Совершенствование системы управления муниципальным имуществом в условиях реформы местного самоуправления :

Краткое описание

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ....3
1. Система управления муниципальным имуществом в условиях
функционального и сущностного реформирования местного самоуправления
12
1.1. Содержание и значение муниципальной собственности в современной России 12
1.2. Нормативно-правовая база пользования, владения, распоряжения в контексте управления муниципальным имуществом 40
1.3. Задачи системы управления муниципальным имуществом в условиях реформы местного самоуправления 52
2. Решение проблемы выбора направления использования
муниципального имущества как метод совершенствования системы
управления муниципальным имуществом городского округа 66
2.1. Реализация права органов местного самоуправления на управление муниципальным имуществом 66
2.2. Анализ социально-экономических последствий аренды и приватизации с целью решения проблемы выбора форм использования муниципальной недвижимости..... , 87
2.3. Финансовые и правовые инструменты защиты интересов субъектов малого предпринимательства при приватизации нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности 102
3. Механизмы совершенствования арендных отношений как
доминирующей формы использования объектов муниципальной
недвижимости 115
3.1. Анализ процесса управления муниципальным имуществом в
переходный период реформы местного самоуправления 115
3.2. Направления совершенствования системы управления недвижимостью
в части арендных отношений 128
3.3. Совершенствование методики определения арендной платы за
пользование объектами нежилого фонда 154
Заключение 181
Список литературы 187
Приложения 202
2

тельности органов местного самоуправления, должно быть до 1 января 2009 года передано в федеральную собственность, приватизировано или перепрофилирова¬но.
В связи с этим основными задачами в сфере управления государственной и муниципальной собственностью становятся сокращение избыточной, не обеспе-чивающей выполнения функций государства, части государственного и муници-пального сектора и переход к новой модели управления собственностью, осно¬ванной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства и обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном уровне расходов на управление.
Масштабность и сложность решаемых реформой местного самоуправления вопросов породили множество проблем переходного периода, в том числе и в об-ласти муниципальных финансов. С момента официального опубликования Феде-рального закона от 06.10.2003 года№131~ФЗ, т.е, начала действия его переходных положений, по настоящее время в России на разных уровнях власти ведутся дис-куссии с участием политиков, финансистов, практиков, ученых, занимающихся исследованием государственных и муниципальных финансов, в центре которых стоит вопрос увеличения доходной базы бюджетов муниципальных образований.
Одним из вопросов, на который нет однозначного ответа, является проблема обладания муниципалитетами недвижимостью, не предназначенной для исполне¬ния закрепленных за органами местной власти публичных полномочий, но ис¬пользуемой в качестве источника неналоговых доходов для местных бюджетов. Должно ли финансовое обеспечение реализации государственных функций про¬исходить исключительно за счет налоговых поступлений или муниципальным об¬разованиям долнша быть дана возможность получения неналоговых доходов от использования муниципального имущества?
В ожидании политического решения по данному вопросу в ходе реформы местного самоуправления первоочередной задачей органов местного самоуправ¬ления в отношении сохраняемого в муниципальной собственности имущества ос¬тается повышение эффективности его использования, в том числе за счет совер¬шенствования системы управления муниципальным имуществом.
4

Таким образом, актуальность темы исследования, его теоретическая, методо-логическая и прикладная значимость заключаются в обосновании механизма со-циально и экономически эффективного управления объектами муниципального имущества в условиях реформы местного самоуправления.
Методологические проблемы исследования теории собственности, ее эконо-мической сущности рассмотрены Абалкиным Л.И., Ереминым Е.А., Тарасовым А.Ф., Черковцом В.Н. и др.
Проблемам управления муниципальной собственностью посвящены труды многих специалистов, в разные годы занимавшихся исследованиями в области экономических основ муниципального развития, региональных и местных финан¬сов: Андреевой Л.Ю., Бабун Р.В., Бабичева И.В., Боровской М.А., Велихова Л.А., Вобленко СВ., Воронина А.Г., Говоренковой Т.М., Еремеевой Л.Н., Кобилева А.Г., ЛексинаВ.Н., Модина Н.А., Павловой Л.П., Прониной Л.И., Розановой Т.Г., Швецова А.Н., Широкова АЛ., Ягафаровой Д.С. и др.
Проблемам эффективного использования объектов муниципальной недви-жимости посвящены работы Авекова В.В., Балацкого Е.В., Веригина И.А., Гри-горьева В.В., Кодиной Е.А., Черновой И.А. и др.
Обзор и обобщение научных публикаций по теме исследования позволяет сделать вывод о высокой степени проработанности методологических проблем теории собственности, ее характера и форм проявления, фундаментальных аспек¬тов проблем генезиса и управления муниципальной собственностью.
С другой стороны, единой точки зрения на задачи и функции муниципально¬го имущества, и, соответственно, перспективные направления его использования в условиях перехода к новой модели распоряжения муниципальной собственно¬стью в связи с реформой местного самоуправления, требующей новых подходов к функционированию системы управления имуществом муниципальных образова¬ний, в научных публикациях не прослеживается. Недостаточность теоретической проработки рассмотренных проблем, игнорирование практических аспектов ис-пользования муниципального имущества, несовершенство законодательного ре-гулирования имущественных отношений приводят к недоиспользованию эконо-мического потенциала муниципального имущества, а в будущем - к потере само-
5

