Методы и механизмы повышения эффективности управления муниципальной собственностью

Краткое описание

СОДЕРЖАНИЕ Введение
1. Теоретические подходы к управлению собственностью муниципальных
образований
1.1. Генезис категории "собственность", закономерности её происхождения и трансформации
1.2. Собственность муниципального образования как система экономических отношений и совокупность правомочий
1.3. Собственность муниципального образования как актив развития социально-экономической системы: субъекты и объекты права муниципальной собст-венности
2. Экономические ресурсы функционирования и развития муниципальной
собственности
2.1. Активы муниципальных образований в Российской Федерации, как эконо-мическая основа местного самоуправления
2.2. Анализ доходов муниципальных образований (на примере Московской об-ласти)
2.3. Формирование системы управления муниципальной недвижимостью
3. Современные подходы к повышению эффективности управления муни¬
ципальной собственностью
3.1. Институциональные компоненты муниципальной собственности, как ресурс её эффективного использования
3.2. Возможности повышения доходов муниципального образования (на примере города Коломны Московской области)
3.3. Совершенствование методического, организационного обеспечения управ-ления в сфере формирования и учёта имущественных активов.
3.4. Повышение эффективности взаимодействий хозяйствующих субъектов с ор-ганами управления муниципальной собственностью на основе контрактных отношений.
Выводы и рекомендации Список литературы Приложения

ВВЕДЕНИЕ
Сложные и противоречивые процессы становления рыночных отношений обу-словили необходимость глубоких преобразований на всех уровнях управления, в том числе и на муниципальном. Резко возросла роль и ответственность органов местного самоуправления за проводимую социально-экономическую политику, результатом которой должен быть экономический рост, обеспечивающий удовлетворение потреб-ностей населения.
Общепризнанно, что решающую роль в экономическом росте играет муници-пальная собственность, эффективное управление которой предполагает наличие соот-ветствующих институциональных основ и чётко разработанной концептуальной, ме-тодологической и нормативно-правовой базы. Однако анализ и оценка реальной практики управления свидетельствует об их недостаточной разработке, что в итоге и определило актуальность выбранной темы исследования.
Актуальность темы исследования определяется институциональными и структурными преобразованиями в экономике страны и её регионах, введением в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме¬стного самоуправления в Российской Федерации», происходящими переменами в управлении муниципальными предприятиями, обусловливающими необходи¬мость повышения эффективности управления муниципальной собственностью как основы социально-экономического развития муниципального образования.
Управление муниципальной собственностью в настоящее время осуществля¬ется преимущественно по ресурсному принципу и сводится, как правило, к учёту и размещению ее объектов в рамках экономического пространства муниципаль-ных образований с целью пополнения доходов их бюджетов. При этом недооце-ниваются возможности расширения регулирующих функций муниципального управления на основе развития воспроизводственного подхода к системе отноше¬ний собственности, что в значительной степени снижает доходы и темпы соци¬ально-экономического развития муниципальных образований.
На данном этапе для повышения эффективности управления муниципальной собственностью, как показали результаты исследования, необходимо применение комплексного подхода при выработке мер и мероприятий, повышающих эффек-
з

тивность ее использования на основе улучшения координации функционирования действующих и вновь создаваемых структур муниципального управления, совер-шенствования принципов, критериев, норм и правил их деятельности. В настоя-щее время, муниципальные органы не располагают достаточной научной методи¬ческой базой и практическим опытом реализации комплексного подхода в повы¬шении эффективности управления муниципальной собственностью.
Степень разработанности темы. Исследования методологической проблемы при-роды собственности, ее экономической сущности, принципов формирования, форм проявления и тенденций развития содержатся в трудах известных отечественных учёных: Абалкина Л.И., Овчинникова В.Н., Тарасова А.Ф., Шкредова В.П., Хубиева К.А., Черковца В.Н. и др. Изучение теории прав собственности получило отражение в трудах Капелюшникова Р.И., Нуреева P.M., Олейника А., Тамбовцева В.Л., Черковца В.Н., Шаститко А.Е.
Конструктивные аспекты управления собственностью рассматривались при решении конкретных проблем совершенствования систем регионального и муници-пального управления, повышения эффективности развития муниципальных образова-ний. Наиболее известны в этой области работы Анимицы Е.Г., Бурака П.И., Гохберга М.Я., Ильина И.А., Бузгалина А.В., Кирилловой А.Н., Лексина В.Н., Лимонова Л.Э.,Любовного В.Я., Ростанца В.Г., Федоткина В.Е., Чистякова Е.Г., Швецова А.Н., Шульги В.А. и др.
Также значительный интерес представляют труды зарубежных исследователей Ко-уз Р., Норт Д.С., Оноре A.M., Уильямсон О. И., Ходжсон Дж.
Большинство авторов, рассматривая проблемы муниципальной собственно-сти, анализируют ее сущностные черты, формы и механизмы реализации с ориента¬цией на приумножение доходов муниципальных образований. Вместе с тем, проблемы комплексного управления муниципальной собственностью остаются на периферии ис-следовательского поля и, как правило, рассматривают не полный круг имущественных отношений на муниципальном уровне. Поэтому, необходимо на основе методологи-ческих и методических подходов осуществить концептуальную разработку про-блемы повышения эффективности управления муниципальной собственностью.
Цель исследования - теоретическое и практическое обоснование методов и механизмов эффективного управления муниципальной собственностью на осно-

