Миграционные процессы в России и их правовое регулирование

Краткое описание

Введение...3

Глава 1. Миграция как особый объект управления и ее правовое регулирование

1.1. Классификация основных форм миграции ...-. 8

1.2. Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов...22

1.3. Направления и меры переселенческой политики дореволюционной России и Советского государства...38

Глава 2. Правовое регулирование как составная часть механизма реализации миграционной политики в современной России

2.1. Особенности миграционной ситуации и задачи миграционной политики...56

2.2. Трансформация законодательной базы регулирования миграционных процессов...81

2.3. Пути совершенствования нормативно-правового регулирования миграционных процессов ...101

Заключение...114

Список использованной литературы...119

Приложения... 127
Введение

Введение

Актуальность темы исследования.

Миграции населения, сыгравшие огромную роль в истории России, будут иметь еще большее значение для ее развития в будущем. В связи с естественной убылью населения России внешние миграции, по крайней мере, до середины этого столетия, будут почти единственным источником пополнения демографических ресурсов страны. После 2006 года в России ожидается существенная убыль трудоспособного населения и на рынок труда придется привлекать значительное количество иммигрантов (примерно 700-900 тыс. человек ежегодно).

В конце 90-х годов в России произошла смена генерального направления внутренних миграционных потоков: с одной стороны, началась массовая концентрация мигрантов в центральных регионах европейской части страны, Поволжье, на Северном Кавказе, в южных областях Урала и Западной Сибири, т.е. в густонаселенных, старообжитых регионах с достаточно высоким уровнем социально-экономического развития, с другой стороны, начался выезд населения из регионов севера и востока страны - особенно активно выезжает население трудоспособных возрастов, в результате чего сокращается не только численность населения, но и ухудшается его демографическая структура, сокращается население стратегически важных приграничных территорий на востоке страны.

Поэтому государственное регулирование внешних и внутренних миграционных потоков в настоящее время является важным элементом решения экономических и демографических проблем России.

Государство уже обладает разнообразными рычагами, позволяющими регулировать эти потоки. В зависимости от целей миграционной политики государство задействует определенную систему мер и определяет правовые механизмы ее реализации - принимаются законы и подзаконные акты, которые могут изменяться в зависимости от конкретной ситуации.

Государственное управление охватывает в первую очередь наиболее «проблемные» категории мигрантов. В настоящее время к таким категориям относится, кроме беженцев и вынужденных переселенцев, категория нелегальных мигрантов, в том числе нелегальных трудовых мигрантов (масштабы нелегальной иммиграции в Россию оцениваются в 4 млн. человек).

Действенное регулирование миграционных процессов, минимизация и предупреждение их возможных негативных последствий требуют всестороннего и глубокого исследования миграций, подкрепленного основательной информацией о его истинных причинах и реальных масштабах. Цель и задачи исследования.

Цель исследования - дать оценку состоянию правового регулирования как составной части механизма реализации миграционной политики в современной России и определить приоритеты дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы миграционных процессов. Для достижения этой цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:

1. Определить специфику миграции как особого объекта в системе управления социально-демографическими процессами.

2. Изучить отечественный и зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов и выявить возможность использования его элементов в современной российской социально-экономической и миграционной ситуации.

3. Показать роль миграции в решении демографических, социально-экономических и геополитических задач в России в настоящее время и в перспективе.

4. Выявить наиболее проблемные компоненты современной миграционной ситуации в России, требующие активных мер государственного управления.

5. Проанализировать трансформацию правового регулирования миграции в период 1991-2004 гг. и определить основные направления и меры по совершенствованию существующей законодательной базы регулирования миграционных процессов, максимально соответствующие современным условиям.

Объект исследования - миграционные процессы в России и их правовое регулирование.

Предмет исследования - эволюция и современное состояние законодательной базы государственного управления миграционными процессами. Методологической и теоретической основой исследования стали труды в области демографии, миграции, рынка труда и миграционное законодательство в России, а также публикации зарубежных специалистов. Среди них работы Кауфмана А.А., Ямзина И.Л. и Вощинина В.П., Исаева А.А., Рыбаковского Л.Л., Моисеенко В.М., Переведенцева В.И., Топилина А.В., Регент Т.М., Воробьевой О.Д., Рязанцева СВ., Орловой И.Б., Красинца Е.С., Юдиной Т.Н., Хорева Б.С, Ионцева В.А., Зайончковской Ж.А., Ивахнюк И.В., Карачуриной Л.Б., Лебедевой Н.М., Савоскула С.С., Сонина М.Я, Арутюнова М.Г., Демидова М.А., Филипповой Е.И., Балашова А.В., Ястребовой А.Ю., Витковской Г.С., Тюркина М.Л. и др. Автор опирался на изучение практического опыта реализации федерального и регионального законодательства (законов, нормативных и инструктивных документов), регулирующего миграционные процессы в России в период социально-экономического реформирования в 90-е годы и в настоящее время.

