Воздействие бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов

Краткое описание

Введение...2

Глава 1. Теоретические основы бюджетной политики, направленной на

регулирование социально-экономического развития регионов...10

§1.1. Социально-экономическое развитие регионов: понятия, система

оценки...10

§1.2. Региональная политика и меры бюджетного регулирования...26

Глава 2. Практика применения бюджетной политики для регулирования

социально-экономического развития регионов...51

§2.1. Международная практика осуществления бюджетной политики в

целях регионального развития...51

§2.2. Распределение расходных обязательств и доходных полномочий

между уровнями бюджетной системы РФ...71

§2.3. Финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней...112

Глава 3. Пути совершенствования бюджетной политики в области

регулирования социально-экономического развития регионов РФ...129

§3.1. Реформирование системы финансовой помощи из бюджетов

вышестоящих уровней...129

§3.2. Реформирование системы разграничения расходных обязательств и

доходных полномочий между уровнями бюджетной системы...146

Заключение...154

Список литературы...159

Приложения...167
Введение

Введение Актуальность темы исследования

Бюджетная политика, осуществляемая федеральным центром по отношению к субъектам Российской Федерации, на протяжении прошедшего десятилетия и, в особенности, в последние годы, ежегодно претерпевала изменения. Преобразования касались разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между федеральным центром, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, методик расчета трансфертов региональным бюджетам. Однако проведенный анализ продемонстрировал, что бюджетная политика федерального центра по отношению к регионам не выполняла ни выравнивающую, ни стимулирующую функции. Бюджетная политика была ориентирована на выравнивание текущей бюджетной обеспеченности, при этом, в долгосрочном периоде дифференциация между уровнями социально-экономического развития регионов не только не сокращалась, но и продолжала нарастать. Разница в валовом региональном продукте (ВРП) на душу населения между самым благополучным и самым неблагополучным регионом к 2003 г. достигла 26,95 раз при значении в 1995 г. - 12,16 раз (с учетом данных по автономным округам разница в 2003 г. составляла 38,68 раза)1. Схожая ситуация характерна и для таких показателей социально-экономического развития, как коэффициент младенческой смертности, ожидаемая продолжительность жизни, соотношение душевых денежных доходов с прожиточным минимумом, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. Коэффициенты вариации по большинству из перечисленных показателей колеблются в пределах 35-60%, демонстрируя неоднородность регионов.

Анализ действовавшей на протяжении последнего десятилетия бюджетной политики не выявил инструментов, выполнявших стимулирующую функцию. Федеральные целевые программы (ФЦП), ориентированные на регулирование регионального развития, характеризовались нечеткой

1 Расчеты автора на основе данных официального сайта Росстата http://www.gks.ru

3

постановкой целей и задач, отсутствием в ряде случаев адекватных поставленным целям показателей оценки реализации программ. Кроме того, большая часть средств, расходуемых на ФЦП регионального развития, была потрачена на обусловленные политическими мотивами программы социально-экономического развития некоторых регионов.

Несмотря на существенные изменения в российском законодательстве, произошедшие в 2004-2005 гг. в сфере разграничения расходных полномочий, продолжают существовать проблемы, связанные с финансированием структур федеральных исполнительных органов власти из местных бюджетов, а также с финансированием некоторых местных вопросов из бюджетов более высоких уровней.

Актуальность и недостаточная разработанность указанной проблемы обусловили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических рекомендаций для совершенствования бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития в РФ.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:

• проведено исследование теоретических подходов к определению основных понятий федеральной региональной политики — «регион», «социально-экономическое развитие региона»;

• осуществлен анализ статистических показателей, отражающих уровень социально-экономического развития регионов, с точки зрения их достоинств и недостатков;

• проанализированы нормативные акты и программные документы РФ с целью выявления и классификации инструментов региональной политики, использовавшихся в рассматриваемый период;

4

• определено место бюджетной политики в комплексе инструментов федеральной региональной социально-экономической политики;

• проведено сравнение российского и международного опыта бюджетной политики, применяемой федеральной властью по отношению к регионам;

• разработаны рекомендации по совершенствованию федеральной бюджетной политики, осуществляемой по отношению к субъектам РФ.

