Сквирський Ілля Олегович. Громадський контроль у публічному управлінні теоретико-правові та праксеологічні аспекти : Сквирский Илья Олегович. Общественный контроль в публичном управлении теоретико-правовые и праксеологические аспекты Skvirskiy Il'ya Olegovich. Obshchestvennyy kontrol' v publichnom upravlenii teoretiko-pravovyye i prakseologicheskiye aspekty



  • Название:
  • Сквирський Ілля Олегович. Громадський контроль у публічному управлінні теоретико-правові та праксеологічні аспекти
  • Альтернативное название:
  • Сквирский Илья Олегович. Общественный контроль в публичном управлении теоретико-правовые и праксеологические аспекты Skvirskiy Il'ya Olegovich. Obshchestvennyy kontrol' v publichnom upravlenii teoretiko-pravovyye i prakseologicheskiye aspekty
  • Кол-во страниц:
  • 413
  • ВУЗ:
  • ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
  • Год защиты:
  • 2013
  • Краткое описание:
  • ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД
    «ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»
    МІНІСТЕРСТВА ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

    На правах рукопису



    СКВІРСЬКИЙ ІЛЛЯ ОЛЕГОВИЧ


    УДК 35.072.2 (477)

    ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ТА ПРАКСЕОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ




    Спеціальність 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право




    Дисертація
    на здобуття наукового ступеня
    доктора юридичних наук



    Науковий керівник:
    Коломоєць Тетяна Олександрівна
    доктор юридичних наук, професор





    Запоріжжя2013


    ЗМІСТ
    ВСТУП............................................................................................................ 4
    РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНОМЕТОДОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ КОНЦЕПЦІЇ ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ....... 16
    1.1. Публічне управління як об’єкт громадського контролю................. 16
    1.2. Громадський контроль як системне утворення: поняття та зміст..... 34
    1.3. Ідеологічні та правові передумови громадського контролю у публічному управлінні........................................................................... 48
    ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1.................................................................... 75
    РОЗДІЛ 2. ВІТЧИЗНЯНИЙ ТА ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ В ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ.............................................................. 83
    2.1. Громадський контроль у публічному управлінні за законодавством дореволюційної Росії.................................................. 83
    2.2. Організація та здійснення громадського контролю в державному управлінні радянського періоду.................................................................................. 93
    2.3. Громадський контроль за публічним управлінням у зарубіжних країнах: загальні засади організації та здійснення.............................................................. 112
    2.4. Становлення та основні напрямки розвитку громадського контролю в Україні.................................................................................. 135
    ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2.................................................................. 146
    РОЗДІЛ 3. СТРУКТУРНІ ЕЛЕМЕНТИ ІНСТИТУТУ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ. 152
    3.1. Мета, завдання та функції громадського контролю у публічному управлінні 152
    3.2. Принципи організації та здійснення громадського контролю у публічному управлінні......................................................................... 176
    3.3. Суб’єкти та об’єкти громадського контролю у публічному управлінні................................................................................................. 196
    3.4. Форми та процедури громадського контролю у публічному управлінні................................................................................................. 222
    ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 3.................................................................. 262
    РОЗДІЛ 4. ОРГАНІЗАЦІЯ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ В ОКРЕМИХ СФЕРАХ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ........................................................................................... 267
    4.1.Громадський контроль за публічним управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища................................ 268
    4.2. Громадський контроль за публічним управлінням у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки...................... 285
    4.3. Громадський контроль за публічним управлінням у сфері освіти. 303
    ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 4.................................................................. 322
    ВИСНОВКИ............................................................................................... 326
    СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ................................................ 356


    ВСТУП

    Актуальність теми. Розбудова України як незалежної, соціальної, правової держави передбачає вирішення багатьох організаційних та правових проблем, зокрема й тих, що пов’язані зі створенням нової моделі публічного управління з урахуванням міжнародних стандартів реалізації прав і свобод людини. У рамках такої моделі має знайти місце інститут громадського контролю як спосіб спостереження приватних осіб за діями та рішеннями представників публічної влади.
