Сятчихин Сергей Валентинович. Организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия

Краткое описание

Сятчихин Сергей Валентинович. Организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия: дис. ... кандидата Экономических наук: 08.00.10 / Сятчихин Сергей Валентинович;[Место защиты: ФГБУН Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук], 2017

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Теоретико-методологические основы стратегического бюджетного программирования муниципальных образованийна основе общественного участия12
1.1. Программно-целевой подход к бюджетному регулированию муниципальных образований 12
1.2. Зарубежный и отечественный опыт бюджетного программирования в контексте реформ общественного сектора 33
1.3. Методологические положения стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия 59
ГЛАВА 2.Методическое обеспечение организационно финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия70
2.1. Исследование методических подходов к бюджетному программированию муниципальных образований 70
2.2. Организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия 81
2.3. Методика квазиконкурентной оценки эффективности организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований 100
ГЛАВА 3.Организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований пермского края на основе общественного участия114
3.1. Анализ подходов к стратегическому бюджетному программированию муниципальных образований в России 114
3.2. Особенности стратегического бюджетного программирования муниципальных образований в Пермском крае 128
3.3. Квазиконкурентная оценка эффективности организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований Пермского края
Заключение 164
Список литературы 171

Зарубежный и отечественный опыт бюджетного программирования в контексте реформ общественного сектора
Методологические положения стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия
Организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия
Особенности стратегического бюджетного программирования муниципальных образований в Пермском крае

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Решение задачи повышения эффективности принимаемых решений в сфере общественного сектора в результате поэтапного проведения в России бюджетной и административной реформ, развития местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, а также последующего внедрения стратегического планирования обусловило трансформацию бюджетного регулирования на основе программно-целевого подхода.
На современном этапе развития в Российской Федерации бюджетное программирование предполагает разработку и исполнение программных бюджетов на основе государственных и муниципальных программ. Однако отечественная практика внедрения программного бюджетирования свидетельствует о незавершённости указанного процесса. Так, согласно авторской выборке в крупнейших муниципальных образованиях России в зависимости от степени внедрения программного бюджетирования распределение бюджетных ассигнований по муниципальным программам составляет от 0 % до 99 % расходов местных бюджетов.
В дополнение первый опыт использования программного бюджета показал, что внедрение новых подходов к управлению общественными финансами не привело к значимым положительным последствиям. Во-первых, это объясняется недостаточной согласованностью процессов целеполагания, программирования и бюджетирования в системе стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Во-вторых, в последние годы международными финансовыми организациями расширение участия общественности признано в качестве ключевого направления совершенствования бюджетного процесса. Однако в России привлечение граждан к участию в управлении общественными финансами на долгосрочный период в условиях квазиконкурентной среды не получило достаточного развития. Так, по данным Международного Бюджетного Партнерства в 2015 году индекс открытости бюджета в России достиг 74 баллов, в то время как показатель участия общественности в бюджетном процессе составил лишь 25 баллов из 100.
Таким образом, учёт интересов общественности, органов государственной власти и местного самоуправления определяет необходимость интеграции процессов целеполагания, программирования, бюджетирования и их оценки, а также включения широкого спектра административных, инициативных и квазиконкурентных инструментов в составе организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия.
Все вышесказанное обусловливает актуальность и высокую практическую значимость выбранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования.Проблемы стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия находятся на пересечении различных областей знаний, в том числе бюджетного регулирования и программирования, бюджетирования и квазирынковв общественном секторе, оценивания политик и программ.