го муниципального имущества как источника доходов муниципальных образова¬ний.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заклю-чается в выявлении сущности, специфики и методов эффективного использования объектов муниципальной недвижимости в современных экономических условиях, и разработке на этой основе комплекса мероприятий по совершенствованию сис¬темы управления муниципальным имуществом, в том числе, механизмов совер-шенствования арендных отношений.
Реализация поставленной цели определяет необходимость решения системы следующих логически взаимосвязанных задач:
- определить значение муниципального имущества в качестве экономической основы местного самоуправления в современной России;
- сформулировать задачи управления муниципальным имуществом в контек¬сте реформы местного самоуправления с учетом особенностей формирования му-ниципальной собственности в современной России;
- проанализировать достоинства и недостатки основных методов управления объектами муниципальной недвижимости и на этой основе предложить механизм выбора их рационального сочетания в системе управления муниципальным иму-ществом;
- выявить направления и предложить механизм развития арендных отношений с целью повышения эффективности данного варианта использования муници¬пальной недвижимости;
- разработать методику определения стоимости аренды нежилого фонда в ус-ловиях сокращения объектов, находящихся в муниципальной собственности;
- адаптировать методику расчета арендной платы за пользование объектами нежилого фонда к современным условиям развития городского округа.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система управления муниципальным имуществом как составная часть собственности му-ниципальных образований, в отношении которой муниципальное образование формирует отношения по владению, распоряжению, пользованию. В качестве предмета исследования выступают методы, механизмы и инструменты управле¬ния муниципальным имуществом, вовлекаемые в систему управления муници-
6

пальным имуществом в контексте управления собственностью муниципального образования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в систематиза¬ции теоретических взглядов и научной позиции автора, в соответствии с которы¬ми реализуется идея совершенствования системы управления муниципальным имуществом через реализацию методов, механизмов и инструментов, повышаю¬щих эффективность использования муниципальной недвижимости в условиях ре¬формы местного самоуправления.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные управлению муниципальной собственностью, экономическим и правовым проблемам управления муници¬пальным имуществом, в том числе созданию эффективных систем управления объектами муниципальной недвижимости.
Информационно-эмпирическая база исследования. Информационно-эмпирической основой исследования послужили официальные статистические данные, официальная информация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли, материалы субъектов федерации, их муниципальных обра¬зований об опыте использования муниципальной недвижимости в условиях ре¬формы местного самоуправления и авторские экономико-статистические иссле¬дования ряда муниципальных образований Ростовской области, в том числе г. Та¬ганрога.
В силу специфики задач исследования в работе использовались данные пе-риодической печати, региональные и местные источники информации, данные научных учреждений по проблемам управления муниципальной собственностью, официальные сайты органов государственной власти в сети Интернет, а также нормативные правовые документы, содержащиеся в справочно-правовых систе¬мах "Консультант" и "Гарант".
Инструментарно-методический аппарат работы составляют общенаучные методы исследований: системный анализ, диалектический метод изучения эконо-мической сущности предмета исследования и форм ее проявления, метод научной
7

абстракции, исторический метод, метод систематизации, метод моделирования, методы обобщения и сравнения, а также логический и статистический анализ. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Выявление роли муниципальной собственности в современной России, проведенное на основании сложившейся практики оценки состояния и тенденций изменения вклада муниципальной собственности в формирование базы неналого¬вых доходов бюджетов всех уровней, показало, что муниципальное имущество в настоящее время не может являться экономической основой местного самоуправ-ления. Однако в тех муниципальных образованиях, где величина доходов от му-ниципального имущества традиционно высока, имеет смысл говорить не о ликви¬дации муниципального имущества путем приватизации, а о повышении экономи¬ческой эффективности его использования в результате совершенствования систе¬мы управления муниципальным имуществом.
2. Важность решения проблемы определения направления использования имущества городского округа для организации системы управления муниципаль¬ным имуществом объясняется ее взаимосвязью с проблемой выбора методов и инструментов, обеспечивающих наиболее рациональное дальнейшее использова¬ние муниципального имущества. В результате функционального и сущностного реформирования местного самоуправления при наличии множества различных вариантов использования объектов муниципальной недвижимости органы управ¬ления муниципальным имуществом фактически поставлены перед выбором меж¬ду отчуждением муниципального имущества либо его арендой. Критериями та¬кого выбора являются качественные показатели, имеющие разную значимость для различных муниципальных образований. В связи с этим в основе выбора вариан¬тов использования муниципального имущества должен лежать детальный анализ положительных и отрицательных последствий такого решения для конкретного муниципального образования с учетом сложившихся социально-экономических условий использования имущества.
3. Одним из основных принципов приватизации государственной и муници¬
пальной собственности является признание равенства покупателей государствен¬
ного и муниципального имущества. Такая позиция, законодательно закрепленная
в условиях альтернативных способов приватизации, опасна для добросовестньк
8