ве совершенствования и развития системы учета муниципального имущества, созда¬ния контрактных моделей, снижении трансакционных издержек, применения ком¬плексного подхода к управлению муниципальным имуществом.
В соответствии с указанной целью основными задачами исследования явля-ются:
- исследование генезиса и основных этапов институциализации отношений му-ниципальной собственности в процессе исторического развития её форм;
- теоретическое обоснование необходимости комплексного подхода к процессу выявления многообразия правовых режимов, альтернативных вариантов использования ограниченных ресурсов муниципальных образований и критериев их эффективности;
- уточнение сущности и специфики управления муниципальной собственностью, выявление потенциальных резервов, факторов и направлений повышения эффектив¬ности ее использования, обоснование основных принципов и задач управления мате¬риальными и нематериальными активами, включая интеллектуальную собственность;
- определение приоритетных направлений совершенствования системы учёта муниципального имущества, показателей и критериев оценки сущест-вующего и прогнозируемого состояния его использования;
- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию методов и ме-ханизмов эффективного регулирования и использования муниципальной собственно¬сти на основе создания контрактных моделей, позволяющих снижать трансакционные издержки при обмене правами собственности.
Объектом исследования является муниципальная собственность, представленная в виде активов, составляющих экономическую и финансовую основу функциониро¬вания муниципального образования.
Предметом исследования выступают целевые ориентиры, принципы, методы и механизмы эффективного управления муниципальной собственностью как важ¬нейшей составляющей региональной экономики.
Методологическую основу исследования составляют основные положения со-временных экономических теорий, научные идеи, содержащиеся в теоретических и прикладных работах отечественных и зарубежных ученых и экономистов практиков в области региональной экономики и управления муниципальной собственностью, а также положения федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,

постановлений Правительства Российской Федерации, местных органов, регулирую¬щих отношения собственности в муниципальных образованиях. Исследование выпол¬нено с использованием системного подхода, структурно-функционального анализа, на¬учных обобщений, группировок и других методов.
Информационную базу составили статистические материалы Госкомстата России, Мособлстата, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства имущественных отношений Московской области, Министерства финансов Московской области, Коломенского городского комитета по управлению имуществом и земельным отношениям, данные Коломенского городского финансового управления, Комитета по экономики города Коломны, Межрайонной налоговой инспекции, информация муници¬пальных образований Московской области.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекс¬ного подхода, методических и практических рекомендаций по повышению эффективно¬сти управления муниципальной собственностью на основе снижения трансакционных из¬держек при обмене правами собственности.
Основные научные результаты, полученные лично автором:
- доказана необходимость исследования муниципальной собственности как со¬вокупности правовых, экономических и контрактных отношений между хозяйствую¬щими субъектами, что позволяет обосновывать требования муниципального сообщест¬ва к эффективному использованию ограниченных ресурсов муниципального образова¬ния и повышению экономического потенциала территорий;
- научно обоснована необходимость переориентации преобладающего на со¬временном этапе ресурсного (факторного) подхода управления муниципальной собст¬венностью к преимущественно воспроизводственному принципу ее использования, по¬зволяющему осуществить комплексный учёт, анализ и прогнозирование доходности имеющегося имущества и определить приоритетные направления его конкурентного использования;
- сформулированы основные теоретические положения и практические реко¬мендации по выявлению резервов увеличения финансовых ресурсов муниципальных образований, необходимых для более углубленного обоснования целевых стратегиче¬ских ориентиров, расширения возможностей выбора из альтернативных вариантов управления собственностью наиболее эффективных;
б

