Организационно—экономические основы управления природопользованием в регионе

Краткое описание

Введение 3

Глава 1. Методолого-методические основы управления природо-

9

пользованием в регионе

1.1. Региональные аспекты природопользования 9

1.2. Механизмы формирования экологической обстановки в ре-

18 гионе

1.3. Организационно-экономические методы управления приро-

23 допользованием

Глава 2. Современные условия природопользования в Республике

к 41

Бурятия

2.1. Природно-ресурсный потенциал 41

2.2. Отраслевая и территориальная структура хозяйства 63

2.3. Система управления природопользованием (критический

ч 74

анализ)

Глава 3. Основные направления совершенствования управления

81 природопользованиям в Республике Бурятия.

3.1. Современные проблемы природопользования 81

3.2. Эколого-экономические основы формирования региональной 97 системы управления природопользованием

3.3. Основные направления оптимизации региональной системы 110 управления природопользованием

Заключение 136

Список использованной литературы 138
Введение

Введение

Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений в экономике страны изменяет структуру природопользования. При этом обостряются противоречия между различными природопользователями, что предопределяет необходимость управления процессами эксплуатации природных ресурсов и формирования экологической обстановки в регионах. В связи с этим развитие теоретических основ и методов территориального управления природопользованием в новых экономических условиях приобретает важное значение. Особенно актуальны проблемы управления природопользованием в регионах с преимущественным развитием добывающих производств и сложными природными и социально-экономическими условиями эксплуатации природных ресурсов. Одним из таких районов является Республика Бурятия (РБ), которая характеризуется большим природным разнообразием, сложным по своей компонентной и территориальной структуре природно-ресурсным потенциалом и специфическими условиями его эксплуатации. Особое достояние Республики составляют озеро Байкал и обладающие большим рекреационным потенциалом горные ландшафты, материальное выражение ценности которых при условии рационального использования будет неуклонно возрастать. Актуальность проблем рационализации природопользования в Республике и недостаточная их изученность определили выбор темы этой диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Главная цель исследования - разработка эколого-экономических основ рационального использования при-родно-ресурсного потенциала РБ и совершенствования региональной (республиканской) системы управления природопользованием. Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие основные задачи:

1. Оценка состояния окружающей среды и исследование механиз-

мов формирования экологической обстановки на территории РБ.

2. Оценка компонентной и пространственной структуры природно-ресурсного потенциала РБ.

3. Анализ региональных проблем природопользования и причин их возникновения.

4. Природно-ресурсное и эколого-экономическое районирование территории РБ.

5. Анализ современных условий финансового обеспечения приро-дозащитных мероприятий в РБ и выявление возможностей оптимизации финансовых потоков в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

6. Определение основных направлений развития природопользования в РБ.

7. Разработка принципиальной структуры региональной системы управления природопользованием и адаптация ее к условиям РБ.

Предмет исследования составили процессы природопользования и региональная система управления этими процессами на территории РБ.

Объект исследования - Республика Бурятия, территория которой в силу свойственного ей природного разнообразия и сложности структуры природно-ресурсного потенциала представляется репрезентативной для исследования региональных проблем рационализации природопользования.

Научную новизну исследования составляют:

принципиальные положения и методика стратегического планирования природопользования в регионе на основе эколого-экономического подхода с использованием концепции ресурсных циклов;

категория «природный потенциал регионального развития», предложенная для определения возможных направлений природопользования на исследуемой территории;

принципиальные положения и методические основы разработки региональной программы экологизации хозяйственной деятельности;

схема эколого-экономического районирования РБ;

предложения по развитию природопользования на территории РБ;

предложения по оптимизации системы управления природопользованием в РБ.

Предпосылки исследования заложены в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых, внесших значительный вклад в развитие теоретических основ взаимодействия общества и природы Н.Т. Агафонова, В.А. Анучина, В.И. Вернадского, В.Е. Викулова, Ю.Д. Дмитревского, А.Г. Исаченко, Н.Н. Колосовского, А.Г. Привалов-ской, В.М. Разумовского, Н.Ф. Реймерса, Ю.Г. Саушкина; региональной экономики - Ю.Н. Гладкого, А.Г. Гранберга, Т.П. Данько, В.Е. Есипова, А.Е. Карлика, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, С.А. Рафикова, Т.А. Федоровой, В.М. Ходачека, А.И. Чистобаева, М.Д. Шарыгина; экономики природопользования - КГ. Гофмана, Г.А. Карповой, Н.Н. Лукьянчикова, А.А. Минца, Н.В. Пахомовой, К.К. Рихтера, Н.В.,Чепурных, Г.В. Шалабина.