    Проблематика громадського контролю у його сучасній інтерпретації є відносно новою для вітчизняної юридичної науки, оскільки належну вагу вона почала набирати лише на початку 90-х років ХХ ст. Вітчизняні автори та державні діячі, що цікавились означеним питанням, прагнули спільними зусиллями осмислити сутність цього інституту з демократичних позицій, виробити відповідні орієнтири для його подальшого розвитку. Але результати їх роботи не можна визнати цілком плідними, ефективними, оскільки в Україні досі немає спеціального закону, який би заклав правове підґрунтя інституту громадського контролю, бракує цілісного розуміння сутності, призначення та змісту останнього.
    Громадський контроль став предметом наукового пошуку широкого кола українських авторів, серед яких насамперед варто назвати О.Ф.Андрійко, С.Г.Брателя, О.В.Джафарову, С.Ф.Денисюка, В.М.Гаращука, О.М.Клюєва, Т.О.Коломоєць, А.Т.Комзюка, С.Ф.Константінова, А.С.Крупника, С.М.Кушніра, О.М.Музичука, В.М.Пальченкова, Л.П.Рогатіну, О.І.Сушинського, О. Б. Федоровську, С.В.Шестака та ін. Звісно ж, ученим вдалося розкрити не всі аспекти даної проблематики. Тож зараз постало завдання здійснити комплексне дослідження інституту громадського контролю у публічному управлінні.
    Додатковим свідченням наукової актуальності та практичної необхідності такого дослідження є й те, що нині у низці офіційних документів чітко вказано, що інститут громадського контролю повинен знайти в Україні нові форми прояву та реалізації. Зокрема, в Указі Президента України від 24.03.2012 р. № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» зазначено, що одним із стратегічних пріоритетів державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні є запровадження громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посилення впливу інститутів громадянського суспільства на прийняття управлінських рішень та їх реалізацію. Гармонійне поєднання громадського впливу на прийняття рішень та контролю за діяльністю влади, наголошується в Указі, має підвищити рівень суспільної компетентності і довіри до влади, стати гарантією становлення демократії в Україні.
    Отже, потреба у поглибленні теоретичного опрацювання інституту громадського контролю, з одного боку, та необхідність подальшого вдосконалення відповідних нормативних актів, з іншого, обумовлюють актуальність комплексного дослідження громадського контролю у публічному управлінні.
    Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до положень Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», Указу Президента України від 24.03.2012 р. № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації», пп. 2-4 розділу «Правові механізми забезпечення і захисту прав та свобод людини і громадянина» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, а також планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 рр., зокрема комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532).
    Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових теорій розкрити сутність, основні риси, механізми реалізації громадського контролю у публічному управлінні, розробити пропозиції, спрямовані на підвищення його ефективності.
    Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного вирішення таких завдань:
    охарактеризувати публічне управління як об’єкт громадського контролю;
    з’ясувати поняття та зміст громадського контролю як системного утворення;
    дослідити ідеологічні та правові передумови громадського контролю у публічному управління;
    визначити особливості громадського контролю у публічному управлінні за законодавством дореволюційної Росії;
    охарактеризувати організацію та здійснення громадського контролю у державному управлінні радянського періоду;
    розглянути загальні засади організації та здійснення громадського контролю за публічним управлінням у зарубіжних країнах;
    окреслити основні напрямки становлення та розвитку громадського контролю в Україні;
    охарактеризувати мету, завдання та функції громадського контролю у публічному управлінні;
    розкрити принципи організації та здійснення громадського контролю у публічному управлінні;
    визначити суб’єктів та об’єкти громадського контролю у публічному управлінні;
    з’ясувати форми та процедури громадського контролю у публічному управлінні;
    дати характеристику громадському контролю за публічним управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища;
    проаналізувати стан та перспективи розвитку громадського контролю за публічним управлінням у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки;
    охарактеризувати громадський контроль за публічним управлінням у сфері освіти;
    виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного характеру, спрямовані на удосконалення нормативного регулювання громадського контролю у публічному управлінні.
    Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері взаємодії громадськості з суб’єктами публічної влади.
    Предмет дослідження становлять теоретико-правові та праксеологічні аспекти громадського контролю у публічному управлінні.
    Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, зокрема з’ясовано сутність термінів «публічне управління», «суб’єкт владних повноважень», «громадськість», «громадський контроль», «громадянське суспільство» (п. 1.1-1.3). Системний метод використовувався для визначення загальних засад функціонування суб’єктів публічного управління (п. 1.1, розділ 4), дослідження ролі та місця громадськості як структурного елемента громадянського суспільства (п. 1.2-1.3). Порівняльно-правовий метод застосовано для дослідження особливостей формування та розвитку громадського контролю у зарубіжних країнах (п. 2.3). Визначення чинників, що перешкоджають становленню та подальшому розвитку інституту громадського контролю у публічному управлінні, відбувалося завдяки аналізу й синтезу (розділи 1-4). Метод групування та структурно-логічний метод допомогли з’ясувати особливості побудови системи суб’єктів та об’єктів громадського контролю (п. 3.3). Системно-структурний метод уможливив характеристику окремих елементів громадського контролю: його мети, завдань, функцій та форм реалізації (пп. 3.1, 3.2, 3.4). Метод документального аналізу використовувався для ілюстрації досягнень і недоліків у правовому регулюванні процесу здійснення громадського контролю у публічному управлінні (розділи 1-4).
    Нормативною базою дисертації є Конституція України, законодавчі акти України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, спрямовані на регулювання питань організації та здійснення громадського контролю, а також відповідне законодавство зарубіжних держав.
    Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першою монографічною працею, де комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки окреслено проблеми становлення, формування та подальшого розвитку інституту громадського контролю у публічному управлінні. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та прикладні положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто. Найбільш значущі з них такі:
    уперше:
    громадський контроль представлений у вигляді системного утворення, яке, з огляду на теорію систем, складається з низки підсистемних утворень (систем нижчого рівня). У змісті громадського контролю необхідним є виділення: міжнародного громадського контролю (здійснюється міжнародними недержавними утвореннями); політичного громадського контролю (здійснюється політичними партіями, рухами тощо); неполітичного громадського контролю (здійснюється національними громадськими об’єднаннями та приватними особами); громадського контролю, який здійснюється засобами масової інформації;
    інститут громадського контролю розглянуто через призму системи права. Доведено, що він є складовим елементом системи адміністративного права, оскільки саме норми даної галузі права визначають порядок його організації та функціонування. Зазначений інститут має знайти місце у рамках Особливого адміністративного права;
    запропоновано історичну періодизацію процесів становлення вітчизняного інституту громадського контролю. Доведено, що названий інститут розвивався у межах основних етапів розвитку адміністратив
  • Список литературы:
  • ВИСНОВКИ
    У роботі здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розробленні на основі аналізу чинного законодавства України, відповідних підзаконних нормативних актів, узагальнення практики їх реалізації, а також вивчення вітчизняних та зарубіжних теорій концепції громадського контролю у публічному управлінні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
    Розробка інституту громадського контролю у публічному управлінні має бути розпочата з уточнення основних категорій, які складають його зміст. Центральною з таких категорій є поняття публічне управління, яке лише починає знаходити відповідне йому місце у теорії та практиці правозастосування. Публічне управління є комплексним поняттям, яке складається з низки елементів більш низького системного рівня. Центральним з таких елементів є категорія державне управління.
