Липски Станислав Анджеевич. Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка

Краткое описание

Липски Станислав Анджеевич. Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.27 : Москва, 1997 238 c. РГБ ОД, 61:98-8/781-1

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1Развитие теоретических положений государственного земельного кадастра12-78
1.1 Основные направления развития теории государственного земельного кадастра 12-27
1.2 Анализ отечественного и зарубежного опыта ведения земельного кадастра 27-41
1.3 Содержание государственного земельного кадастра в современных условиях 41-78
Глава 2Предпосылки совершенствования государственного земельного кадастра российской федерации в условиях земельной реформы79-139
2.1 Анализ современного состояния земельного фонда как объекта государственного земельного кадастра 79-108
2.2 Формирование и государственное регулирование земельного рынка 108-128
2.3 Развитие нормативной правовой базы государственного земельного кадастра и порядка выдачи документов, удостоверяющих права на землю 128-139
Глава 3Основные направления совер- шенствования ведения государственного земельного кадастра в современных условиях140-188
3.1 Совершенствование организации работ по ведению государственного земельного кадастра 140-158
3.2 Упорядочение системы земельно-кадастровых показателей 158-168
3.3 Внедрение автоматизированных методов ведения государственного земельного кадастра и их эффективность 168-188
Выводы и предложения 189-194
Список использованной литературы 195-210
Приложения 211 -238

Анализ отечественного и зарубежного опыта ведения земельного кадастра
Содержание государственного земельного кадастра в современных условиях
Формирование и государственное регулирование земельного рынка
Внедрение автоматизированных методов ведения государственного земельного кадастра и их эффективность