- выявлена и построена траектория закономерности между доходами от ис-пользования имущественного потенциала муниципального образования, районом его размещения и удаленностью от центра, использование которой позволяет муниципаль-ным органам управления более обоснованно оценивать особенности использования имеющихся ресурсов и разрабатывать соответствующие правовые режимы реализации эффективных вариантов управления муниципальным имуществом;
- разработана и апробирована на примере отдельного муниципального об-разования модель института управления казенным имуществом, представляющая совокупность норм и правил, регламентирующих формальное закрепление прав собственности на финансовые, нефинансовые и интеллектуальные права муници-пального образования, что позволяет снизить экономические потери от владения, пользования и распоряжения активом муниципального образования;
- разработана и обоснована схема учета муниципального имущества со специ-ально выделенным разделом для муниципального актива, составляющим городскую казну; предложена структура и порядок ведения реестра муниципальной собствен-ности;
- выделены уровни специфичности различных видов муниципального ка-зённого имущества, позволяющие оценить характер трансакционных издержек, как на муниципальном, так и на федеральном, региональном уровнях управления;
- разработана и обоснована модель поведения хозяйствующего субъекта в про-цессе его взаимодействия с муниципальными органами управления по поводу пользо-вания, владения и распоряжения муниципальным активом; данная модель позволяет выделять и прогнозировать затраты субъекта экономической деятельности на неопре-делённость, что существенно влияет на эффективность контрактного подхода и выра-ботку стимулов к соблюдению имущественных обязательств.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней методические положения и практические рекомендации по управлению муни-ципальной собственностью могут быть использованы в деятельности региональных и муниципальных органов управления, при разработке документов законодательного, нормативного, программного характера, регламентирующих процессы управления муниципальным казенным имуществом и трансакциями в данной области.

Результаты научных исследований автора вошли в нормативно-правовые доку-менты и методические разработки, принятые органами местного самоуправления в период 2001-2005гг. и направленные на совершенствование управления муниципаль¬ным казённым имуществом в городах Московской области. ("Механизм реализации методов повышения эффективности управления муниципальной собственностью" (2001г.), "Положение "О реестре муниципальной собственности города Коломны" (ноябрь 2002г.), "Положение "О муниципальном казенном имуществе" (август 2003г.), "Практические предложения по обмену информацией и предоставлении дан¬ных Межрайонной налоговой инспекции" (январь 2004), "Практические методы по¬вышения эффективности управления собственностью муниципального образования за счёт снижения трансакционных издержек" (2005г.).
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования изложены в открытых публикациях, докладывались на научно-практических конфе-ренциях "Приоритетные направления развития региональной экономики" (Коломна, октябрь 2002 г.), "Социально-экономические и правовые проблемы российских ре¬форм" (Москва 2003г.), "Экономическая наука современной России" (Москва, ноябрь 2003 г.), "Стратегическое планирование и развитие имущества предприятий" (Москва, февраль 2004 г.).

Список литературы

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Основным выводом может быть признание того факта, что происходящее в за-конодательстве Российской Федерации изменения взаимоувязаны, носят комплекс¬ный характер и отражают существенное изменение подходов к модели муниципаль¬ного хозяйства. Прослеживается явный переход от управления со стороны органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности к управлению процессами в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Это вле¬чет, в свою очередь, к изменению состава муниципальной собственности за счет пе¬рераспределения ее между уровнями публичной власти в соответствии с их уточнен¬ной компетенцией, перепрофилирования и отчуждения объектов, не связанных с пря¬мыми обязанностями органов местного самоуправления. В то же время перед органа¬ми местного самоуправления встают новые задачи: формирование и исполнение ме¬стных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений, развитие арендных и концессионных отношений, оказание влияния на тарифную политику ло¬кальных естественных монополий, снижение издержек в управлении объектами соци¬ально-культурного назначения. Все это формирует приоритетные цели развития му¬ниципальной собственности, где именно на основе этих задач в настоящем исследо¬вании были определены "полюсы роста", способные обеспечить достижение этих це¬лей. Таким образом, по результатам практической деятельности и анализу материала в сфере управления муниципальным активом, выделены основные направления (ре¬комендации), которые способны создать реальные предпосылки к сбалансированно¬му, устойчивому развитию муниципалитета в долгосрочной перспективе.
1. Проведенный анализ теоретических основ, методологии и практики управле¬ния муниципальной собственностью в городах Московской области подтверждает, что современное состояние муниципальной экономики и социальной сферы не отве¬чает потенциальным возможностям государства, поэтому необходимо создание усло¬вий для последовательного развития перспективных экономических направлений по повышению эффективности управления муниципальными образованиями. Муници¬пальное образование должно существовать как независимый хозяйствующий субъект, решающий задачи местного значения за счет средств местного бюджета и эффектив¬ного управления муниципальной собственностью. Поэтому муниципальный имуще-
143