    Державне управління є формою діяльності органів виконавчої влади, яка реалізуюється через застосування різноманітних засобів, спрямована на приватних осіб, а також інших суб’єктів, які не знаходяться із відповідним органом виконавчої влади у стані службового підпорядкування. Інакше кажучи, виконавча влада, а відповідно і державне управління, має зовнішнє спрямування, тобто реалізується не всередині системи органів виконавчої влади, а за її межами.
    Разом з цим, необхідно наголосити на тому, що державне управління є формою діяльності не лише органів виконавчої влади. Нині управлінські функції виконуються органами прокуратури, Службою безпеки України, національними комісіями з регулювання природних монополій тощо. Аналіз законодавчих актів, якими керуються у своїй роботі названі державні органи, дозволяє дійти до однозначного висновку, що їх діяльність у переважній більшості випадків є ідентичною з діяльністю органів виконавчої влади. Єдина принципова відмінність названих органів від органів виконавчої влади полягає у тому, що вони прямо не названі представниками (суб’єктами) виконавчої влади. З огляду на це, можна дійти однозначного висновку, що їх функціонування відбувається у формі державного управління.
    У нашій державі поряд з державним управлінням здійснюється також і самоврядне або муніципальне управління, зміст якого складає діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на виконання покладених на них чинним законодавством обов’язків. Вона реалізується через прийняття (видання) нормативних та адміністративних актів, за тією лише особливістю, що такі акти (якщо вести мову про нормативні акти) можуть носити тільки регіональний (місцевий) характер. Самоврядне (муніципальне) управління є наступним елементом категорії публічне управління.
    Управлінська діяльність здійснюється на сьогоднішній день і приватними особами. Зазначений висновок випливає із ст. 38 Конституції України, яка гарантує на участь приватних осіб в управлінні державними справами. На наш погляд, саме з огляду на зазначене конституційне положення в Україні розпочався процес формування інституту делегованих повноважень, який є однією з провідних форм залучення приватних осіб до управлінської діяльності. Делегування повноважень може бути визначено як наділення своїми повноваженнями (уповноваження) одним суб’єктом владних повноважень іншого суб’єкта.
    Таким чином, публічним управлінням (у функціональному розумінні) є діяльність відповідних державних та недержавних суб’єктів, яка пов’язана із практичним застосуванням норм адміністративного права, закріплених у Конституції та законах України, а також підзаконних нормативних актах. Публічне управління можна розглядати також і в організаційному сенсі, розуміючи під останнім, як наслідок, об’єднану в одну систему сукупність органів виконавчої влади, інших органів державної влади, які мають своїм призначенням реалізацію виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також суб’єктів делегованих повноважень.
    Реалізація публічного управління або, інакше кажучи, публічної влади не може здійснюватися у «вільному» режимі, оскільки, як відомо, немає нічого більш небезпечного за безконтрольну владу, яка спирається не на закон, а на загрозу застосування насилля. З огляду на це, державою та суспільством розроблено механізми контролю за реалізацією публічного управління, що, як наслідок, дозволяє розглядати останнє в якості об’єкту контролю взагалі та громадського контролю зокрема.
    Громадським контролем є діяльність громадськості (окремих приватних осіб та (або) громадських об’єднань), яка має на меті перевірку або спостереження з метою перевірки для протидії, попередження або припинення протиправних дій, рішень чи бездіяльності суб’єктів публічного управління.
    На сьогоднішній день у літературі зустрічається велика кількість визначень громадського контролю, які відрізняються одне від одного насамперед за такою ознакою, як суб’єкти здійснення громадського контролю. Вважаємо невиправданим віднесення до суб’єктів здійснення громадського контролю парламенту. Це пов’язано з тим, що після делегування народом відповідних повноважень народним депутатам, які утворюють парламент, останній трансформується у суб’єкта публічної влади, у зв’язку з чим більше не може розглядатися в якості елементу громадянського суспільства. Викладене у повній мірі стосується також і органів місцевого самоврядування, які також не можуть бути суб’єктами громадського контролю.
