина СВ., Чистякова Е.Г.

Теоретические и прикладные вопросы финансового контроля исследовались в работах Бурцева В.В, Горбунова В.Б., Овсяникова Л.Н., Петрова А.Ю., Родионовой В.М., Шлейникова В.И. Тем не менее, вопрос о целесообразности и необходимости использования государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности не фигурирует даже в фундаментальном труде «Экономическая безопасность»1. Таким образом, недостаточная разработанность данной проблемы в теоретическом плане тормозит дальнейшее совершенствование методологической основы единой системы государственного финансового контроля (ГФК) в целях обеспечения экономической безопасности, препятствует реформированию организацион-

1 Экономическая безопасность (производство, финансы, банки) / Под ред. В.К. Сенчагова. М., 1998.

5

ных структур контроля, затрудняет формирование системной нормативно-правовой базы, негативно проявляется в организации адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры управления экономической безопасностью.

Объектом исследования является система государственного финансового контроля.

Предметом исследования определены управленческие отношения в процессе реорганизации и развития государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в комплексном анализе эффективности системы государственного финансового контроля и разработке направлений его институциональных и инфраструктурных преобразований в целях обеспечения экономической безопасности.

Для достижения поставленной цели логика исследования диктовала необходимость решения следующих частных задач:

— обоснование потребности общества в эффективной системе ГФК как функции государственного управления, объективно необходимой для обеспечения экономической безопасности;

— обобщение исторического опыта становления и развития системы государственного финансового контроля в России;

— разработка методов оценки эффективности финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности;

— выработка рекомендаций по внедрению в практику новых способов документального и фактического контроля, учитывающих специфику национальной рыночной экономики;

— обоснование предложений по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности.

Методологической основой исследования является диалектический метод, в рамках которого применены и другие приемы изучения социально-

6

экономических явлений и процессов: общенаучный, системно-структурный, экономико-математический, конкретно-исторический.

Многогранность темы обусловила необходимость привлечения научных и нормативных источников не только по теме обеспечения экономиче- . ской безопасности методами совершенствования государственного финансового контроля, но также и литературы по общей теории государственного управления и финансам. В диссертации использованы также официальные материалы представительных и исполнительных органов власти РФ, акты министерств и ведомств, регламентирующие деятельность системы государственного финансового контроля.

Научная новизна заключается в следующих положениях представленного исследования:

- в обосновании необходимости обеспечения экономической безопасности . посредством совершенствования системы государственного финансового контроля, базирующегося на анализе историко-экономической ситуации перехода от эквивалентного обмена к «переливу» финансовых потоков в спекулятивный капитал. В этой ситуации органы государственного финансового контроля (как часть государственного управления) получили действенную функцию регулирования денежных потоков в системе обеспечения экономической безопасности;

- в уточнении принципов осуществления государственного финансового контроля, объединяющих необходимость соблюдения рыночных свобод и . жесткую управляемость в сфере экономической безопасности государства;

- в дополнении механизма управления экономической безопасностью государства процедурой мониторинга пороговых показателей системообразующих элементов бюджета;

- в уточнении функций внешнего и внутреннего финансового контроля посредством институциональных преобразований органов государственного финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности государства;

- в учете показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов); в методах оценки эффективности государственного финансового контроля.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Результаты исторического анализа особенностей развития государственного-финансового контроля в России, которые характеризуются следующими закономерностями:

- взаимообусловленность силы исполнительной власти и действенности финансового контроля, что, в свою очередь, положительно сказывалось на развитии национальной экономики;

- преобладание преимущественно структурно-функционального принципа в построении системы государственного финансового контроля, в результате чего контроль сосредоточивался на анализе прошлых действий, что в целом не обеспечивало экономическую безопасность страны в перспективе;

- относительно низкая эффективность ведомственного контроля по сравнению с внешним контролем, характерная для всех исторических периодов развития государства.

2. Метод оценки экономической безопасности средствами государственного финансового контроля на основе мониторинга отклонений индикаторов от пороговых показателей. Сущность метода заключается в обязательном анализе пороговых значений экономической безопасности в ходе предварительного и последующего анализов показателей федерального бюджета и разработке альтернативных сценариев по их нормализации.

3; Комплексный метод интегральной оценки эффективности государственного финансового контроля, включающий: разработку матрицы показателей эффективности государственного финансового контроля с идентификацией способов их оценки; интеграцию показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов).