Информационной базой исследования стали нормативные правовые акты и аналитические материалы по правовому регулированию миграционных процессов в России. Статистическую базу составили: данные Госкомстата России (Росстата), данные ведомственной статистики - Федеральной миграционной службы, Пограничной службы ФСБ России и др.

Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными результатами:

1. Разработана методология регулирования миграционных процессов в России, основанная на рассмотрении миграции как специфического объекта управления. Установлено место миграционной политики в системе управления миграцией.

2. Осуществлено обобщение зарубежного и отечественного опыта правового регулирования миграционных процессов. Показано, что в зарубежных странах объемы миграции определяются направлениями миграционной политики, закрепленными в соответствующих законодательных актах (призванных поддерживать на желательном уровне параметры миграции), многие из которых могут быть использованы в нашей стране.

3. Показаны особенности законодательного регулирования миграционных процессов в дореволюционной России и в Советском Союзе. Отмечено, что фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз не был интегрирован в международный рынок труда. Поэтому с началом рыночных реформ практика управления внешними миграционными процессами практически отсутствовала.

4. Обоснована необходимость миграционного прироста населения России для стабилизации численности населения; для предотвращения обезлюживания отдельных территорий; для восполнения нехватки рабочей силы (для экономического роста); для поддержания оборонного потенциала и охраны границ.

5. Разработаны подходы к формированию нормативно-правовой базы в механизме управления миграцией, включая все ее компоненты.

6. Конкретизированы задачи по всему спектру законодательного регулирования миграционных процессов - начиная с определения основных направлений по совершенствованию существующей законодательной базы до конкретных мер по корректировке отдельных нормативных правовых актов. Установлены необходимые для нормативно-правового регулирования аспекты управления миграционными процессами, позволяющие достичь ожидаемых результатов.

Теоретическая и практическая значимость.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его основные

положения и выводы могут быть использованы для дальнейшей разработки

методологических подходов при осуществлении правового обеспечения

миграционной политики России.

Практическое значение работы состоит в возможности использования ее

результатов при подготовке конкретных рекомендаций по совершенствованию

нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов в России.

Апробация работы.

Основные положения диссертационной работы были изложены на семинарах

Отдела социальной демографии Института социально-политических

исследований РАН.

Основное содержание диссертации опубликовано в 2 печатных работах общим

объемом 2,5 п.л.

ГЛАВА 1

МИГРАЦИЯ КАК ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1. Классификация основных форм миграции

Чтобы квалифицировать миграцию как объект управления и разработки соответствующих форм правового регулирования, необходимо рассмотреть виды и формы миграции, а также определить основные факторы, влияющие на мотивацию к переселению. Понятийный аппарат дает возможность достаточно четко выделить объекты управленческого воздействия на миграционные процессы.

В современной научной литературе существует около 40 определений миграции. Наиболее распространенным является определение Л.Л.Рыбаковского, который предлагает называть миграцией любое территориальное перемещение (переселение), совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. Однако, по его мнению, перемещение и переселение не синонимы: один из этих терминов дает возможность определить миграцию в широком смысле слова, а другой -в узком смысле слова [82, с.5; 15, с.179-180].

В широком понимании миграция - территориальные перемещения, совершающиеся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. К ним относятся эпизодические (деловые, туристические и другие поездки, имеющие не постоянные маршруты и не являющиеся систематическими), маятниковые (перемещения, регулярно соединяющие места жительства и занятости) и временные (сезонные) (обычно связанные с сезонной занятостью) миграции населения.

В узком понимании миграция - это законченный вид территориального перемещения (переселение), т.е. это безвозвратный вид миграции, сопровождающийся сменой постоянного места жительства, при котором происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.

Эпизодические миграции (их значение с переходом к рыночной экономике существенно возросло) представляют собой деловые, рекреационные и иные поездки, совершающиеся не только нерегулярно по времени, но и необязательно по одним и тем же направлениям. Если в деловых поездках участвуют трудоспособные контингента, то в рекреационных - и остальная часть населения. По своим масштабам этот вид миграции, по-видимому, превосходит все остальные.