Объект исследования

Объектом исследования настоящей работы является федеральная бюджетная политика, регулирующая региональное развитие в РФ.

Предмет исследования

Предмет исследования данной работы - влияние на региональное развитие системы разграничения расходных обязательств и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы и финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.

Теоретическая и методологическая основа исследования

Теоретической и методологической основой диссертации послужили работы зарубежных и российских авторов в области региональной политики и бюджетного федерализма. Автором широко использованы результаты исследований, проведенных специалистами Центра фискальной политики в области совершенствования бюджетной политики, материалы российской и зарубежной периодической печати, официальные публикации Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Организации экономического сотрудничества и развития, Департамента финансов США, Департамента финансов Канады.

Информационная база

В процессе исследования были использованы нормативно-правовые документы, регламентирующие региональную политику и взаимодействие между бюджетами различных уровней в РФ, США и Канаде, а также статистические данные. В частности, была использована социально-

5

экономическая статистика, публикуемая в ежегодных сборниках Росстата -«Российский статистический ежегодник», «Регионы России», «Социальное положение и уровень жизни населения» за 1999-2004 гг., а также статистика об исполнении муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета за 1998-2004 гг. из базы данных Министерства финансов РФ.

Анализ международного опыта базировался на статистических данных, представленных в электронных публикациях на официальных сайтах статистических агентств США (http://www.census.gov) и Канады (http://statcan.ca).

Обработка информации проводилась с использованием статистического программного пакета SPSS 10.0.

Научная новизна

1. Обоснован методологический подход к определению региона как объекта бюджетной политики. В связи с несоответствием действующего российского законодательства сложившейся практике реализации бюджетной политики, предлагается рассматривать регион как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и исполняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование.

2. На основе проведенной классификации использовавшихся в РФ инструментов региональной политики разработана схема их взаимодействия. Определены место и взаимосвязи инструментов бюджетной политики как составляющей региональной политики с другими инструментами воздействия на региональное развитие. Выделены три группы инструментов региональной политики: прогнозирование и программирование; инструменты воздействия на бюджетные характеристики; инструменты воздействия на субъекты региональной экономики. На основе анализа программных документов проведена классификация инструментов, входящих в перечисленные группы.

6

3. Выявлены причины неэффективности федеральной бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, проводившейся в 1995-2005 гг. Причинами неэффективности, в частности, являются: неупорядоченность финансовой помощи регионам, отсутствие ориентации на достижение результатов в средне- и долгосрочном периодах, несовершенство методик расчета финансовой помощи регионам. Доказательством неэффективности бюджетной политики стала усугубляющаяся на протяжении десятилетия межрегиональная дифференциация, что подтверждается ростом коэффициентов вариации по многим показателям социально-экономического развития регионов, а также незначимые коэффициенты корреляции между объемами финансовой помощи регионам и конечными показателями их социально-экономического развития.

4. Выработаны практические рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, включающие в себя:

• Упорядочение видов финансовой помощи регионам. По мнению автора, целесообразно осуществлять финансирование федеральных мандатов через единый бюджетный фонд. Фонд регионального развития следует использовать для аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи или отказаться от выделения данного фонда как структурной единицы бюджета, финансируя инвестиционные потребности нуждающихся регионов через федеральные целевые программы.

• Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику расчета и распределения финансовой помощи регионам. С целью повышения эффективности трансфертов, необходима корректировка методик расчета и распределения финансовой помощи регионам, базирующаяся на регулярных экспертных оценках качества бюджетных услуг в регионах, получавших трансферты.

• Совершенствование механизмов разработки федеральных целевых программ. В качестве основы для разработки федеральных целевых

7

программ целесообразно использовать типологию регионов по характерным для них проблемам. Федеральные целевые программы развития регионов следует рассматривать как объединение набора подпрограмм, направленных на решение конкретных проблем. Оценка целей, задач, качества управления и итогов реализации программы может осуществляться с помощью специального инструмента, аналогичного программе PART, используемой в США.