Введение к работе

Потребность в оперативной и достоверной информации о земле, имеющей огромное значение в жизни людей, роль земли в процессе производства, такие ее особенности как плодородие, пространственная ограниченность, неперемещаемость, незаменимость, неоднородность различных земельных участков, обуславливают необходимость применения земельно-кадастровых сведений в различных областях народного хозяйства и требуют постоянного совершенствования ведения земельного кадастра.
Вопрос о его совершенствовании всегда был и будет актуальным. Примитивные земельно-учетные документы древнего Китая или древнего Египта и современные автоматизированные технологии ведения земельного кадастра преследуют одну цель - обеспечение государства, а также всех заинтересованных лиц объективной информацией о земле, которая должна быть совместима с информацией о других природных ресурсах. Во все времена человечество искало наиболее оптимальные и совершенные методы ведения земельного кадастра (реальный или парцеллярный кадастры), менялось его содержание. В современной экономике земельно-кадастровые системы стали неотъемлемой частью управления, без их создания невозможно формирование рынка земли и недвижимости, а также развитие инвестиционного процесса.
Поскольку содержание земельного кадастра и порядок его ведения должны соответствовать уровню социально-экономического развития общества, сложившимся производственным отношениям, особую актуальность вопросы совершенствования ведения земельного кадастра, как инструмента обеспечения рационального использования земель и регулирования земельных отношений, приобретают при радикальном изменении земельного строя. В ходе осуществления земельной реформы в Российской Федерации изменились формы собственности на землю, права и обязанности субъектов земельных отношений, произошло значительное перераспределение земель, связанное с их изъятием у одной части населения и передаче другой, формированием новых и упорядочением существующих землепользовании. На первый план вышли вопросы защиты прав землепользователей, предоставления им и другим заинтересованным лицам информации о земле, обеспечения платности землепользования и сделок с землей. Такое изменение земельных отношений, вовлечение в них большого количества новых участников, значительные изменения в структуре землепользовании, отнесение земли к недвижимому имуществу, приватизация огромных площадей государственных земель и вовлечение их в рыночный оборот потребовали изменения устоявшихся взглядов на содержание и процесс ведения государственного земельного кадастра. Кроме того, "переход от плановой экономики к рыночной восстанавливает, прежде всего, фискальную функцию земельного кадастра" (49, с. 122).
Таким образом, в современных условиях роль государственного земельного кадастра значительно возросла. Потребность в достоверной, оперативной и наглядной земельно-кадастровой информации при совершении таких сделок с землей как купля-продажа, передача по наследству, дарение, сдача в аренду и залог, внесение земли в уставный капитал, предоставлении и изъятии земельного участка, установлении обременении участка и ограничений в использовании земли, осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечении защиты прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земли и других держателей прав, проведении зонирования земель и землеустройства, определении ставок земельного налога, величины арендной платы и нормативной цены земли, установлении размеров компенсационных выплат, при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, разрешении земельных споров и в других случаях определяет необходимость поиска путей совершенствования ведения государственного земельного кадастра, что требует уточнения его теоретических и методических положений применительно к современному состоянию земельных отношений.
Вопросы содержания государственного земельного кадастра, его роли в управлении земельными ресурсами и методов ведения в значительной степени изучены В.В.Артеменко, А.А.Варламовым, С.Н.Волковым, Д.И.Гнатковичем, В.Я.Заплетиным, И.В.Дегтяревым. Н.В.Комовым, П.Ф.Лойко, Т.Ф.Магазинщиковым, А.П.Огарковым, П.Н.Першиным, С.А.Ткачуком, С.А.Удачиным, В.Н.Хлыстуном, В.С.Шаманаевым, С.Д.Черемушкиным и другими учеными. Вместе с тем, значительная часть работ либо посвящена ведению земельного кадастра в условиях монополии государственной собственности на землю, отсутствия рыночного оборота земли и невостребованности одной из основных функций земельного кадастра - фискальной, либо изучает общие вопросы управления земельными ресурсами, не рассматривая земельный кадастр в качестве предмета исследования. В других же исследованиях, проведенных в последние годы (131, 136 ,158), рассмотрены, как правило, региональные особенности ведения кадастра, в качестве его теоретических основ авторами зачастую были приняты выпущенные за время земельной реформы федеральные нормативные правовые документы, не во всем обоснованные с точки зрения теории земельного кадастра.
Таким образом, хотя по вопросам государственного земельного кадастра опубликовано большое число научных работ, нельзя сделать вывод о достаточном количество научно-обоснованных комплексных предложений по совершенствованию кадастра как общероссийского мероприятия в условиях многообразия и равноправия форм собственности на землю, функционирования рынка земли и другой недвижимости.
В рамках настоящего исследования не представляется возможным дать развернутые предложения по решению всей совокупности правовых, социальных, экономических, технических и организационных проблем, связанных с ведением государственного земельного кадастра. Поэтому основное внимание сосредоточено на решении таких наиболее неотложных.
- 7 -имеющих социальное значение вопросов как обеспечение в процессе ведения кадастра регистрации и защиты прав субъектов земельных отношений и взимания земельного налога, поиск дополнительных источников финансирования земельного кадастра. Вышесказанное определяет актуальность данного исследования, выбор его цели и задач.
Целью исследования является изучение и развитие теоретических и методических положений государственного земельного кадастра в Российской Федерации, определение основных направлений совершенствования организации его ведения и формирования земельно-кадастровых сведений в условиях многообразия форм собственности на землю и функционирования рынка земли и иной недвижимости.
Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:
1. Провести анализ современного состояния земельных отношений и выявить основные предпосылки совершенствования государственного земельного кадастра.
2. Уточнить теоретические положения земельного кадастра с учетом задач, стоящих перед государственным земельным кадастром в современных условиях.
3. Провести анализ произошедшего в ходе земельной реформы перераспределения земель и состояния земельного фонда как объекта государственного земельного кадастра.
4. Разработать предложения по формированию федеральных и муниципальных земель.
5. Изучить осуществленное в ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы государственного земельного кадастра.
6. Определить основные направления совершенствования ведения государственного земельного кадастра в современных условиях.
Предметом исследования является процесс формирования и ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации, как инструмента обеспечения рационального использования земель и регулирования земельных отношений.