Маятниковые (челночные) миграции представляют собой ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (учебы) и обратно, расположенных в разных населенных пунктах. В наиболее существенных масштабах они совершаются в тех агломерациях, центрами которых являются крупнейшие города. В нынешних условиях масштабы маятниковых миграций выросли, оттеснив безвозвратную миграцию.

Сезонные миграции - это перемещения, главным образом, экономически активного населения к местам временной работы и жительства на срок в несколько месяцев, с сохранением возможности возвращения в места постоянного жительства. Подобные миграции связаны с тем, что в экономике ряда районов доминирующее положение принадлежит отраслям (сельского, лесного, рыбного хозяйства), в которых потребность в труде неравномерна во времени. В результате в сезоны наибольшего объема работ эти отрасли испытывают превышающую обычные размеры потребность в рабочей силе.

Безвозвратная миграция - это понимание миграции в узком смысле, как переселение, в отличие от представления миграции как любого пространственного перемещения населения. Объемы и интенсивность

безвозвратных миграций зависят от многих условий, прежде всего от факторов миграции, в числе которых экономические, социальные, политические и др. В 90-е годы в связи с начавшимся процессом реформирования социально-экономического уклада в России интенсивность безвозвратной миграции резко упала (к примеру, в конце 90-х годов она была в 2,5 раза ниже, чем начале 80-х годов).

Виды миграции населения различаются не только по формальным признакам, но и по существу. Так, безвозвратная миграция в отличие от других является важнейшим источником формирования постоянного населения в заселяемых местностях. Естественно, пишет Л.Л.Рыбаковский, что между безвозвратной миграцией и остальными ее видами нет «китайской стены» [82, с.7]. Один вид миграции может превращаться в другой или выступать его исходным пунктом. В частности, эпизодическая, маятниковая и сезонная миграции порой бывают предшественниками безвозвратной миграции, так как они создают условия для выбора возможного постоянного места жительства.

Очевидно, что среди всех четырех видов миграции наиболее важное значение для социального, экономического и демографического развития имеет безвозвратная миграция, которую в статистической практике называют механическим движением населения (в отличие от его естественного движения).

Территориальное перемещение населения может совершаться как внутри страны, так и между странами.

Наиболее общие классификации миграционных процессов основываются именно на пространственно-временных составляющих, в которых основным критерием считается изменение постоянного места жительства с учетом временных сроков. Наиболее точной, учитывающей все многообразие форм, причин и факторов миграций населения, является классификация, проведенная В.А.Ионцевым. Она базируется на основных

10

категориях, обусловленных временным фактором. К ним относятся - тип, вид, форма, причина и стадия миграционного процесса [31, с. 18-33].

По отношению к конкретной стране внешняя миграция подразделяется на эмиграцию, иммиграцию и реэмиграцию (репатриацию).

Внешняя миграция может сопровождаться сменой гражданства. Иногда мигранты, прибывшие в страну, длительное время сохраняют свое гражданство или даже относятся к лицам без гражданства. По определению, принятому ООН, мигранты, выезжающие на срок более одного года, считаются постоянными или «долгосрочными».

Внутригосударственная миграция - это процесс перемещения населения внутри одной и той же страны. В них участвуют граждане данного государства, которые не меняют своего гражданства (подданства). Именно поэтому внутренние миграции не влияют на общую численность населения страны, хотя и вносят изменения в его территориальное размещение. Внутренние миграции оказывают существенное влияние на изменение демографической структуры, на этнические процессы, воспроизводство населения, социальное движение и другие стороны жизнедеятельности населения различных регионов.

Внешние и внутренние миграции либо совершаются как добровольные переселения, либо носят вынужденный (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие убежища, перемещенные лица) или принудительный (депортация и др.) характер.

Причины вынужденных миграций - межнациональные конфликты, вооруженные столкновения, экологические катастрофы и др.

Добровольные миграции населения являются преобладающими как в миграционном обороте, так и в сальдо миграции. Остановимся на их характеристике более подробно (схема 1.1).

11

Схема 1.1. Классификация добровольной миграции

Цели пребывания - трудовая миграция - учебная миграция - брачная миграция - транзитная миграция - миграция в связи с отдыхом и туризмом

Правовой статус - легальная (законная) миграция - нелегальная (незаконная) миграция

Время пребывания - безвозвратная возвратная или временная (долгосрочная, краткосрочная)

Добровольная миграция - это миграция, решение о которой принимается человеком свободно и добровольно; в основе ее лежат чаще всего экономические, психологические, семейные и др. мотивы.