    Невиправданим є віднесення до кола суб’єктів громадського контролю також і громадських інспекторів, оскільки останні є суб’єктами делегованих повноважень. Аналіз правового статусу громадських інспекторів у системному зв’язку з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України дозволяє зробити однозначний висновок про те, що останні є суб’єктами реалізації публічного управління. Інакше кажучи, термін «громадський інспектор» означає не те, що останній здійснює спостереження за функціонуванням відповідних суб’єктів публічного управління, а те, що громадяни діють від імені відповідного органу публічної влади, реалізуючи частину його компетенції на безоплатній (громадській) основі. Інститут громадських інспекторів є формою реалізації права громадян на участь у державному управлінні, проте не права на здійснення громадського контролю, який може бути реалізованими лише тими суб’єктами, які є повністю незалежними від об’єктів контролю (суб’єктів публічного управління).
    Характерними рисами громадського контролю є те, що він здійснюється як окремими приватними особами, так і громадськими об’єднаннями, які є організаційно та функціонально незалежними від об’єктів контролю, в якості яких виступають суб’єкти публічного управління.
    Громадський контроль може існувати лише за наявності громадянського суспільства, яке, у свою чергу, формується та розвивається за наявності двох основних передумов: по-перше, визнання прав, свобод та законних інтересів приватних осіб та, по-друге, існування демократично орієнтованого адміністративного права, покликаного створювати приватним особам необхідні можливості для реалізації наданих їм правомочностей і, перш за все, у взаємовідносинах останніх з державою. Отже, у певній мірі громадянське суспільство можна визначити соціальним утворенням протилежним державі, яке спонукає останню до створення умов, необхідних для всебічного розвитку та існування членів такого суспільства. Інакше кажучи, громадянське суспільство виступає своєрідною противагою державі, яке однак орієнтується на взаємовигідне та безконфліктне існування з нею. Зазначена форма взаємостосунків громадянського суспільства та держави, у свою чергу, вимагає формування інституту їх кореспондуючих прав та обов’язків, оскільки у протилежному випадку члени громадянського суспільства будуть розглядатися в якості підпорядкованих державі суб’єктів, а не повноправних учасників відповідних відносин.
    Разом з цим, у даній сфері просліджується зв’язок і іншого порядку. Мова йде про те, що громадський контроль, будучи сформованим у межах громадянського суспільства, набуває ознак засобу за допомогою якого громадянське суспільство виконує покладені на нього завдання.
    В якості основних ідеологічних передумов виникнення та функціонування громадського контролю необхідно розглядати концепцію «людини та її прав і свобод як найвищої соціальної цінності», концепцію «народу як єдиного джерела влади» та концепцію «громадянського суспільства».
    В Україні розроблено та затверджено низку програмних документів, які закладають правове підґрунтя для формування та розвитку інституту громадського контролю. Проте їх аналіз показав, що їм властиві певні недоліки. Існуючим на сьогоднішній день правовим актам не вистачає чітко сформульованих положень про те, хто конкретно буде реалізовувати їх положення на практиці, а також положень про відповідальність посадових і службових осіб за неналежні дії (рішення) чи бездіяльність у даній сфері. Нормотворча діяльності у цій, надзвичайно, так би мовити, тонкій та чутливій сфері, має зазнати змін. Держава, один раз узявши на себе зобов’язання поставити діяльність власних агентів (органів, посадових і службових осіб тощо) під громадський контроль, не має права відхилятися від такого курсу. Зрозуміло, що практика державотворення може вимагати внесення змін до певних правових актів чи навіть їх скасування, проте замість скасованих нормативних актів мають одразу прийматися нові документи.
    В Україні, фактично, відсутній спеціальний законодавчий акт з питань організації та здійснення громадського контролю. Протягом останніх років було підготовлено декілька проектів таких законів, які однак так і не були затверджені парламентом. На наш погляд, у даній сфері має бути прийнято базовий законодавчий акт, скажімо, Закон України «Про громадський контроль», а також низку спеціалізованих законів, які б регламентували порядок здійснення громадського контролю за окремими сферами (напрямками) діяльності суб’єктів публічного управління.