Объектом исследования является земельный фонд Российской Федерации. Основное внимание уделено произошедшему в ходе земельной реформы его перераспределению между собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земли, как в результате первичного предоставления или переоформления прав на ранее используемые земельные участки, так и в результате рыночного оборота земель, а также разграничению государственных земель на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные.
В качестве исходного материала исследования использовались отчетные данные о состоянии и использовании земель, ходе земельной реформы, статистическая информация, данные исследований ученых и специалистов в области экономики земельных отношений, землеустройства и земельного кадастра.
В ходе настоящего исследования были применены статистико-экономический, абстрактно-логический, монографический, и расчетно-конструктивный методы.
Значительное внимание уделено в исследовании работам российских ученых-землеустроителей конца XIX - начала XX века, а также послереволюционного периода по вопросам землеустройства, межевания и оценки земель, земельного кадастра и регулирования земельных отношений: В.Г.Бажаева, Б.Л.Брука, Б.Д.Бруцкуса, А.Васильчикова, И.Е.Германа, Ф.Т.Дитякина, Л.А.Кассо, А.А.Колесова, Н.Д.Кондратьева, А.А.Кофода, А.А.Мануйлова, Ф.Г.Некрасова, Н.П.Огановского, Е.С.Полюты, А.А.Ржаницына, П.П.Фирсова, О.А.Хауке, Л.В.Ходского, А.В.Чаянова, А.Н.Челинцева, Арс.Яриловича и других.
Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
1. Изучены и сформулированы основные задачи государственного земельного кадастра, вытекающие из первых результатов земельной
- 9 -реформы. К этим задачам относятся обеспечение регистрации и защиты прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости, формирование поступлений платежей за землю, функционирования и государственного регулирования рынка земли и другой недвижимости, предоставление заинтересованным лицам достоверных сведений о состоянии земель и другие.
2. Выдвинуто и обосновано предложение о разграничении земельно-кадастрового процесса на следующие составные части: 1)земельно-кадастровое производство (кадастровая оценка, кадастровые съемки и обследования, межевание земель и другие действия по формированию земельного участка), 2) ведение государственного земельного кадастра (государственная регистрация земельных участков и государственный учет земель) и 3) распространение земельно-кадастровой информации.
3. Уточнены принципы государственного земельного кадастра, при этом сформулированы принципы его приоритетности и необходимости защиты сведений земельного кадастра, а также применяемая терминология.
4. Уточнено содержание земельно-кадастровой документации. Так, предлагается включить в нее сведения об объектах недвижимости, как о произведенных улучшениях на земельном участке, поскольку земля и прочно связанные с ней объекты недвижимости образуют единый земельно-имущественный комплекс. Разработан перечень таких сведений.
5. Разработаны предложения о разграничении по формам собственности земель, не переданных в установленном порядке в частную собственность. Для этого предлагается следующая последовательность: выделение федеральных земель, затем формирование муниципальных, а оставшиеся земли составят государственную собственность соответствующего субъекта Российской Федерации. Сформулированы основания отнесения земель к федеральной и муниципальной собственности.
6. Выдвинуто и обосновано предложение об учете распределения земельного фонда не только по категориям, землепользователям и угодьям,
- 10 -но и по формам собственности, оборотоспособности и обложению земельным налогом, а также об учете сведений о различных зонах (кадастровых, оценочных, с особым режимом использования и других), находящихся на соответствующей территории.
7. Выявлены закономерности и тенденции развития земельного кадастра в современных условиях, учет которых позволит повысить его роль в обеспечении рационального использования земель и регулировании земельных отношений. Изучено осуществленное в ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы земельного кадастра.
Практическая ценность работы заключается в следующем :
1. Уточненные в ходе настоящего исследования задачи и принципы земельного кадастра, соотношение его составных частей и другие вопросы теории земельного кадастра могут быть учтены при подготовке федерального законодательства, в том числе проекта Федерального закона "О государствен-ном земельном кадастре", принятие которого позволит преодолеть сложившуюся за последние 6-7 лет недостаточную координацию решений, затрагивающих отдельные фрагменты ведения государственного земельного кадастра, регистрации прав на землю и порядка выдачи правоудостоверяющих документов. Недостатки, вскрытые в исследованных нормативных правовых актах, могут быть устранены путем принятия соответствующих поправок.
2. Сформулированные в ходе настоящего исследования предложения о разграничении государственных земель на федеральные земли и земли субъектов Российской Федерации, а также о формировании муниципальных земель и регулировании земельного рынка могут быть учтены при подготовке как соответствующих федеральных законов, так и соглашений в сфере земельных ресурсов между Российской Федерацией и ее субъектами.
3. Реализация сформулированных в настоящем исследовании предложений о координации государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю, автоматизации его ведения, изменении показателей и состава земельно-кадастровой документации позволит обеспечить стабильность в земельно-имущественном комплексе, создать условия для привлечения инвестиций в производство, обеспечить гарантию прав вновь создаваемого слоя собственников земли и другого имущества. Это является главным социально-экономическим эффектом. Кроме того, отвечающий современным требованиям земельный кадастр позволит принимать обоснованные и эффективные решения в области управления земельными ресурсами, организации их охраны и рационального использования, развития и размещения производства, проведения инвестиционной и налоговой политики, более точно прогнозировать и моделировать уровень рыночных цен на землю, а также воздействовать на рынок земли и недвижимости.
4. Результаты проведенного исследования могут быть использованы при совершенствовании организационной структуры и деятельности органов Госкомзема России, а также при подготовке специалистов в области земельного кадастра и землеустройства.
5. Предложенное взимание платы за предоставляемую земельно-кадастровую информацию станет не только дополнительным источником финансирования земельно-кадастровых работ, но и позволит на основании определения степени важности и востребованности земельно-кадастровых показателей, периодически корректировать состав документации.
Изложенные в диссертации положения были использованы при подготовке ряда утвержденных в установленном порядке нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы земельного кадастра и регистрации прав на землю, изложены автором на различных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводимых Государственным университетом по землеустройству, Госкомземом России, Минсельхозпродом России, РосНИИземпроектом и другими организациями, а также опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,8 п.л.