8

4. Методики документального и фактического контроля: экспресс-методика оценки эффективности показателей бюджетов; методика оценки эффективности целевых программ.

5. Предложения по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности, заключающиеся:

- в уточнении основных принципов, целей, задач, видов государственного финансового контроля;

- в совершенствовании организационной структуры государственного финансового контроля;

- в развитии научно-исследовательской, материально-технической и учебной базы, программного и информационно-коммуникационного обеспечения в области государственного финансового контроля.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ней осуществлен комплексный анализ исторического развития, современного состояния и предложены направления совершенствования системы государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.

Выявлены исторические тенденции развития системы государственного финансового контроля в условиях исполнительно-распорядительной деятельности российского и некоторых зарубежных государств.

Исследуемые в диссертации вопросы взаимосвязи и влияния системы государственного финансового контроля на обеспечение экономической безопасности имеют важное значение на современном этапе развития рыночной экономики, а полученные выводы развивают и дополняют ряд разделов экономической науки.

Значимость в теоретическом плане представляют разработанные методы оценки эффективности работы органов государственного финансового контроля, а также новые способы документальной и фактической проверки финансовых процессов с учетом становления национальных рыночных отношений.

9

Практическая значимость исследования состоит в возможности применения полученных результатов в практике государственного управления. Основные положения, выводы и рекомендации работы могут стать основой научно-методической базы при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования системы государственного финансового контроля.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов по организации обеспечения экономической безопасности и осуществлению финансового контроля.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и получила положительную оценку на заседании кафедры финансово-хозяйственной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертации апробированы в выступлениях соискателя на международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 т.); международном межведомственном семинаре «Международная банковская система и основы борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, приобретенного незаконным путем» (Санкт-Петербург, 2-6 октября 2000 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 т.), а также в научных публикациях.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.

10

Глава I. Становление и развитие государственного финансового контроля в России

1.1. Государственный финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности

Исторический опыт свидетельствует о том, что проблемам обеспечения экономической безопасности как общества в целом, так и его граждан, должно уделять внимание каждое государство на любом этапе своего развития. Экономическая безопасность - это материальная основа национальной безопасности. Она призвана выступать гарантией устойчивого, стабильного развития страны, ее независимости. В настоящее время используется немало различных определений понятий «экономическая безопасность». Например: «экономическая безопасность - состояние экономики, при котором на длительный период времени обеспечиваются достойные условия жизни и гармоничного развития личности, социально-экономической, политической, нравственно-психологической стабильности общества и государства, способность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз при оптимальных затратах всех видов ресурсов и при неистощительном использовании природных факторов».' В целом экономическая безопасность государства состоит в способности народного хозяйства развиваться в устойчивом расширенном масштабе, удовлетворять реальные экономические потребности общества на уровне не ниже критического предела, обеспечивать экономическую независимость государства, противостоять существующим и внезапно возникающим угрозам.2 Таким образом, можно сделать вывод о том, что экономическая безопасность имеет многомерный, межотраслевой характер, она охватывает «... безграничный спектр объектов, свойств, критериев»3.

1 Экономическая безопасность Российской Федерации: Учебник для вузов. чЛ. / Под общ. ред. С.В.Степашина. М.; СПб.: Издательство «Лань», 2001. - 608 с.

2 Лсанов В., Евдокимов К., Смешко О. «Методологшические основы теории экономической безопасности государства». Регион № 5 2002 г., стр. 53.

3 Исмагилов Р.Ф. и др. Экономическая безопасность России: Концепция - правовые основы - политика / Р.Ф. Исмагилов, В.П. Сальников, СВ. Степашин. - СПб., 2001. - с. 38.

11

Более детальнее и конкретнее выглядит суждение К. Мэрдоха, который полагает, что экономическая опасность возникает в том случае, когда происходят изменения: в объеме и распределении доходов и богатства; в уровне занятости, инфляции, доступе на рынок, снабжении сырьем и т.д.; в экономическом суверенитете, т.е. возможности контролировать широкий круг инструментов политики и ресурсов 1.

Приведенные высказывания дают основания заявить, что «без возможности контролировать широкий круг инструментов политики и ресурсов» со стороны государства экономическую безопасность обеспечить невозможно. С другой стороны известно, что в системе обеспечения экономической безопасности существенную, если не главную роль в настоящее время играет финансовая составляющая экономической безопасности. По мнению- авторов известного фундаментального труда "Экономическая безопасность" под редакцией академика Сенчагова В.К.2., создание концепции финансовой безопасности предполагает не только эффективное функционирование самой финансовой системы, но и обеспечение безопасного функционирования всех элементов финансово-экономического механизма страны.