ственный актив играет важную роль в выравнивании общественных благ и реализа¬ции местной экономической политики.
2. Исследование показало, что развитие муниципальных образований проходит в значительной мере под воздействием ряда условий, формирующих на федеральном уровне внешнюю среду для муниципальных образований, причем среди этих условий очевиден приоритет финансовых отношений федерального центра. Наиболее важны¬ми из них являются: нестабильность системы бюджетного федерализма, усиливаю¬щаяся тенденция централизации налоговых доходов на федеральном уровне, возрас¬тающая зависимость муниципальных образований от оперативных решений и норма¬тивно-правовых актов федеральных органов в сфере перераспределения финансовых средств. В результате значительно снижается доля стабильных доходных источников и уменьшается уровень фискальной автономии муниципальных образований.
3. Происходящие в законодательстве Российской Федерации изменения взаи-моувязаны, носят комплексный характер и отражают существенное изменение подхо¬дов к модели муниципального хозяйства. Прослеживается явный переход от управле¬ния со стороны органов местного самоуправления объектами муниципальной собст¬венности к управлению процессами в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. В свою очередь, это обусловливает необходимость внесения соответст¬вующих изменений состава муниципальной собственности за счет перераспределения ее между уровнями публичной власти в соответствии с их уточненной компетенцией, перепрофилирования и отчуждения объектов, не связанных с прямыми обязанностя¬ми органов местного самоуправления. Таким образом, на современном этапе назрела необходимость в проработке и принятии нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по управлению и распоряжению казенным имуществом. Конкретные нор¬мы закона должны определить: порядок учета и управления казенным имуществом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; особенности правового ста¬туса имущества муниципальных образований; классификацию объектов с учетом раз¬дельного казенного и закрепленного имущества.
4. По итогам исследования указанного опыта среди наиболее сложных проблем управления казенным имуществом, требующих скорейшей правовой регламентации на федеральном уровне, можно выделить следующие:
- порядок учета казенного имущества;
144

- делегирование полномочий по управлению казенным имуществом;
- финансовое обеспечение бремени содержания казенного имущества.
Только в этом случае, соблюдая требования к субъектам, форме и содержанию действия (контрактации), включая требования целевой направленности и соответст¬вия воли и волеизъявления, позволяют использовать передачу имущества из муници¬пальной казны уже как признаваемую законодателем правовую форму, то есть как сделку. Благодаря этому обеспечиваются интересы участников имущественных от¬ношений и публичный интерес органов местного самоуправления. В свою очередь, оптимальное взаимодействие между публичными и частными интересами свидетель¬ствует о должном влиянии гражданского права на экономические процессы в рыноч¬ной экономике. Тем самым, реализуя назначение права как регулятора общественных отношений.
5. Отсутствие должного нормативно-правового совершенствования института муниципальной казны, включая применяемую терминологию. Управление казенным имуществом в современных условиях осуществляется в условиях крайне скудной правовой регламентации общего порядка управления публичной собственностью в Российской Федерации. Немногочисленные нормативные правовые акты (в основном это постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента России и ведомственные нормативные правовые акты), действующие в сфере управления го-сударственной и муниципальной собственностью, большей частью построены без учета реального разделения публичной собственности на имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление юридических лиц, и казенное иму-щество. Между тем, на наш взгляд, создание механизма управления институтом му-ниципальной казны невозможно без четкого методологического разделения правово¬го режима указанных групп имущества и пересмотра с учетом этого системы дейст¬вующего законодательства в области управления публичной собственностью. Таким образом, на современном этапе назрела необходимость в проработке и принятии нор¬мативно-правовой базы, регулирующей отношения по управлению и распоряжению казенным имуществом. Данные изменения и дополнения должны быть внесены на трёх нормотворческих уровнях:
- на федеральном уровне, где действуют федеральные законы, нормативно-
правовые акты Президента, Правительства РФ и других исполнительных органов
145

государственной власти, принятые в пределах компетенции, определённой Кон-ституцией и законами РФ;
- на региональном уровне, где соответственно принимаются законы субъектов РФ, изданные по вопросам их ведения, также определенные Конституцией и законами РФ;
- на местном уровне процесс формирования и использования института муници¬пальной казны, управление и распоряжение ею регулируются правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся Устав муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Уставом.
Таким образом, конкретные нормы закона должны определить: порядок учета и управления казенным имуществом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; особенности правового статуса имущества казны; классификацию объектов, составляющих казну с учетом раздельного казенного и закрепленного имущества.
6. Разработка и принятие нормативно-правовых документов, регламентирую¬щих порядок ведение реестра муниципальной собственности. Анализ показал, что за¬частую муниципалитеты не располагают систематизированной информацией об объ¬еме и составе муниципальной собственности, в результате чего управление собствен¬ностью осуществляется недостаточно эффективно. Ведение реестра обеспечивает на¬дежную юридическую и информациошгую основу для учета муниципальной собст¬венности и управления ею. Отметим, что должны быть приняты нормативно-правовые документы, регламентирующие порядок ведение реестра муниципальной собственности, где структура реестра должна базироваться на раздельном учете ка¬зенного и закрепленного имущества.
6.1. Объекты муниципальной собственности, входящие в состав муниципаль¬ной имущественной казны города. Имущество учитывается только в составе казны, и оно не подлежит одновременному учету в иных организациях. Структура системы учета имущества казны, на наш взгляд, должна отталкиваться от особенностей от¬дельных категорий казенного имущества. В этой связи особенное значение приобре¬тает классификация объектов казенного имущества, которая была представлена ранее на рисунке 3.3.9.
146