Анализ отечественного и зарубежного опыта ведения земельного кадастра

Для определения путей адаптации земельного кадастра плановой экономики к рыночной необходимо изучение с одной стороны опыта тех стран, где кадастр обеспечивает функционирование рынка земли и недвижимости и традиционно играет фискальную роль, а с другой -исторически сложившегося для России порядка его ведения.
Идущая последние несколько лет полемика о цели и содержании земельного кадастра может вызвать неправильное представление о нем, как о совершенно новом (во всяком случае для России) явлении. Между тем его история насчитывает не одну тысячу лет. Как отмечает П.Ф.Лойко, "кадастр как общественное явление своими корнями уходит в глубокую древность, к временам, когда человек начал обрабатывать землю" (82, с.5). Своеобразным зародышем земельного кадастра был возникший с развитием общественного производства примитивный учет земли, когда в первых у четно-кадастровых документах земля, рабочий скот и люди обозначались определенными кадастровыми номерами (181).
По мере развития и совершенствования способов производства развивался и земельный учет, его сведения становились более подробными, наряду с количественными стали учитываться качественные показатели земельных участков и их местоположение, а также проводиться их сравнительная оценка. Так, уже в древнем Китае в третьем тысячелетии до нашей эры существовало девять классов почв, в древнем Египте, где имелись многочисленные, в зависимости от качества, категории земель, тщательно велись оценочные списки земель, подлежащих обложению налогом. Вопросы сравнительной оценки земли, определения качества почвы путем ознакомления с посевами на соседних участках, различия земли по водоємкосте, водопроницаемости, химическому составу, отношению к теплу, глубине плодородного слоя, окраске почв, ее структуре рассматривались более двух тысяч лет назад в древней Греции. В древнем Риме земельный кадастр представлял собой описание земельной собственности, когда в специальные реестры вносились сведения о размере земельных участков, способе их обработки, качестве и доходности земель. Уже тогда на бронзовые таблицы наносили планы имений, их названия, границы и размеры землевладений, а также сведения о качестве земель и самом хозяйстве (40, 41, 53, 88, 152).
Когда с возникновением государства земля стала источником дохода, о ней потребовались сведения и как об объекте налогообложения (21, 40). Именно от латинских слов "caput" (податный предмет) и "capitastrum" (опись податных предметов), позднее преобразованных во Франции в "cadastre" (реестр) и произошел современный термин кадастр (21, 40, 41, 53, 116, 181). Таким образом, кадастр первоначально означал реестр, в котором содержалась опись податных предметов, и в зависимости от них различался на земельный, лесной, водный, промысловый и другие. На протяжении нескольких столетий развитие земельного кадастра шло по двум направлениям или, как отмечал И.Е.Герман, кадастр имел две крайние формы: парцеллярный, различающий разряды земель по их естественной урожайности и реальный, оценивающий землю по продажным ценам по аналогии с землями, стоимость которых известна (31). Е.С.Полюта называл их кадастром по доходу и кадастром по ценности (126). В различных исторических условиях один вид кадастра вытеснял другой.
По мнению большинства исследователей, проводимые в настоящее время земельно-кадастровые работы в европейских государствах, а также в Северной Америке и Австралии принципиально не отличаются от прошлых западно-европейских кадастров, наибольший интерес из которых представляют распространенные в прошлом веке Французский парцеллярный кадастр, Прусский кадастр и австрийские кадастры (Миланский, Терезианский и Тирольский), а как противовес им -английская система, предусматривающая оценку земли по арендным ценам (33, 41, 53, 88, 153, 181 и другие).
Техническая сторона французского кадастра включала в себя делимитацию, то есть установление границ податных единиц, которые отражались на чертежах, триангуляцию, то есть создание опорных пунктов для съемки и непосредственно парцеллярную съемку, которой подлежали все отдельные участки : улицы, дороги, ручьи и т.п., при этом определялось местоположение и фактические границы участков. Результатом этих работ были список владельцев участков с их номерами, список участков, а также план, на котором