Теоретико-методологические основы бюджетного регулирования социальных и экономических процессов подробно исследовались как в зарубежной, так и в отечественной экономической литературе. Так, проблемы бюджетного регулирования социально-экономического развития изучались в работах С.А. Зиринова, А.М. Година, В.П. Горегляда, В.П. Иваницкого, Г.А. Ковалевой, Р.А. Масгрейва, Э.В. Пешиной, И.В. Подпориной, Н.А. Попковой, Д.П. Пупенко, О. И. Тишути-ной, Ю.Г. Швецова и др. Основы программно-целевого подхода рассматривались в научных трудах И.О. Боткина, Л.А. Велихова, А.Г. Гранберга, Б.Н. Кузыка, В.И. Кушлина, Ю.Г. Лавриковой, А.М. Морозова, В.Н. Лексина, Р.Н. МакКина, Д. Новика, О.С. Пчелинцева, Б.А. Райзберга, Н.П. Федоренко, А.Г. Шеломенцева, Ю.В. Яковца и др. Различные аспекты бюджетного регулирования на основе программно-целевого подхода (финансового или бюджетного программирования), исследовали многие учёные, в том числе: Р. Аллен, М.Л. Васюнина, В.А. Виноградов, В.П. Глушков, Ш.Б. Джонмамадов, А.А. Доманицкий, А.Г. Дудкин, С.Г. Евсюков, У.Р. Истерли, Н.С. Крылова, В.И. Кузнецов, А.В. Кулик, М.Г. Мутанов, Ф.А. Панфилов, Ю.М. Осипов, Н.Ю. Пилюгина, В.Л. Плескач, Г.П. Солюс, А.А. Струче-невский, Д. Томмаси, Е.В. Устюжанина, В.Н. Шенаев и др.
Авторские исследования в области бюджетирования, ориентированного на результат, и программного бюджетирования опираются на труды М.П. Афанасьева, Н.А. Бегчина, А.А. Беленчук, Дж. Буркхеда, П.Г. Джойса, Е.И. Добролюбовой, С.М. Дробышевского, Дж.М. Кима, В.В. Климанова, А.М. Лаврова, А.В. Лукьяновой, П.А. Минакир А.А. Михайловой, В.С. Назарова, Г.Б. Поляка, Е.В. Понома-ренко, М. Робинсона, И.А. Рождественской, И.Н. Рыковой, И.А. Соколова, И.В. Стародубровской, В.Л. Тамбовцева, Т.В. Тищенко, А.А. Хрусталева, Н.Н. Шаш, А. Шика, В.Н. Южакова, О.К. Ястребовой и др. Проблемы самообложения граждан, бюджетирования на основе общественного участия, государственно-частного и муниципального частного партнерства нашли отражение в работах Д. Аллегретти, Ю.В. Белоусова, Э.Н. Берендтса, В.С. Бочко, В.В. Вагина, Б. Вамплера, В.Г. Вар-навского, С.Ю. Витте, Н.В. Гавриловой, И. Каббанс, А.Н. Пыткина, А. Рёке, И. Сентоме, С.Н. Сильвестрова, Г.Я. Сокольникова, А.И. Татаркина, В.Н. Твердохле-бова, М. Фридмана, К. Херцберга, Н.А. Шаповаловой и др.
Теоретические и практические аспекты квазирынков и конкуренции в сфере общественного сектора освещались в трудах М. Барбера, О.В. Богачевой, Ле Гранда, Э. Даунса, Дж.В. Дугласа, Н.А. Истоминой, А.С. Калгина, М.Г. Ко-лосницыной, М.А. Корытцева, Дж.А. Крауса, Л. фон Мизеса, У.А. Нисканена, Э. Рота, Л.И. Якобсона и др.
Исследованию вопросов увязки программирования, бюджетирования и включения инициативных и квазирыночных инструментов в составе организационных и финансовых механизмов бюджетного программирования посвящены труды А.Г. Атаевой, А.А. Баранникова, А.И. Золотько, Е.А. Качановой, М.Д. Клениковой, Б.Р.Красницкого, В.В. Левиной, В.А. Овчинникова, Н.В. Одинцова, З.Э. Сабировой, А.А. Синкиной, С.П. Солянниковой, И.А. Тажитдинова, И.В. Те-рентьевой, Е.Л. Харитоновой, А.В. Черкасова и др.