6.2. Объекты муниципальной собственности, закреплённые за муниципальны¬ми унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.
6.3. Объекты муниципальной собственности, закреплённые за муниципальны¬ми учреждениями на праве оперативного управления.
Данная рекомендация соответствует требованиям реального аналитического учета муниципальной собственности, позволяющего осуществлять адекватное финан¬совое и хозяйственное планирование городского развития.
7. Разработка программы и концепции управления имуществом казны муници¬
пального образования. Программа и концепция должны быть основаны на реалистич¬
ном анализе условий и ресурсов развития города. Содержанием программы и концеп¬
ции становятся меры, направленные на выявление рационализации использования
муниципальных ресурсов, позволяющих стабилизировать социально-экономическое
положение, придать новый импульс городскому развитию.
Программа и концепция должны разрабатываются в соответствии с принципа¬ми, соответствующими рыночному планированию: они носят индикативный, а не ди-рективный характер, обладают достаточной гибкостью, позволяющей конкретизиро¬вать их положения в годовых планах, реалистично учитывают возможности админи¬страции, содержат процедуры внедрения эффективных методик управления. В про¬грамму должны быть встроены механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них исправле¬ния и корректировки при текущем планировании.
Программа и концепция должны быть приняты местным органом представи-тельной власти и получить тем самым статус городского нормативного акта, что в дальнейшем обеспечит ее независимость от текущих конъюнктурных факторов.
8. Финансовое обеспечение бремени содержания казённого имущества. Со¬
гласно ст.210 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя
содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом
или договором. Поскольку управление казенным имуществом является формой пря¬
мого участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, единст¬
венным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества мо¬
гут служить средства бюджета данного муниципального образования.
147

Формирование средств на содержание казенного имущества может происхо¬дить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодатель¬но установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления муниципальным имуществом. Средства фонда долж¬ны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основа¬нии сметы, утверждаемой представительным органом власти муниципального обра¬зования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходова¬ния его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.
9. Разработка нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок
учета изменения стоимости объектов казенного имущества, оценку их доходности,
учета обязательств, возникающих у муниципального образования в связи с вовлече¬
нием казенного имущества в гражданский оборот, с целью формирования достовер¬
ной информации.
Отражение казенного имущества в бухгалтерской отчетности специализиро¬ванных организаций, создаваемых собственником для обеспечения содержания ка¬зенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям за-конодательства о бухгалтерском учете. Кроме того, нормы законодательства не при-менимы к отношениям, связанным с обеспечением учёта казенного имущества, при-надлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муници-пальным образованиям. Следовательно, учет изменения стоимости казенного имуще¬ства на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц может рассматривать¬ся в качестве временной меры, применимой лишь до принятия нормативных право¬вых актов, регламентирующих порядок контроля изменения стоимости казенного имущества.
10. Для осуществления сделок с муниципальной имущественной казной необ¬
ходимо разработать положения и проекты договоров, дающие основание на передачу
актива. Известно, что перед муниципальной имущественной казной поставлена зада¬
ча исключить коммерческие риски утраты имущества, в том числе средств жизне¬
обеспечения города и инженерных сооружений. Для этого необходимо разработать
проект положения об амортизационных отчислениях на полное восстановление иму-
148

щества казны, а также договоры о безвозмездном пользовании имуществом муници-пальной имущественной казны. Кроме того, для осуществления сделок с казенным имуществом планируется разработать ряд положений, в том числе о доверительном управлении имуществом, о передаче имущества в залог, в безвозмездное пользование, в аренду. Потребность в принятии ряда документов очевидна, так как это является за-конным основанием на предоставление тех или иных активов, составляющих имуще-ственную казну города.
11. Регламентация порядка обязательных налоговых платежей от временно со-держащегося имущества в составе казны. Если имущество функционально и способно приносить доход, то казна как и их получатель должны осуществлять расчеты по на¬логам в полном объеме до момента выведения имущества из ее состава.
12. Разработка механизмов, ведущих к выбытию актива из муниципальной каз¬ны. В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы, которые обеспечат реализацию прин¬ципа подконтрольности всех сделок, ведущих к выбытию имущества из муниципаль¬ной казны. Особенно данное положение касается приватизации казенного имущества (подконтрольность на всех этапах - от приватизационной подготовки активов до кон-троля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).
13. Отдельному рассмотрению подлежит находящееся в составе казны бесхо-зяйное имущество. Естественно ее нахождение в составе казны возможно только на период установления собственника. Но нельзя не учитывать, что, как и любое другое имущество, оно требует затрат на его содержание. Возможны различные варианты как учета затрат при нахождении будущего собственника, так и определения их в бу¬дущей стоимости. Затраты на содержание имущества учитываются в накопительной ведомости, в дальнейшем могут включаться в стоимость передаваемого имущества. Это зависит от способа передачи.
14. О содержании природы прав муниципальной казны. Наряду с правами, при-сущими всем правообладателям, права казны обладают специфическими чертами, не-которые из них до сих пор остаются неоцененными.
14.1. В данном случае речь идёт об извлечении выгод от эксплуатации актива. Еще жива традиция времен командно-административной экономики, когда право только провозглашается, но оно не насыщается товарным содержанием, за ним не
149