• Устранение противоречий в законодательстве в сфере разграничения расходных обязательств, заключающееся в уточнении предметов исключительного ведения РФ, а также снятии с органов местного самоуправления обязательств по финансированию федеральных органов исполнительной власти. Практическая значимость

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке путей совершенствования бюджетной политики государства, ориентированных на сокращение межрегиональной дифференциации и стимулирование регионального развития.

Созданная в ходе исследования реляционная база по региональной и муниципальной бюджетной и социально-экономической статистике может быть использована для научных исследований и принятия управленческих решений в области регионального развития, как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях.

Разработанный в ходе диссертационного исследования рубрикатор бюджетных понятий может быть применен для организации, классификации и создания информационных баз документов в органах государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации могут оказать помощь в подготовке специалистов в области государственного управления, государственных финансов, макроэкономического регулирования. Апробация работы

8

Положения настоящего исследования были использованы при подготовке аналитического доклада «Формирование перечня важнейших индикаторов состояния социально-трудовых отношений в регионах и разработка на его основе рейтингов регионов по уровню социального развития», выполненного в Бюро экономического анализа для Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Результаты исследования доложены автором на Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2002" (апрель 2002 г.), Международной научно-практической конференции "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" (май 2002 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2003" (апрель 2003 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2004" (апрель 2004 г.).

Положения диссертации опубликованы в 8 печатных работах общим объемом 2 усл. печ. листа.

Логика и структура работы

В соответствии с предметом, целью и задачами диссертационной работы была принята следующая логика исследования.

Во введении обоснованы актуальность выбранной темы, цель и основные задачи диссертационной работы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования.

В первой главе работы проанализированы статистические показатели, отражающие социально-экономическое развитие регионов с точки зрения их достоинств и недостатков, предложен перечень показателей, отражающих различные аспекты социально-экономического развития регионов. Также проведена классификация комплекса инструментов региональной политики с точки зрения определения места и роли бюджетной политики.

Во второй главе проанализирован и сопоставлен с российской практикой опыт США, Германии, Канады в области применения бюджетной политики для регионального развития. С учетом сравнительной оценки выявлены недостатки бюджетной политики, осуществляемой в РФ, в сфере разграничения расходных

9

обязательств и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы и финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

В третьей главе работы предложены рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, применяемой для сокращения межрегиональной дифференциации и стимулирования регионального развития.

В заключении содержатся основные выводы, сделанные на основе проведенного исследования.

10

Глава 1. Теоретические основы бюджетной политики, направленной на регулирование социально-экономического развития регионов

§1.1. Социально-экономическое развитие регионов: понятия, система оценки

Бюджетная политика, будучи элементом региональной политики, является важным инструментом воздействия и стимулирования социально-экономического развития регионов. Однако при определении понятия "регион" для целей бюджетной и региональной политики существует ряд терминологических сложностей.

Ключевой категорией, лежащей в основе определений терминов «район» и «регион», является «территория». Территория определяется как «часть поверхности земной суши с присущими ей природными, а также созданными в результате человеческой деятельности свойствами и ресурсами. Характеризуется наличием особого вида ресурсов - протяженностью (площадью), особенностями географического положения, определенным типом (типами) ландшафта, степенью хозяйственной освоенности, способностью выполнять роль пространственного базиса деятельности общества»2. Таким образом, именно территория является общей пространственной средой, в которой сосуществует множество более мелких территориальных образований, членение которых предопределяется экономическими, географическими, социальными, национальными, демографическими и другими признаками, делающими эти образования частью целого территориального пространства3.

В частности, такими территориальными образованиями являются районы и регионы - основополагающие термины, наиболее часто используемые в контексте применения мер государственной политики к территориальному развитию.

Район, по определению Алаева А. Б., представляет собой «локализованную территорию, обладающую единством, взаимосвязанностью

2 Географический энциклопедический словарь. - М.: Сов. энцикл., 1988 г., с.307.

3 Гутман Г.В. Управление региональной экономикой. - М.: Финансы и статистика, 2002 г., с. 7.

11

составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность -объективное условие и закономерный результат развития данной территории»4' Приведенное определение предполагает широкое толкование термина район, подразумевающее как районы в пределах городов, так и районы в страновых масштабах.