    Аналіз підзаконних нормативних актів з питань громадського контролю, виданих Кабінетом Міністрів України, дозволяє зробити декілька висновків: по-перше, нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України у сфері організації та здійснення громадського контролю у своїй переважній більшості зводиться (зводилася) до вирішення вузько спеціальних питань, які лише побічно стосуються (стосувалися) громадського контролю; по-друге, Уряд України не затвердив жодного нормативного акта, який був би повністю присвячений організації та здійсненню громадського контролю у сфері функціонування органів виконавчої влади. Відповідно ним до сьогоднішнього дня не вироблено цілісної політики у названій сфері, що, як наслідок, ускладнює процес імплементації інституту громадського контролю у сферу функціонування центральних та місцевих органів виконавчої влади; по-третє, нормотворча діяльність Уряду України у названому напрямку є подекуди непослідовною, оскільки він визнає нечинними власні постанови, які регулювали порядок організації та здійснення громадського контролю в окремих сферах.
    На рівні центральних органів виконавчої влади на сьогодні відсутні комплексі та системні нормативні акти, які б містили у собі чіткі та зрозумілі механізми залучення громадськості до здійснення контролю за функціонуванням того або іншого центрального органу виконавчої влади. Існуючі нормативні акти центральних органів виконавчої влади нагадують скоріше «відписку», на яку можна посилатися під час демонстрації високого рівня активності відповідного суб’єкта публічної адміністрації у справі взаємодії з інституціями громадянського суспільства.
    Інститут громадського контролю є складовим елементом системи адміністративного права, оскільки саме норми даної галузі права визначають порядок його організації та функціонування. Побічно даний висновок підтверджується також і тим, що названий інститут протягом усього часу його існування вивчався переважно вченими-адміністративістами, які, відповідно, вважали його таким, що поглинається предметом адміністративного права. Таким чином, історичний розвиток інституту громадського контролю здійснювався у межах становлення та розвитку вітчизняного адміністративного права.
    Вітчизняне адміністративне право розвивалося у межах трьох основних історичних етапів: дореволюційного, радянського (у межах даного етапу окремі автори виділяють підетапи: етап військового комунізму та нової економічної політики; етап від завершення нової економічної політики та до кінця 30-х рр.; етап формування «нового» радянського адміністративного права (4050 рр. ХХ ст.); етап завершення формування радянського адміністративного права (6080 рр. ХХ ст.) та сучасного.
    Інститут громадського контролю у межах дореволюційного етапу розвитку адміністративного права існував лише на теоретичному рівні, знаходячись при цьому у зародковому стані. У науці адміністративного права у цей період лише починали формуватися необхідні теоретичні концепції, на підставі яких можна було б обґрунтувати право громадян здійснювати контроль за суб’єктами державного управління. Інститут громадського контролю почав формуватися у межах права громадян на об’єднання у товариства та союзи, права на участь у масових зібраннях, права на адміністративну скаргу.