стоят реальные экономические интересы. Ситуация, когда право казны провозглаша¬ется, но оно не сопровождается никакими выгодами, извлекаемыми только другими лицами, не может быть признана нормальной. Доходы должны принадлежать муни¬ципальному образованию, определенный процент, установленный договором, может идти исполнителю, посреднику причитается только вознаграждение от исполнителя за выполненную работу.
14.2. Еще одна особенность, вытекающая из специфики объекта, которая имеет общий характер, но особенно рельефно сказывается применительно к "казенным" изобретениям. Изобретение может выступать на рынке как таковое, как полуфабри¬кат, будучи само объектом переуступки или лицензии. Но оно может выступать и в составе изделия (технологического процесса), в котором использовано. Соответст¬венно права на интеллектуальные продукты могут быть реализованы разными спосо¬бами.
14.3. Очень существенен для практических целей и другой момент - закон должен решить двуединую задачу. Муниципалитет (казна) остается хозяином, един¬ственным обладателем прав на изобретение, включая право распоряжения и право на получение выгод. Право муниципального образования подлежит сохранению, притом как действующее, а не "спящее". И одновременно нужно создать возможность для муниципальной организации, уполномоченной пускать изобретение в экономический оборот.
15. Проведение мониторинга результативности бюджетных расходов. Большое количество услуг, в которых нуждается население, предоставляются на местном уровне посредством муниципальной собственности. Поэтому необходима обратная связь с населением, участие населения в определении приоритетов бюджетных расхо¬дов и оценке качества предоставляемых услуг позволит администрации муниципали¬тета повысить эффективность расходования бюджетных средств, сконцентрироваться на решении наиболее значимых для населения проблем.
Для внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов необходи¬мо осуществить следующие действия:
- утвердить единый формат плана деятельности отраслевых подразделений админи-страции муниципалитета (миссия, цели, задачи, мероприятия по их реализации, за¬траты, ожидаемые результаты и эффект, индикаторы мониторинга);
150

- разработать индикаторы , позволяющие отслеживать затраты, результаты, эффект от осуществляемой деятельности и сравнивать их с изначально запланированными критериями, а также определять результативность и эффективность расходов;
- определить источники и методы сбора информации, необходимой для мониторин¬га;
- определить методы исследования приоритетов населения и оценки населением ка-чества предоставляемых услуг (эффекта от исполнения муниципальных программ).

16. Институт муниципального представительства в уставных капиталах акцио-нерных обществ. В целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны муниципалитетов не следует сохранять миноритарные пакеты акций в ком-паниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общих муниципальных интересов. Если по какой либо причине необходимо сохранить долю участия муни-ципалитета в акционерном обществе, то целесообразно стремиться к получению ма-жоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем муниципальным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано в руках одного органа исполнительной власти.
17. Регламентация взаимоотношений в области обмена информацией между налоговыми органами и комитетами по управлению имуществом. Данное сотрудни-чество позволит комплексно говорить о том или ином экономическом агенте и, соот-ветственно, по мере необходимости, принимать санкции к нарушителям и непла-тельщикам. Единый интерес двух структур в области обмена информацией очевиден
- минимизация трансакционных издержек и интеграция к взаимному сотрудничеству,
путём ведения единой информационной базы, карты города, а также двустороннему
взаимодействию юридических отделов с представлением интересов муниципального
образования в суде.
Кроме того, органы местного самоуправления обязаны представлять соответст-вующий отчет в налоговые органы и по имуществу, закрепленному в казне, которое не функционально и не способно приносить доход. Это необходимо не только для от¬чета по поступающим доходам или, наоборот, при их непоступлении, но и для учета
1 Пример индикаторов в сфере борьбы с подростковой преступностью (услуга - работа с малолетними преступ-никами): результат - количество человеко-дней работы с малолетними преступниками, ожидаемый эффект -процент выпущенных на свободу малолетних преступников, избежавших повторного осуждения благодаря ра-боте службы за год, эффективность - стоимость одного человеко-дня, качество услуги - процент родителей, удовлетворенных услугами службы по работе с малолетними преступниками
151