Термин «регион», появившейся в отечественной научной литературе позже чем «район», употребляется многозначно, зачастую как синоним термина «район»5. Согласно академику Н.Н. Некрасову «под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой. Основной критерий выделения региона - общность народнохозяйственных задач - основан на совокупности используемых или намечаемых к эксплуатации природных богатств, исторически сложившейся структуре хозяйственной деятельности или плановой структуре экономического развития».6 Под такое определение региона подпадали союзные республики и экономические районы, районы размещения отраслей промышленности, сельского хозяйства и транспорта.

Единство и целостность воспроизводственного процесса в качестве основной характеристики региона как территориально-специализированной части народного хозяйства страны выделял А.И. Добрынин7.

В зарубежной практике к определению термина «регион» традиционно существует три подхода. Первый подход в определении региона уделяет основное внимание однородности (гомогенности) признаков, по которым территории могут быть объединены в регион. В рамках второго подхода

4 Алаев А.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. - М.: Мысль, 1983 г. - с.50.

5 Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства: Курс лекций. - М.: Изд-во «Экономика», 1998 г. - с. 11

6 Некрасов Н.Н. Региональная экономика. - М.: Экономика, 1975 г. - с. 22-23.

7 Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. -Л.: 1977 г. - с.9.

12

особенное значение придается месторасположению территорий, их скоплению вокруг крупных городских агломераций. Наконец, третий подход исходит из наличия политических институтов и механизмов административного воздействия на развитие территории или групп территорий8. По мнению Дж. Р. Мейера, большинство определений термина «регион» являются комбинациями перечисленных концептуальных подходов, которые, в свою очередь, не являются взаимоисключающим, так как, по сути, все подходы базируются на критерии гомогенности9. В соответствии с третьим подходом регионами являются территории, однородные в смысле нахождения под юрисдикцией одних и тех же органов управления. Согласно второму подходу, регионами называют территории, однородные в смысле зависимости, функциональной, экономической от центра. В соответствии с первым подходом регионами называют территории, объединенные однородностью по географическим, природным или социально-экономическим характеристикам.

Продолжением и развитием идеи Мейера об определении регионов на основе критерия гомогенности является рассмотрение региона как социальной конструкции, научной абстракции, отражающей наличие общих черт объектов, объединяемых этим понятием10.

В российском законодательстве закреплено определение региона, согласно которому регионом является «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, либо объединять территории нескольких субъектов РФ»11. Таким образом, понятие «регион» применимо к одному субъекту РФ и нескольким субъектам РФ, объединенным какими-либо признаками, например федеральным округам. В

8 J.Meyer. Regional Economics: A Survey//The American Economic Review - 1963 - P.22

9 Там же.

10 Конкурентоспособность регионов: теоретико-прикладные аспекты / Под ред.п., д.э.н. Ю.К. Перского, доц., к.э.н. Н.Я. Калюжной- М.: ТЕИС, 2003 г. - 13 с.

11 Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 03.06.1996 №803 / http://www.cir.ru

13

то же время, муниципальные образования, в соответствии с данным определением, не являются регионами, а, следовательно, к ним не может применяться региональная политика. Определение региональной политики дано в Указе Президента РФ №803 от 03.06.1996 г., где под региональной политикой в РФ понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. На наш взгляд, такой подход к определению регионов противоречит реальной практике государственного управления, использования инструментов бюджетного регулирования в рамках осуществления региональной политики. Распределение доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, выделение финансовой помощи, реализуемое в рамках поставленных целей и задач по управлению социально-экономическим развитием, осуществляется как на уровне федерального центра по отношению к субъектам федерации, так и на уровне субъектов федерации по отношению к муниципальным образованиям.

Все многообразие определений термина «регион» не может быть сведено воедино, так как внесение любых уточнений в базовую дефиницию, согласно которой «регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов»12, зависит от целей и задач, которые ставит перед собой исследователь.

Учитывая то, что «регион — понятие типологическое»13, т.е. выбор признаков с целью структурирования территориального пространства в регионы зависит от характера исследовательской задачи и типологического признака, положенного в основу структурирования14, а также специфику данного исследования, предполагающего анализ воздействия бюджетной

12 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ-ВШЭ, 2001 г. - 16 с.