Методологические основы и использованные методы. Методология исследования опирается, прежде всего, на фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области общей экономической теории, экономики природопользования, природно-ресурсного и эколого-экономического районирования и территориальной организации общества.

Многоаспектный, "стыковой" характер исследуемой проблемы предопределил необходимость использования в преимущественно экономическом исследовании достижений экономической географии, экологии, теории управления и некоторых отраслевых дисциплин (горного дела, земледелия, лесоводства и землеустройства).

Исследование отдельных вопросов осуществлялось с использованием структурно-функционального анализа, графического и логического моделирования, экспертных оценок, сравнительного анализа, типологий и классификаций, картографического и экономико-статистического методов.

Нормативно-правовой базой работы являются федеральные и региональные законодательные и нормативные акты.

Информационную базу исследования составили данные Госкомстата РБ, Главного управления природных ресурсов РБ, фондовые, статистические и проектные материалы.

Практическое значение результатов исследования. Материалы исследования могут быть использованы территориальными органами управления, проектными и научно-исследовательскими организациями, региональными подразделениями Министерства природных ресурсов и другими учреждениями, связанными с проблемами природопользования, защиты окружающей среды и экологизации производства, размещения и территориальной организации производительных сил.

Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на Всероссийской конференции «Проблемы территориальной организации общества», посвященной 70-летию профессора Б.С. Хорева (РГО, Санкт-Петербург, 2002 г), на Всероссийском научно-практическом симпозиуме «Проблемы обеспечения конкурентоспособности в современных условиях» (Санкт-Петербург, 2003 г.), на научных конференциях профессорско-преподавательского состава Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов (2002, 2003, 2004 гг.).

Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах:

1. Баторов Ч.Н. Факторы формирования эколого-экономической

обстановки в регионе // Современные аспекты экономики. — СПб., 2003. - 0,2 п.л.

2. Баторов Ч.Н. Инструменты воздействия на экологическую составляющую конкурентоспособности товара // Проблемы обеспечения конкурентоспособности в современных условиях: Материалы Всероссийского научно-практического симпозиума в 2-х ч. — СПб., 2003. - 0,2 п.л.

3. Баторов Ч.Н., Разумовский В.М. Вопросы методики определения экономической эффективности природоохранных мероприятий // Региональная экология № 3-4 (21), 2003. - 0,5 п.л. (авт. 0,45 п.л.)

4. Баторов Ч.Н., Разумовский В.М. Экономические аспекты формирования региолнальной экологической политики // Проблемы территориальной организации общества и рационализации природопользования. Материалы Всероссийской конференции, посвященной 70-летию профессора Б.С. Хорева. СПб.: РГО, 2004. - 0,5 п.л. (авт. 0,45 п.л.).

5. Баторов Ч.Н. Проблемы природопользования в Республике Бурятия // Проблемы территориальной организации общества и рационализации природопользования. Материалы Всероссийской конференции, посвященной 70-летию профессора Б.С. Хорева. СПб.: РГО, 2004. - 0,5 п.л.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, формулируются его цель, основные задачи и научная новизна, раскрывается практическая значимость полученных результатов.

В первой главе рассматриваются теоретические и методические основы исследования, механизмы управления природопользованием и формирования экологической обстановки в регионе.

Во второй главе анализируются современные условия природо-

8

пользования в РБ, ее природно-ресурсный потенциал, структура хозяйства и сложившаяся к настоящему времени региональная система управления.

В третьей главе освещаются региональные проблемы природопользования, приводятся разработанные автором принципиальные положения эколого-экономического подхода к управлению природопользованием, схема эколого-экономического районирования территории РБ, предложения по совершенствованию методики стратегического планирования и региональной системы управления природопользованием.

В заключении в краткой форме подводятся основные итоги проведенного диссертационного исследования.

Глава 1. Методолого-методические основы управления природопользованием в регионе

1.1. Региональные аспекты природопользования

В настоящее время общество пришло к пониманию того, что экономическая деятельность является лишь частью общечеловеческой деятельности и экономическое развитие целесообразно рассматривать в рамках более широкой концепции общественного развития.