иных неналоговых платежей, обязательных к исполнению юридическими лицами на территории муниципального образования или страны.
18. Административные барьеры с точки зрения политической экономии ре¬
форм. Необходимо различать политические декларации относительно необходимых
действий в сфере муниципальной собственности, направленных на устранение адми¬
нистративных барьеров, и те реалии, с которыми сталкиваются реформаторы в про¬
цессе реализации принятых решений.
Установка на полное искоренение административных барьеров, являющихся препятствием создания стоимости, в неявном виде основана на том, что выгоды от их искоренения будут по определению превышать издержки. Необходимо изменение ба-ланса (распределение) выгод и издержек между заинтересованными сторонами.
19. Внедрение информационных технологий в практику управления муници¬
пальной собственностью. Внедрение информационных технологий (ИТ) состоит в по¬
всеместном их использовании для решения оперативных, тактических и стратегиче¬
ских задач развития муниципального образования в рамках единого информационно¬
го пространства. Под «единым информационным пространством» подразумевается
использование различными структурами муниципальной администрации в своей ра¬
боте единых муниципальных баз данных (населения, юридических лиц, недвижимо¬
сти, земельных участков и т.п.), стандартов и классификаторов.
Использование ИТ в практике управления муниципальной собственностью по-зволяет решать в сжатые сроки задачи, недостижимые за счет простого увеличения численности сотрудников комитетов по управлению имуществом, и достигать прин-ципиально нового качества управленческих решений, заметного снижения трансак-ционных издержек.
20. Создание единого кадастра объектов недвижимости. Регистрация прав на
недвижимость, а также учёт имущества, составляющего муниципальную казну,
должно последовательно и неуклонно превращаться в стабильную систему, направ¬
ленную на достижение эффективной защиты прав собственника на недвижимое иму¬
щество и сделок с ним. Для этого необходимо три типа информации о недвижимости:
физические характеристики объекта (площадь, привязка к местности), стоимостные
характеристики и юридический статус (отсутствие или наличие каких либо обреме¬
нении, сервитутов и прочие).
152

Для обеспечения продекларированного в законах и соответствующих програм¬мах перехода от государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости должны быть учтены и решены следующие проблемы:
- сокращение собираемой в государственном кадастре недвижимости инфор-мации до минимального, т.е. необходимого и достаточного набора сведений, обеспе-чивающих только регистрацию прав на недвижимое имущество;
- обеспечение рациональной взаимосвязи между деятельностью органов ме-стного самоуправления по формированию земельных участков и согласованию их планов и деятельностью государственных органов учета, имея в виду четкое разделе¬ние муниципальных и государственных функций, недопущение их смешения и дуб¬лирования, а также разделение ответственности за производимые и ясно регламенти¬рованные действия;
- последовательный переход к единому местному налогу на недвижимость, для чего потребуется: создание муниципальных фискальных кадастров по унифици¬рованным формам; вывод из состава нынешнего государственного земельного када¬стра сведений об оценке недвижимости для целей налогообложения и перевод этих сведений в муниципальные фискальные кадастры.
21. Вопрос о соотношении государственного кадастра недвижимости и муни-ципальных программ (реестр муниципальной собственности, а также другие инфор-мационные системы). Кадастр объектов недвижимости используется в составе муни-ципального реестра (других информационных систем) как базовое основание для "привязки" и накопления последующих слоев информации.
Более того, на базе государственного кадастра недвижимости со временем мо¬жет быть сформирован муниципальный фискальный кадастр. «Кратность» и взаимо-согласованность государственного кадастра недвижимости и муниципальных фис-кальных кадастров будет обеспечена идентичностью границ земельных участков и их кадастровых номеров. Границы кадастровых кварталов в муниципальных фискальных кадастрах и государственном кадастре недвижимости будут отличаться друг от друга. В первом они будут определяться зонированием, структурными изменениями в уст¬ройстве территории и ценностью ее отдельных частей (вплоть до отдельных участ¬ков), во втором - границы кадастровых кварталов будут неизменными.
153