Как справедливо отмечает Ю.М; Осипов, с учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, мы вправе характеризовать последнюю как экономику, управляемую в основе своей финансовым образом, через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях3.

Такое положение объясняется тем, что возрастание регулирующей роли государства привело к абсолютному увеличению объема финансовых ресурсов, которыми оно стало располагать, и относительному увеличению доли государства в совокупной сумме денежных средств общества. Если в начале

1 Murdoch С. Economie Factors al objtcts of security: Ecjnjmics security 2: vulnerability // K. Knorr, F. Jrager. Economicsis - skies 2: national security. - Zcuorence. 1977. - p. 67-98.

2 Экономическая безопасность (производство, финансы, банки): Под ред. В. Сенчагова. М„ 1998. Осипов Ю.М. Финансовая экономика как высшая форма бытия экономики. Материалы к докладу на международной научной конференции "Финансовая экономика: концепция, структуры, менеджмент". - Москва, МГУ, апрель 2000 г.

12

столетия в ведущих западных странах через государственные финансы перераспределялось 9-18% национального дохода, то, начиная с 60-70-х годов -50% и более. Новые явления в развитии финансов обусловлены научно-технической революцией, расширением нерыночного сектора экономики, усилением интернационализации производства и возрастанием воздействия государства на экономику.

Таким образом, в складывающихся условиях финансы становятся реальной составляющей экономической безопасности государства. К сожалению, в имеющихся теоретических трудах, затрагивающих практически все аспекты экономической безопасности, не обоснована роль государственного финансового контроля как важнейшего элемента, с помощью которого можно обеспечить финансовую составляющую экономической безопасности.

Характерно, что финансово-правовая наука XIX - начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный финансовый институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля: "Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров", - считал Г.А. Вацуро1. Очевидно, в период зарождения отечественной финансовой науки такой подход к определению государственного контроля объяснялся, прежде всего, недостаточным развитием товарно-денежных отношений в России;

Само слово "финансы", пришедшее к нам из французского языка (les finances), означало все государственное достояние и состояние правительственного хозяйства2. При этом, бесспорно, что очень важным и эффективным рычагом воздействия на макроэкономику являются финансы, которыми обладает государство. Первичные финансы на уровне макроэкономики служат

1 Вацуро Г.А. Лекции по науке публичных финансов. Казань, 1908. С. 39.

2 Козырин А.Н., Ялбулганов А.А.Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права. М., 1998. С. 6 - 7.

13

базой вторичных финансов государства. Они образуются в результате последующего распределения (или перераспределения) доходов главным образом с помощью налогов

Основываясь на подходе Бурцева В.В:,1 принципиальная структура контроля за обеспечением финансовой составляющей экономической безопасности России может быть представлена в виде следующей структурной схемы (рис.1).

Президент РФ

(аппарат Президента)

Г осударствеиная orop

Федеральный

УрсЕень субъектов

[есгаьй (мую

щипальный) ур овеяь

Счетная палата РФ (субьектоа РФ)

Широкая общественность

Общественно-государственная контрольная организация

Независимые аудиторы

(эксперты) Ч_____________________У

Рис. I. Принципиальная схема контроля в области финансовой составляющей экономической безопасности

Характерно, что при этом не представлена даже схематично система государственного финансового контроля и ее роль в обеспечении экономической безопасности, что подтверждает, как сложно пробивается к жизни идея использования средств и методов государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности страны.

В связи с этим важно выделить несколько современных направлений финансового регулирования. Для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ государство начало активно проводить про-

14

граммы инвестиций в своем секторе и стимулировать накопление капитала в общественном масштабе. Средства государственного бюджета широко расходуются на кредиты, субсидии (денежные пособия) и дотации предпринимательскому капиталу в соответствии с различными программами экономического развития. Важное направление государственного финансирования связано с увеличением расходов на образование, постоянным изменением профессиональной структуры и повышением квалификации рабочей силы. Все эти значительные по масштабам финансовые потоки имеют влияние на экономическую безопасность, они несомненно, должны контролироваться государством;.