Масштаб вставших перед обществом так называемых экологических проблем различен, как и различны уровни их решения. В зависимости от масштабов и уровней решения экологические проблемы принято разделять на глобальные, национальные (федеральные, в условиях РФ), региональные (в том числе макро-, мезо-, микрорегиональные) и локальные.

На глобальном уровне решаются, как известно, общемировые и крупные межгосударственные проблемы, формируются международные экологические программы, осуществляемые посредством международных организаций. На федеральном уровне формируется государственная экологическая политика, разрабатываются и принимаются к исполнению государственные экологические программы, создаются экономические, организационные и правовые механизмы их реализации. Более конкретные проблемы решаются на региональном и локальном уровнях. На этих уровнях природоохранная деятельность ориентирована на решение территориальных эколого-экономических проблем с учетом конкретных социально-экономических и географо-экологических условий регионального развития.

В последние годы в России тяжесть решения экологических проблем перемещается в регионы по мере того, как «...набирает силу тенденция ослабления центра и возрастания роли территорий» (Приоритетные направления исследований ..., 1999, с. 53).

10

Вопросам пространственной дифференциации процессов взаимодействия общества и природы в отечественной науке традиционно уделялось большое внимание. Достаточно отметить в этом отношении труды Н.Н. Огарева, Д.И. Менделеева, В.И. Ленина, Н.Н. Колосовского, Г.М.Кржижановского, а также В.А. Анучина, П.Я.Бакланова, И.Я. Блехцина, В.И. Блануцы, Ю.Д. Дмитревского, Л.М. Корытного, О.П. Литовки, Г.А. Приваловской, В.М. Разумовского, Ю.Г. Саушкина, В.Н. Слюсаренко, СБ. Фоминых, М.Д. Шарыгина. Тем не менее, проблема до сих пор остается малоизученной. "Содержание большинства публикаций отражает, скорее, постановку проблемы, нежели достаточно разработанную концепцию и методику ее реализации" (Региональные проблемы..., 1999, с. 152).

Административно-территориальное деление страны является основой формирования системы органов власти и местного самоуправления. В России социально-экономические и эколого-экономические процессы, в том числе и воздействие хозяйственной деятельности на природную среду, выступают объектами управления главным образом в рамках субъектов РФ. Расширение властных функций органов территориального управления повышает степень управляемости социально-экономическими процессами (включая процессы природопользования) на региональном уровне.

Тем не менее, все еще сохраняющиеся некоторые черты экономики и политико-административного устройства СССР негативно отражаются на развитии современной России. В современной экономической литературе выделяются следующие устойчивые патологии регионального развития: значительные бюджетные трансферты и резкое разделение регионов на регионы-доноры и регионы-реципиенты; деформация инвестиционных потоков; отсутствие связи между притоком капитала и инфраструктурной обустроенностью территории; сдвиги производства на неос-

11

военные территории; депрессионное состояние природы и хозяйства в регионах с благоприятной рыночной конъюнктурой и мощным ресурсным потенциалом вследствие постоянного изъятия финансовых ресурсов; формирование регионов с отраслевой диверсификацией и др. (Дмитриева, 1992). Развал прежней политической системы обнажил и резко усугубил эти проблемы. Природные ресурсы в условиях продолжающегося экономического кризиса исполняли и исполняют роль буфера, смягчающего тяжесть экономических потерь. Негативную роль сыграло и ослабление экологического законодательства. Компромиссный характер ряда законодательных, нормативных и регулятивных актов в части природопользования в значительной мере способствует бездумному втягиванию в оборот все новых природных ресурсов.

Бездумная и интенсивная эксплуатация природных ресурсов является в настоящее время одной из основных проблем природопользования, характерных для регионов современной России. Это отмечают многие экономисты. Решением этой проблемы должен стать не запрет на использование ресурсов, но их комплексное, обоснованное и с экономической, и с экологической точек зрения, использование. При таком подходе эксплуатация природных ресурсов организационно, юридически, экономически и, в определенной мере, технологически соединяется с охраной окружающей среды в единый процесс — природопользование. В соответствии с этим под природопользованием мы понимаем совокупность следующих мероприятий:

1) эксплуатация природных ресурсов (включая ЭЕТ);

2) снижение (предотвращение, ликвидация) последствий, вызванных эксплуатацией природных ресурсов;

3) сохранение природного разнообразия;

4) обеспечение экологической безопасности населения.