Изучение теории и практики оценивания политик и программ рассматривались в работах И.В. Барановой, Л.Р. Баевой, Л.М.-Б. Богатыревой, К.Х. Вейс,
Д.В. Визгалова, Х. Вольмана, М.Ю. Гинзбург, Д.О. Дермана, Г.С. Копыченко, Т.В. Макаровой, М.А. Моисеенко, К.Е. Ньюкамер, А.Н. Попова, Н.В. Собчук, Н.Л. Ханашвили, Г.П. Хатри, Дж.С. Холи, Д.Б. Цыганкова, Ю.Ю. Чалой, М.В. Чуракова, Е.А. Шакиной, С.Н. Шевердяева, Т.П. Ярошенко и др.
Указанные авторы внесли значимый вклад в разработку проблематики совершенствования организационно-финансового механизма бюджетного программирования путём развития теоретико-методологических и методических подходов к бюджетному регулированию и программированию, бюджетированию и квазирынкам в общественном секторе, оцениванию политик и программ. Несмотря на достижения в решении широкого круга рассматриваемых проблем, в настоящее время актуальные вопросы привлечения общественности на уровне местного самоуправления к участию в бюджетном программировании в долгосрочной перспективе в условиях квазиконкурентной среды на основе современных подходов, механизмов и методического инструментария изучены недостаточно и требуют углублённых научно-практических исследований.
Все вышеизложенное обусловило выбор объекта, предмета, а также постановку цели и задач диссертационного исследования.
Объектом исследованияявляется стратегическое бюджетное программирование муниципальных образований.
Предмет исследования организационно-финансовые отношения в сфере стратегического бюджетного программирования муниципальных образований с участием общественности.
Цель диссертационного исследованиясостоит в развитии теоретико-методологического подхода и разработке методического обеспечения формирования организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия.
Для достижения цели исследования решены следующиезадачи:
1. обосновать теоретико-методологический подход к развитию организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия;
2. предложить организационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия;
3. разработать методику квазиконкурентной оценки эффективности организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия.
Область исследованиясоответствует п. 2.18. «Механизмы распределения бюджетных средств», п. 2.25. «Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов», п. 2.29. «Методология и организационно-экономические аспекты обеспечения местного самофинансирования» паспорта специальности ВАК РФ по специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит.
Теоретической и методологической основой исследованиявыступают положения теорий бюджетного регулирования и программирования, бюджетирования и квазирынков в общественном секторе, оценивания политик и про-
грамм, а также подходы к формированию механизмов бюджетного программирования и оценке их эффективности.
Методы исследования.Для достижения цели и решения задач использован комплекс методов, взаимно дополняющих друг друга. При обосновании теоретико-методологического подхода к развитию организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия использованы методы систематизации данных, ретроспективный, логико-структурный и причинно-следственный анализ и синтез. При разработке предложенного автором механизма и методики квазиконкурентной оценки его эффективности применялись интеграционный и процессный подходы, методы группировки и классификации, декомпозиции, сравнительно-аналитического и системного анализа, графического моделирования. Апробация разработанной методики опирается на использование эмпирических методов: контент-анализа, экономико-статистического, институционального и компаративного анализа.
Нормативно-правовую базу исследованиясоставили:
международные стандарты и правила в области фискальной прозрачности Глобальной инициативы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (GIFT), Международного валютного фонда (IMF), Организации экономического сотрудничества и развития (OECD);
законы, подзаконные акты и методические документы, регламентирующие вопросы организации программного и инициативного бюджетирования; самообложения граждан; государственно-частного и муниципально-частного партнёрства; разработки и реализации документов стратегического планирования, в том числе государственных и муниципальных программ; функционирования органов местного самоуправления; мониторинга качества финансового менеджмента; оценки регулирующего воздействия; информационной прозрачности; общественного контроля.