13 Там же.

14 Конкурентоспособность регионов: теоретико-прикладные аспекты / Под ред.п., д.э.н. Ю.К. Перского, доц., к.э.н. Н.Л. Калюжной - М.: ТЕИС, 2003 г.- 14 с.

14

политики, проводимой органами государственного управления, на социально-экономическое развитие, понятие «регион» будет трактоваться как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и исполняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование. Данное определение предполагает такую совокупность пространственных признаков, к которой применимы регулятивные действия, в частности, осуществление мер бюджетной политики, как со стороны центральной власти, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территории. В применении к российской практике описанными чертами пространственной организации обладали и обладают субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, поэтому в дальнейшем понятие «регион» в рамках данной работы отождествляется с понятием субъект РФ или муниципальное образование.

Что касается определения и теоретической основы социально-экономического развития регионов, необходимо отметить, что с 80-х годов двадцатого столетия в экономической науке стали доминировать идеи глобального и регионального развития, формулируемые в понятиях социальных приоритетов, устойчивости и сбалансированности. В соответствии с этим подходом в 80-х годах была создана, а впоследствии доработана, концепция территориального развития, согласно которой под территориальным развитием понимался такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории15.

15 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 2000 г. - 27 с.

15

В данном определении под устойчивостью понимается «длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации»16. Говоря о

сбалансированности, авторы концепции подразумевают наличие у каждой региональной системы особых пропорций между такими составляющими ее потенциала как социальная, природно-ресурсная, экологическая, хозяйственная и т.д., которые обеспечивают сбалансированность и социальную ориентацию развития системы.17 Социальная ориентация, в трактовке авторов концепции, означает «оценку вектора и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по тому, как они влияют на качество жизни населения». Таким образом, социально-экономическое развитие регионов или «территориальное развитие» нельзя полностью отождествлять с хозяйственным развитием или развитием производительных сил региона.

Уровень социально-экономического развития региона и качество жизни населения в регионе являются интегральными категориями, поэтому их оценка должна основываться не на едином показателе, а на их совокупности, максимально полно отражающей различные аспекты экономической и социальной жизни в регионе.

Исследуя воздействие мер бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов можно анализировать влияние:

- мер бюджетной политики на значения наиболее репрезентативного частного показателя по каждому компоненту социально-экономического развития регионов;

- мер бюджетной политики на значения группы индикаторов, характеризующих различные аспекты каждого компонента социально-экономического развития регионов;

- мер бюджетной политики на значения интегрального показателя, в комплексе отражающего все наиболее важные компоненты социально-

16 Там же. |7Тамже-28с.

16

экономического развития регионов.

При применении первых двух методов для исследования влияния бюджетной политики на социально-экономическое развитие региона, возникают вопросы отбора показателей, характеризующих те или иные компоненты социально-экономического развития. Необходимо отметить, что проблема отбора индикаторов для оценки социально-экономического развития возникла сразу же после распространения концепции «государства всеобщего благосостояния», человеческого капитала. В 60-70-х гг. прошлого века были сформулированы принципы отбора индикаторов для оценки социального развития - достоверность, максимальный охват направлений социального развития, обоснованность (способность отражать воздействие социальной политики)18. В 80-е гг. стали более широко толковать понятие социального развития и качества жизни, включая в них зачастую слабо формализуемые неэкономические компоненты, например свободу выбора. Такая трансформация подходов к оценке социального развития обусловлена тем, что в высоко развитых странах прежние критерии и базовые нужды стали отходить на второй план19. Между тем, для нашей страны они продолжают быть актуальными, а, кроме того, единственно возможными для оценки влияния бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов в силу несовершенства сложившейся системы статистического учета. Таким образом, в дальнейшем при отборе показателей для характеристики социально-экономического развития регионов мы будем ориентироваться на вышеперечисленные принципы.

Анализ интегральных показателей — наиболее привлекательная с точки зрения простоты организации альтернатива исследования. Однако использование интегральных индексов, как правило, сопряжено с рядом опасностей для объективности исследования.

18 Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М. Едиториал УРСС, 2003 г. - 43 с.

19 Там же - 44 с.

Список литературы