Процесс рационализации природопользования представляет собой

12

переход от сугубо автономной, отраслевой по своему характеру эксплуатации отдельных видов природных ресурсов к комплексному использованию совокупности природных условий в регионе (Разумовский, 2003).

Не менее актуальной проблемой является несовершенство региональной экологической политики. Среди причин этого выделим, в первую очередь, недостаточную разработанность теоретических основ этой политики. Общей теории эколого-экономической политики до сих пор не создано и именно ее отсутствием во многом объясняются многие аспекты провала и низкая эффективность осуществляемой стратегии реформирования российской экономики природопользования, в том числе и в сфере экологии, так же как и экономики многих других стран, латиноамериканских, постсоветских и др. (Региональные проблемы..., 2001). На отсутствие разработанной теории также указывают авторы работы «Региональная экологическая политика в новых экономических условиях»: «...Не разработаны еще принципы ее формирования, не выделены и механизмы реализации...» (Агафонов и др., 1994, с.5).

В мировой практике накоплен значительный опыт в решении различного рода и различного уровня экологических проблем. Их исследованиям посвящено достаточно большое число научных работ, однако среди них трудно найти работу, в которой бы излагалась общая теория эколого-экономической политики. Другими словами, подавляющее число публикаций посвящено анализу того или иного варианта эколого-экономической политики, но не разработке ее теории.

Теоретические основы экологической политики должны разрабатывать вопросы выбора приоритетов в сфере природопользования и защиты окружающий среды.

К задачам теории экологической политики следует отнести и типизацию проблемных ситуаций и методов их разрешения на различных иерархических уровнях территориального управления. При этом необхо-

13

димо учитывать, что далеко не всегда типовые методы решения проблемных ситуаций, применяемые без учета региональной специфики, могут привести к ожидаемым результатам.

Еще одной проблемой рационализации природопользования является экологизация стратегического планирования регионального развития. С этой целью в состав предметов стратегического планирования должны быть включены мероприятия по воспроизводству окружающей среды определенного качества, определяющие темпы и объемы природопользования, ресурсы, направляемые на охрану окружающей среды. В процессе стратегического планирования должны определяться наилучшие варианты распределения выделенных ресурсов между различными видами и направлениями природопользования, обосновываться набор и очередность осуществления природоохранных мероприятий с учетом конкретных социально-экономических, технических, технологических и других ограничений.

Долгосрочная региональная программа природохозяйственной деятельности должна стать одним из основных результатов стратегического планирования регионального развития.

К сожалению, в настоящее время российские регионы не готовы к проведению самостоятельной региональной экологической политики, что подтверждается выводами отдельных ученых: Сама постановка о региональной экологической политике, которая не только осуществляется, но и вырабатывается не "сверху" - из пресловутого центра, а именно местными, региональными органами власти, такая постановка вопроса об экологической политике в нашей стране о ее объективной необходимости все еще нова - она еще не овладела по-настоящему ни сознанием масс, ни сознанием политических сил и субъектов власти на всех уровнях (Агафонов, Исляев, 1994).

Осуществляемое в последние годы расширение компетенции ре-

14

тональных властных структур пока еще не обеспечено соответствующими механизмами управления, что особенно негативно проявляется в сфере природопользования. К тому же, федеральные власти неохотно передают свои полномочия региональным, что приводит к несоответствиям между объектом и субъектом управления.

Объект и субъект управления, как известно из общей теории управления - основные подсистемы системы управления. В системе же управления природопользованием, как федеральной, так и в региональных, нет полной ясности относительно структуры объектов управления, что в свою очередь не позволяет сформировать адекватные им по структуре субъекты управления.

Неупорядоченность структуры региональных субъектов управления природопользованием - следствие отсутствия достаточно ясных представлений об объекте управления, невысокого среднего уровня квалификации управленцев, недостаточности полномочий. Таким образом, ключевой задачей в решении региональных проблем природопользования является оптимизация соответствующих субъектов управления и определение объектов управления.