Регулированию экономики способствуют расходы на социальные цели. Они позволяют расширить потребление товаров и услуг, поскольку ассигнование на социальную инфраструктуру (строительство школ, больниц, жилых домов) расширяет рынок сбыта для многих отраслей хозяйства. Этот сектор также не может быть оставлен вне сферы государственного финансового контроля.

Структура и объемы государственных финансов, их роль в воспроизводстве и распределении совокупного общественного продукта в странах Запада существенно изменяются в зависимости от характера хозяйственной роли государства. Заметное влияние на последнюю оказывают экономические теории финансового регулирования:. С 60-х годов наибольшее распространение получили монетаристская и неокейнсианская концепции, которые обосновывают различные способы эффективного воздействия денежного обращения, кредита и государственных финансов на; хозяйственное развитие и обеспечение экономической безопасности.

Обобществленные финансы играют важную роль в росте государственного потребления, которое создает дополнительный спрос, расширяет внутренний рынок и обеспечивает крупному капиталу высокую норму прибыли. Этим же целям соответствуют государственные закупки товаров и ус-

1 Факторы финансовой безопасности России//http://www.cfin.ru/press/management/2001-l/burtsev.shtnil

15

луг на военные цели. Расходы государства на оплату военных заказов, крупные налоговые льготы делают очень выгодным производство вооружений. Соответственно и в этой важной сфере крайне необходим государственный финансовый контроль.

Для примера в таблице 1 приведены показатели расходов бюджета России за последние годы.

Таблица! Главные показатели расхода бюджета России (млрд. руб.)

Статья расходов 2003 год 2004 год

Госаппарат 66,5 76,8

Оборона 344,5 411,6

Безопасность 249,7 310,1

Чрезвыч. ситуации 21,7 26

Образование 97,7 117,8

Здравоохранение 31,4 37,9

Социальная политика 151,4 162,3

Дотация регионам 738,3 806,3

Выплата долгов 277,5 288,8

Промышленность 64,4 63,9

Сельское хозяйство 31,2 31

Военная реформа 15,8 7,2

Из показателей таблицы видно, какие значительные денежные суммы распределяются в государстве. Естественно предполагать, что такие расходы не могут осуществляться без тщательного и всестороннего финансового контроля. «Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества — одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, зашиты интересов его граждан» - эти слова принадлежат Президенту России В.В. Путину1.

Бюджет является важным рычагом воздействия на ход общественного воспроизводства и стимулирования экономического роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инве-

1 Финансовый контроль№ 1(14), 2002. стр.9.

16

стиционных расходов), а тем самым влиять на краткосрочные колебания экономической конъюнктуры.

Бюджетный механизм представляет собой не менее важный инструмент долгосрочной структурной политики. Он используется для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, прогрессивных научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов.

Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание западным ученым рассматривать его в качестве плана финансового хозяйства, который служит средством достижения экономической стабильности, а значит и экономической безопасности, и выполняет функции встроенного бюджетного стабилизатора финансовой составляющей экономической безопасности. А такое положение опять же требует создания специального органа финансового контроля за использованием бюджетных средств.

На основе сказанного выше, можно рассматривать финансовую составляющую экономической безопасности как совокупность работ по обеспечению максимально высокого уровня платежеспособности и ликвидности оборотных средств, наиболее эффективной структуры капитала во всех отраслях, повышению качества планирования и осуществлению финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики по всем направлениям стратегического и оперативного планирования и управления технологическим, интеллектуальным и кадровым потенциалом, его основными и оборотными активами с целью максимизации прибыли и повышения уровня рентабельности бизнеса.

17

Экономическая безопасность государства

Финансовая составляющая ЭБ

Объекты ГФК

•Бюджет страны •Внешний долг -Банки

-Денежная масса -Госсобственность -Бегство капитала -Инновации -Экспорт -Импорт

-Социальная сфера -Страхование и другие

Цель Анализ Выявление Предупреждение Локализация Мониторинг

Механизмы ГФК

-законодательные

-организационные

-социальные

-экономические

-уголовно-правовые

-информационные

-аудит

-ревизии

-проверки

Субъекты ГФК)

-Счетная палата РФ

-Главное контрольное управление при

администрации Президента РФ

- Департамент ФК и А МФ РФ

- Органы Федерального казнач-ва

- Органы ведомственного контроля

Рис.2. Структурно-логическая схема взаимодействия ГФК в системе обеспечения экономической безопасности

Список литературы