Приведенные выше рекомендации должны способствовать системному решению вопросов в сфере управления муниципальной собственностью: более эффективной реа¬лизации функций органов местного самоуправления в отношении местных финансов, муниципальной нефинансовой части казны, специфических ресурсов, муниципальных организаций и иных хозяйствующих субъектов, местных природных ресурсов, осуществ¬лению перехода к новой модели муниципального хозяйства с учётом меняющегося зако¬нодательства. Другим важным компонентом в управлении муниципальным активом яв¬ляется совершенствование природы контрактных отношений, где эффективное использо¬вание ограниченных ресурсов, составляющее существо экономических действий различ¬ных индивидов, опосредуется принятием ими различных решений. Именно в соответст¬вии с обязательством (commitment) реальная прибыль (полезность) муниципальной казны и показатель возможных потерь приобретателя муниципального имущества будут иметь реальное основание только после заключения контракта. Поэтому воззрения на гипоте¬тическую неурегулированность между экономическими агентами в области казенного имущественного оборота должны сводиться к продуманным, последовательным и ста¬бильным правилам поведения его участников.
Приведенный нами обзор основных проблем управления казенным имуществом не раскрывает полного спектра реально существующих на сегодняшний день проблем, прямо или косвенно связанных с осуществлением реального управления различными категориями казенного имущества. Основной целью подготовки данного обзора было желание акценти-ровать внимание на основополагающих проблемах, без изначального решения которых управление казённым имуществом в рамках современного законодательства представляется весьма проблематичным. Изменение отношений и форм собственности, перераспределение имущества и прав, замена "отживших" и не оправдывающих себя механизмов более прогрес-сивными и действенными - это необходимость и потенциальная возможность перехода к бо-лее эффективному использованию имеющихся ресурсов (актива) с минимальными издерж-ками для всех экономических агентов муниципального образования. Несомненно, прежде чем делать реальные изменения в экономике муниципального образования необходимо не только доказать объективную значимость изменений старых условий на новые, но экономи-чески и юридически обосновать, просчитать результат перехода к той или иной схеме (ин-ституту) управления муниципальной собственностью.
154

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. - М.: Юридическая литература, 1998. - 96 с.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая, от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ (Российская газета, 8 декабря 1994 года, с.З).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая, от 26 января 1996 года№ 14-ФЗ.
4. Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе» // Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета Российской Федерации. 1990. № 26. - Ст. 327.
5. Закон РСФСР от 03 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» // Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. - Ст. 927.
6. Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных кругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. - Ст. 89.
7. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г. № 2980-1 «Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год» // Российская газета от 9 июля 1992 г., № 156.
8. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 6 марта 1996 года № 130-И ГД «О Положении о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. - Ст. 1049.
155

9. Постановление Правительства РФ "О реформе предприятий и иных коммерческих организаций" от 30.10.1997 № 1373.
10. Постановление Правительства РФ "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" от 07.03.1995 № 235.
11. Постановление Правительства РФ "О передаче находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" от 06.10.1999 № 1131
12. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2002 г. № 549 «Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30.-Ст. 3051.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. - № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. - Ст. 3228.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 466 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2002 г. № 369» (вносит изменения в Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 32. -Ст. 3227.
16. Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 26 сентября 2001 года № П/166 «Об упорядочении деятельности по ведению государственного земельного кадастра».
156

17. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1. - Ст. 2.
18. Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13.-Ст. 1478.
19. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. - Ст. 2595.
20. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.1999, с изм. от 06.10.2003) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
21. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. - Ст. 251.
22. Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
23. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
24. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
25. Закона Московской области от 25.04.1996 № 45/96-03 "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области"
26. Закон Московской области № 18/95-03 "О плате за землю в Московской области".
157

27. Закон Московской области от 07 июня 1996 г. № 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" (в ред. Законов МО от 21.09.2004 N 120/2004-03 (ред. 22.02.2005), от 22.02.2005 N 51/2005-03, от 20.04.2005 N 103/2005-03).
28. Закон Московской области "О местном самоуправлении в Московской области"
29. Распоряжение Мособлкомимущества "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения" от 21.06.1995 № 129.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
30. Положение "Об организации учета и ведения реестра муниципального образования "Ступинский район" Московской области"
31. Положение "Об утверждении положения об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества г. Жуковский".
32. Положение "Об учёте муниципального имущества и ведения реестра муниципальной собственности", утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования "Люберецкий район" Московской области от 05.09.2000 № 265/30.
33. Положении "О порядке ведения реестра объектов муниципальной собственности города Звенигорода", утвержденном Советом депутатов от 16 марта 2004 г. № 9/11.
34. Положении "О реестре объектов муниципальной собственности города Коломны" от 26 марта 2003 г. № 7/2.
Монографии, учебники и учебные пособия
35. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Санжанов О.И. Городская казна. -Екатеринбург: Изд.-во Урал. гос. экон. ун.-та, 2001.
36. Беспалова А.И. К вопросу о непосредственном осуществлении государством правомочий собственника // Уч. зап. Казах, гос. ун.-та. Алма-Ата, 1970. Т. 10. Сер. Юрид. Вып. 10. Ч. 1.
37. Блинов О.А. Муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - М.: Изд-во УРАО, 2001.-156 с.
158

38. Бурак П.И., Васильев В.М., Битунов В.В. Москва в XX веке: развитие планирования и управления. - М: Институт региональных экономических исследований, 2002. - 175с.
39. Бурак П.И. Социальное развитие города в период радикальных экономических преобразований. - М.: 1997.
40. Валентей С.Д. Отношения собственности в экономическом механизме федеративных отношений М.: Институт экономики РАН, 1997.
41. Введение в институциональный анализ. Учебное пособие по курсам "Общая экономическая теория" и "Институциональная экономика" / Под ред. В.Л.Тамбовцева. - М.: Экономический факультет МГУ, Т