Информационную базу исследованиясоставили:
официальные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Росказначейства, Федеральной службы государственной статистики РФ, контрольно-счетных органов местного самоуправления за 2014-2016 годыо состоянии местных бюджетов, развития бюджета для граждан, инициативного бюджетирования и государственно-частного партнерства;
материалы Федерального портала бюджета для граждан (), Федерального портала инициативного бюджетирования () и интернет-сайтов органов местного самоуправления за 2014-2016 годы о практике стратегического бюджетного программирования муниципальных образований;
результаты исследований Всемирного банка (The World Bank), Международного Бюджетного Партнерства (IBP), центров обучения по оценке и результатам (CLEAR), Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ), Корейского института общественных финансов (KIPF) в части оценки реформ по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, программного бюджетирования в зарубежных странах;
научные исследования Аналитического центра при Правительстве РФ, Научно-исследовательского финансового института, Российской академии Народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов, Института реформирования общественных финансов, ЭККОНИС (ЭКОРИС-НЭИ), Фонда «Институт экономики города», Центра фискальной политики в части оценки отечественной практики стратегического программирования, программного и инициативного бюджетирования.
Эмпирическую базу исследованиясоставили результаты проведенного автором в 2016 г. контент-анализа официальных сайтов органов местного самоуправления, содержащих информацию о качестве целеполагания, программирования, бюджетирования, оценки и программного бюджета в 13 крупнейших муниципальных образованиях России и в 6 муниципальных образованиях Пермского края.
Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна:
1. Обосновантеоретико-методологический подход к развитию организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований, в том числе:раскрытосодержание стратегического бюджетного программирования муниципальных образований с точки зрения включения инициативных и квазиконкурентных инструментов;отраженообщественное участие;дополненыпринципы стратегического бюджетного программирования муниципальных образований, обеспечивающие включённость местного сообщества, социальную значимость, квазиконкуренцию программ, цикличность и комплексность оценки, встроенность внебюджетного финансирования, системную интеграцию;определеныценностные, институциональные, организационные, информационные и финансовые предпосылки адаптации организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований, обеспечивающие учёт особенностей функционирования местного самоуправления в современных условиях. Сформулированный подход придаёт стратегическую направленность организационно-финансовому механизму бюджетного программирования на основе учёта широкого круга интересов местного сообщества.
2. Предложенорганизационно-финансовый механизм стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия, основными элементами которого являются:стадиицелепо-лагания, программирования, бюджетирования и квазиконкурентной оценки; административные, инициативные, квазиконкурентныеинструментыи экономическиеинститутыстратегического взаимодействия общественности, органов государственной власти и местного самоуправления; правовые, организационные, информационныесвязи. Предложенный механизмобеспечиваетповышение эффективности использования финансовых ресурсов за счёт подготовки и исполнения программного бюджета на основе распределения бюджетных и внебюджетных средств по муниципальным программам, а также квазиконкурентной оценки в целях социально-экономического развития территорий.
3. Разработанаметодика квазиконкурентной оценки эффективности орга-
низационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований,включающая:систему показателейрасчёта прямых эффектов по финансовым источникам;алгоритмоценки, в том числе качественный анализ элементов целеполагания, программирования, бюджетирования, оценки и программного бюджета, определение прямых и косвенных эффектов;интерпретациюрезультатов квазиконкурентной оценки;способыраскрытия информации иформыпривлечения общественности на всех этапах оценки. Представленная методикапозволяетвыявить проблемы функционирования организационно-финансового механизма и предложить ключевые направления его развития на основе расширения общественного участия.
Теоретическая значимость исследованиясостоит в обосновании теоретико-методологических положений и разработке методического обеспечения формирования организационно-финансового механизма стратегического бюджетного программирования муниципальных образований на основе общественного участия и квазиконкурентной оценки его эффективности, которые могут быть применены:
органами государственной власти и местного самоуправления при разработке правовых актов и методических документов, регламентирующих вопросы стратегического бюджетного программирования муниципальных образований, и обоснования перспективных направлений повышения его эффективности;