Добровольная миграция может иметь временный или постоянный характер. Иногда она осуществляется при поддержке государства (например, при освоении новых территорий).

Добровольная миграция - это прежде всего экономическая миграция -т.е. миграция, в основе которой лежат экономические мотивы, чаще всего -это возвратная миграция. Она включает в себя такие виды миграции, как постоянная, сезонная, маятниковая, а также некоторые формы эпизодической миграции (например, «челночная»). Трудовая миграция выступает составной частью экономической миграции. Особенностью экономической миграции является чаще всего ее нелегальная форма.

В настоящее время доминирует типология международного перемещения [117, с. 111-112], основанная на иммиграционной политике страны въезда. Однако она не дает возможности идентифицировать причины и мотивацию людей, побудившие их к миграции.

Эта типология включает шесть различных типов международной миграции:

12

1. постоянные переселенцы - юридически признанные иммигранты, чье прибытие ожидается страной приема;

2. зарегистрированные трудовые мигранты - временные рабочие, работающие по контракту и временные профессиональные транзитные работники, в числе которых входят временные рабочие, работающие по контракту, или временные рабочие-мигранты. Это высоко- и среднеквалифицированные рабочие, пребывающие в стране в течение определенного периода, сроки которого установлены контрактом, заключенным или с самим работником или с организацией, а также временные профессиональные транзитные работники - профессионалы и высококвалифицированные рабочие, которые передвигаются из одной страны в другую как служащие международных и/или объединенных компаний;

3. недокументированные (нелегальные) мигранты — те люди, которые не имеют законного статуса в стране пребывания в результате незаконного в нее въезда или самостоятельного решения остаться;

4. ищущие убежища - люди, пересекшие границу и подавшие прошение о получении статуса беженца из-за опасения преследования по политическим, этническим или религиозным причинам (решения относительно статуса беженца основаны на определении беженца, содержащемся в Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протоколе, касающемся статуса беженцев от 31 января 1967 г., для тех стран, которые подписали эти документы);

5. признанные беженцы - в рамках Конвенции о статусе беженцев;

6. де-факто беженцы (иногда также называемые внешне перемещенные лица) - люди, которые не признаны как беженцы в пределах трактовки статьи 1 Конвенции о статусе беженцев и Протокола, касающегося статуса беженца, но по причинам, признанным обоснованными (в особенности, из-за военного или другого насилия), имеют временную защиту

13

в стране прибытия и поэтому не возвращаются в страну их обычного места жительства.

Эксперты ООН, исходя из практической необходимости решения конкретных задач анализа, выделяют пять категорий мигрантов [117, с. 112-113]:

- иностранцы, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения;

- мигранты, въезжающие на работу;

- мигранты, въезжающие по линии объединения семей и создания новых семей;

- мигранты, въезжающие на постоянное поселение;

- иностранцы, допущенные в страну въезда из гуманных соображений (беженцы, лица, ищущие убежище и др.).

Существует и другая типология, предложенная рядом зарубежных исследователей [117, с. 113], которая напротив, базируется на причинах и мотивах миграции, в ней также выделяются следующие категории мигрантов:

- мигранты, стремящиеся избежать чрезвычайной бедности и безработицы (мигранты выживания);

- мигранты, стремящиеся увеличить свой доход и уровень жизни (мигранты поиска возможностей);

- люди, убегающие от преследований (из-за войн или политических преследований);

- мигранты, избегающие экологического кризиса или прогрессирующей деградации окружающей среды.

Эксперты Европейского союза предлагают классификацию категорий мигрантов с точки зрения гражданского статуса, выделяя три категории:

- подданные данной страны;

- подданные Европейского союза;

14

иностранцы.

Подход Международной организации по миграции ООН (MOM) основан на разделении международных мигрантов на две широкие группы: добровольные и принудительные мигранты [117, с. 114]. Первые включают в свой состав людей, которые перемещаются за границу в целях трудоустройства, обучения, воссоединения с семьей или по другим сугубо личным мотивам. Вторые - оставляют свои страны, чтобы избежать преследований, конфликтов, репрессий, экологических бедствий или других ситуаций, которые подвергают опасности их жизни, свободу или средства к существованию. В качестве конкретных видов MOM выделяет в группе добровольных потоков: трудовых мигрантов, воссоединение семейств, а в группе принудительных: беженцев, ищущих убежище, перемещенных лиц, а также экологических мигрантов.