Итак, процесс формирования региональных систем управления природопользованием (РСУП) в РФ осуществляется пока еще медленно и противоречиво. Основными причинами этого являются:

1) несовершенство правовых основ природопользования;

2) несовершенство функциональной и территориальной структуры РСУП;

3) недостаточный уровень научного и методического обеспечения формирования и деятельности РСУП;

4) недостаточный уровень квалификации сотрудников РСУП. Преодоление указанных трудностей и недостатков, по-видимому,

должно осуществляться по трем основным направлениям:

15

1) методологическому, позволяющему четко установить сущность, цели, принципы, подходы, методы и технологию регионального управления природопользованием;

2) концептуальному, определяющему установки, в соответствии с которыми формируется система взглядов и представлений на управление природопользованием и экологической обстановкой в регионе, а также разрабатываются концепции развития конкретных РСУП;

3) методическому, обеспечивающее формирование и деятельность конкретных РСУП.

Анализ отечественного и зарубежного опыта управления природопользованием позволяет сформулировать следующие основные положения развития РСУП:

1. Нормативно-правовое и методическое обеспечение всех направлений деятельности органов РСУП.

2. Рациональное разделение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами управления.

3. Ресурсное, включая финансовое, обеспечение деятельности РСУП.

4. Сочетание отраслевых и территориальных принципов управления.

Согласно одному из основных постулатов теории управления структура субъекта управления должна соответствовать управляемому объекту. Следовательно структура РСУП во многом определяется региональными условиями и особенностями эксплуатации природных ресурсов, сохранения природного наследия и обеспечения экологической безопасности населения.

Структура региона может рассматриваться как сочетание экономических, социальных, демографических, этнических, политических, технологических, биологических, экологических и др. связей, процессов и

16

отношений. Согласно такому подходу регионы представляют собой полиструктурные образования, в «ткани» пространства которых взаимодействуют различные системы и их элементы, причем далеко не все из них и не всегда находятся в комплементарных отношениях (например, технические и экологические системы).

Взаимосвязанная совокупность происходящих в регионе экономических, социальных и экологических процессов формирует соответствующую территориальную структуру, в пределах которой управление указанными процессами приобретает определенную специфику. Широкий набор индикаторов и показателей, характеризующих указанные процессы, можно свести к системе базовых оценочных потенциалов, среди которых природные условия и особенности регионального развития отражают природно-ресурсный и экологический потенциалы соответствующей территории и ее экологическая емкость.

Природно-ресурсный потенциал (ПРП) территории составляет совокупность приуроченных к ней природных ресурсов, совместная эксплуатация которых технически возможна, экономически целесообразна и экологически допустима (Разумовский, 2003). Под экологическим потенциалом (ЭП), вслед за А.Г. Исаченко (1991), понимается степень комфортности природных условий и экологической обстановки на оцениваемой территории. Экологический потенциал территории отражает условия развития поселений и формирования систем расселения. Экологическая емкость территории (ЭЕТ), являясь производной потенциала устойчивости природных территориальных комплексов (ПТК), выполняющих на оцениваемой территории доминантные средообразующие функции, определяет возможный объем техногенной нагрузки на эту территорию. Как правило, в условиях развития техногенеза экологическая емкость территории является лимитирующим показателем.

Сопряженная оценка указанных потенциалов и экологической ем-

17

кости территории позволяет установить экологически обоснованные направления природопользования, во многом определяющие условия развития экономики региона. Совокупность указанных направлений составит природный потенциал регионального развития (ППРР).

Природно-ресурсный потенциал

Экологический потенциал территории

Экологическая емкость территории

Природный потенциал регионального развития

Рис.1. Составляющие природного потенциала регионального развития

Таким образом, природный потенциал регионального развития (ППРР) определяет региональную стратегию природопользования на основе эколого-экономического подхода с ориентацией на традиционную триаду регионалистики - хозяйство, население и природу. Отражением пространственной дифференциации ППРР является эколого-экономический район, выделяемый как объект территориального управления природопользованием, в котором эксплуатация природных ресурсов регламентируется условиями жизнедеятельности населения и экологической емкостью соответствующей территории. Такой подход к организации природопользования в регионе основывается на природно-ресурсной дифференциации региона, отражающей внутрирегиональные условия его социально-экономического развития с учетом экологических факторов (экологический потенциал и экологическая емкость территории) приобретающих главным образом лимитирующие значение.

Список литературы