арендаторов - субъектов малого бизнеса, в том числе вложивших финансовые ре-сурсы в улучшение арендуемого имущества. При приватизации малый бизнес ну-ждается в существенной поддержке, и при соответствующей законодательной ба¬зе муниципалитеты могут создавать условия, способствующие нормальному функционированию предпринимательства.
4. Аренда объектов муниципальной недвижимости традиционно является од¬ним из основных вариантов использования муниципального имущества и имеет ряд резервов повышения социальной и экономической эффективности. В услови¬ях реформы местного самоуправления можно выделить следующие резервы: со-вершенствование нормативно-правового регулирования арендных отношений на местном уровне, оптимизацию методики определения арендной платы и правил передачи имущества в аренду и субаренду, расширение практики страхования арендуемьгх помещений, совершенствование работы информационных систем му-ниципального управления.
5. Оптимальным способом определения стоимости аренды является исполь-зование методов компьютеризованной массовой оценки. Однако, в сложившихся условиях повсеместного сокращения фонда муниципальной недвижимости вслед-ствие приватизации в муниципальных образованиях с площадью муниципального нежилого фонда, подлежащего сдаче в аренду, до 100 тыс.м2 целесообразно ис-пользовать традиционный подход, основанный на определении размера арендной платы с использованием корректирующих коэффициентов. Обоснованное изме¬нение корректирующих коэффициентов может привести к значительному росту арендных платежей в масштабах муниципального образования, увеличивая таким образом экономическую эффективность использования муниципального имуще¬ства. Социальная эффективность может быть достигнута путем использования льгот и уменьшающих коэффициентов для отдельных видов деятельности аренда¬торов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосно-вании теоретико-методического подхода к проблемам использования муници-пального имущества в России, а также проблемам развития и совершенствования системы управления муниципальной собственностью в условиях реформы мест¬ного самоуправления.
9

Реальное приращение научного знания выражается следующим:
1. На основе обобщения опыта формирования и использования муниципаль¬ного имущества для обеспечения деятельности органов местного самоуправления выявлены организационно-экономические особенности, обеспечивающие форми-рование новых механизмов управления муниципальным имуществом в современ¬ной России.
2. Определена социально-экономическая сущность муниципального имуще¬ства, сформулированы проблемы и перспективы рационального использования муниципального имущества в качестве экономической основы местного само-управления,
3. Определены ключевые направления комплексного совершенствования
системы методов и инструментов, обеспечивающих процесс управления муници¬
пальным имуществом в контексте реформы местного самоуправления.
4. Разработана и адаптирована к современным условиям развития городского округа методика расчета арендной платы за пользование объектами муниципаль¬ной недвижимости, являющаяся основой совершенствования системы управления муниципальным имуществом с учетом сложившейся социальной и экономиче¬ской ситуации.
5. На основе анализа и обобщения опыта различных муниципальных образо-ваний предложены механизмы совершенствования арендных отношений, дока¬завшие свою эффективность в условиях реформы местного самоуправления.
6. Предложена авторская версия формирования системы критериев при вы¬боре наиболее эффективного направления использования муниципальной недви¬жимости в процессе совершенствования системы управления муниципальной собственностью, учитывающая социальные и экономические последствия для му¬ниципального образования в контексте развития малого предпринимательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в опре-делении совокупности эффективных методов управления функционированием и использованием муниципального имущества, прежде всего, недвижимого имуще¬ства как наиболее значительного, объемного и ценного объекта управления, а также выработке практических рекомендаций по управлению муниципальным имуществом в условиях реформы местного самоуправления, которые показали
10

свою эффективность на примере конкретного муниципального образования. По-лученные результаты могут использоваться для совершенствования системы управления муниципальным имуществом в муниципальных образованиях, имею¬щих схожие с исследуемым имущественный комплекс и условия функционирова¬ния городского хозяйства.
Апробация результатов исследования определяется его актуальностью и научной новизной и заключается в возможности и целесообразности использова¬ния предложенных в работе методологических и методических подходов, поло¬жений, рекомендаций и практических предложений в деятельности исполнитель¬ных, представительных и общественных органов местного самоуправления. Прак¬тические аспекты исследования вызвали интерес и широко обсуждались со спе¬циалистами в области муниципального управления. Ряд положений был реализо¬ван в практической деятельности муниципальной администрации г.Таганрога Ростовской области, в частности, органов по управлению муниципальным иму¬ществом, а также нашел отражение в решениях Городской Думы г.Таганрога.
Основные положения работы были представлены автором на научно-практических межрегиональных конференциях: "Интеграция экономики в систе¬му мирохозяйственных связей" в 2005г. (г. Санкт-Петербург), "Теоретические проблемы экономической безопасности России в XXI веке" в 2005г. (г.Томск), "Вузовская наука - региону" в 2006г. (г.Вологда) и других.
По теме диссертации автором опубликованы 6 печатных работ общим объе¬мом 1,9 п.л.
Логическая структура диссертации последовательно раскрывает цель и за¬дачи исследования. Диссертация изложена на 187 страницах машинописного тек¬ста, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 214 наиме¬нований, приложений, и включает 27 таблиц и 1 рисунок.