Для нашего исследования особый интерес представляет категория международной трудовой миграции. Ее отличительной особенностью является то, что трудовая деятельность мигранта оплачивается в стране пребывания. Этим международная трудовая миграция отличается, например, от экономической миграции: «челноки», регулярно пересекающие государственную границу с целью купли-продажи товаров, не могут рассматриваться как трудовые мигранты, поскольку при этой форме миграции не происходит акта купли-продажи рабочей силы и мигрант не вступает в отношения найма с иностранным работодателем. Кроме того, местом его жительства остается его собственная страна [25, с.36].

В соответствии с классификацией Международной организации труда [25, с.36] к международной трудовой миграции относятся:

- сезонные рабочие-мигранты - люди, работающие в течение некоторой части года в государстве, не являющемся их собственным, а работа, которую они выполняют, зависит от сезонных условий;

- трудящиеся мигранты, связанные с реализацией проекта — трудящиеся мигранты, допущенные в государство трудоустройства на

15

определенный период для работы исключительно по определенному проекту, реализуемому в этом государстве работодателем трудящихся мигрантов. Работодатель должен гарантировать, что трудящиеся мигранты, связанные с реализацией проекта, выедут из страны трудоустройства сразу после завершения работы;

- трудящиеся мигранты, работающие по контракту — люди, работающие в стране, не являющейся их собственной страной, по контрактному договору, который устанавливает ограничения по сроку занятости и по типу работы. Трудящимся мигрантам-контрактникам не разрешается менять работу и предполагается, что они выедут из страны трудоустройства по истечении срока контракта независимо от того, продолжаются ли работы, которые они выполняли, или нет;

- временные трудящиеся мигранты - люди, допущенные в страну, не являющуюся их собственной страной, для выполнения в течение ограниченного срока определенной профессиональной деятельности. Временные трудящиеся-мигранты могут менять работодателей и возобновлять разрешение на работу без необходимости выезда из страны трудоустройства;

- обосновавшиеся трудящиеся мигранты — трудящиеся мигранты, которым после пребывания в стране трудоустройства в течение нескольких лет предоставляется разрешение на проживание (вид на жительство) в этой стране с неопределенным сроком и разрешение на работу без особых ограничений;1

- высококвалифицированные трудящиеся мигранты — трудящиеся мигранты, которым благодаря их квалификации предоставляется режим благоприятствования при допуске в страну, не являющуюся их собственной страной, и, следовательно, на них распространяется меньше ограничений,

1 Обосновавшимся трудящимся мигрантам не требуется выезжать из страны трудоустройства, когда у них нет работы, им обычно предоставляется право воссоединения с членами семей при выполнении некоторых условий, касающихся обеспеченности работой и жильем.

16

касающихся сроков пребывания, перемены места работы и воссоединения с семей.

Есть еще одна группа международных мигрантов, которые, не являясь формально трудовыми мигрантами, могут работать в стране пребывания на определенных условиях. Это иностранные студенты, стажеры, туристы, безвозвратные поселенцы, беженцы. По мнению И.В.Ивахнюк, на практике почти каждый международный мигрант-это потенциальный работник [25, с.38].

Понять побудительные причины и факторы, влияющие на мотивацию людей к миграции, а следовательно, определить пути управления миграцией, дает возможность разработанная в конце 80-х годов Л.Л.Рыбаковским теория трехстадийности миграционного процесса [78, с. 34].

Согласно этой теории миграционный процесс состоит из трех стадий: первая - исходная, или подготовительная стадия, представляющая процесс формирования территориальной подвижности населения; вторая - основная стадия или собственно переселение населения; и третья - заключительная, или завершающая стадия, выступающая как приживаемость мигрантов на новом месте. Эта теория позволяет разработать комплекс мер воздействия на миграционный процесс. К нему на первой стадии можно отнести формирование миграционных установок населения; на второй стадии -определение оптимальных масштабов, направлений миграции, формирование переселенческих контингентов; а на третьей - содействие процессу адаптации населения.

Несмотря на разнообразие подходов к классификации факторов миграции, все специалисты единодушны в том, что людей побуждают к переселению совокупные преимущества в условиях жизни в стране вселения по сравнению со страной выезда. Понятием «условия жизни» объединяется вся окружающая человека среда - природная и социальная. Под факторами миграции понимается лишь часть условий, которые воздействуют на процесс

17

Список литературы