    Ведучи мову про особливості становлення та розвитку громадського контролю у державному управлінні Російської Імперії, необхідно наголосити на наступному:
    по-перше, громадський контроль у державному управлінні не міг виникнути раніше за початок функціонування Державної думи, яка, відповідно до затверджених правил, формувалася за рахунок виборних представників від населення країни. Факт створення Державної думи свідчив не лише про перші спроби запровадження у Російській Імперії принципу поділу влади, а і про можливість приватних осіб (за термінологією Положення виборщиків) приймати участь у розробці та затвердженні державних рішень, що, безумовно, можна розглядати в якості первинної форми громадського (недержавного) контролю за публічною владою, представленою на ті часи, насамперед, владою монарха;
    по-друге, важливим та необхідним кроком на шляху обґрунтування виникнення громадського контролю стала також і розробка інституту суб’єктивних публічних прав приватних осіб, одним з елементів якого визнавалося право підданих на участь у державній діяльності;
    по-третє, інститут громадського контролю міг розпочати своє функціонування не раніше часу виникнення правових норм, які регулювали порядок здійснення зовнішнього контролю за діями та рішеннями суб’єктів державного управління. Зазначені норми, як відомо, почали складатися у межах системи адміністративного права, та були спрямовані на регулювання інститутів звітності, ревізій, контролю, а також інституту адміністративної юстиції. Зазначені способи забезпечення законності державного управління, насамперед останній з названих, знаходилися на ті часи у зародковому стані. Це було пов’язано з тим, що діюче на початку ХХ ст. законодавство, а також пануючі серед державних діячів погляди на предмет взаємовідносин влади та приватних осіб все ще продовжували сповідувати характерну для поліцейської держави ідею про всеохоплюючу та безмежну владу монарха та його агентів. Зрозуміло, що за таких умов вести мову про громадський контроль було доволі складно. Науковці та державні діячі у названий період виявилися ще неготовими до визнання можливості населення (приватних осіб) у, фактично, неформалізованому порядку контролювати рішення та дії влади. Цим, власне, і пояснюється той факт, що за часів Російської Імперії у жодному з виданих на ті часи підручників з адміністративного права не було навіть згадки про те, що законність у державному управлінні може бути забезпечена за рахунок громадського контролю.
    На перших етапах становлення радянського державного управління питання законності діяльності його апарату не відігравали принципової ролі, що, відповідно, робило непотрібним існування будь-яких механізмів, покликаних забезпечувати правомірність діяльності посадових і службових осіб державних органів. Зазначена ситуація поступово змінювалася, проте за радянських часів не було прийнято жодного нормативного акта, який би надавав громадськості можливість контролювати рішення та дії влади.
    За результатами вивчення відповідних нормативних актів, а також радянської наукової літератури можна зробити декілька висновків, які характеризують сутність та зміст громадського контролю за радянським державним управлінням. По-перше, громадський контроль позиціонувався у СРСР в якості необхідного елемента функціонування держави. Проте подібне ставлення до громадського контролю було пов’язано не з бажанням влади надати державному управлінню більш демократичного оформлення, а зумовлювалося. Суб’єкти державного контролю з огляду на обсяг сфери управління просто були не в змозі охопити своєю контрольною діяльністю всі об’єкти контролю. А тому ця функція, спрямована на забезпечення функціонування авторитарної радянської держави, виконувалася частково «руками» приватних осіб. По-друге, незважаючи на наявність великої кількості суб’єктів громадського контролю, правове забезпечення їхньої діяльності не можна було вважати достатнім. Нормативні акти, які стосувалися даного питання, носили переважно загальний, рамковий характер. До того ж вони не були об’єднані між собою загальною ідеєю чи загальними принципами. З огляду на це в СРСР не було створено цілісного інституту громадського контролю. По-третє, з урахуванням того, що громадські організації в СРСР створювалися в дозвільному порядку, то їхню діяльність щодо здійснення громадського контролю не можна було вважати незалежною від держави, а відтак, громадський контроль скоріше був підвидом державного контролю, а не незалежним від держави засобом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні.
    Кожна зарубіжна країна, в якій на сьогоднішній день функціонує громадський контроль, організовує останній виходячи з історичних та національних особливостей. Так, проведений аналіз російського законодавства про громадський контроль показує, що даний інститут у РФ розвивається майже такими ж темпами та у тому ж напрямку, що і в Україні. Серед основних проблем, які перешкоджають його активізації, можна назвати наступні: відсутність загального законодавчого акта з питань організації та здійснення громадського контролю у РФ. Існуючі нормативні акти регулюють лише окремі форми реалізації громадського контролю або його здійснення у вузькоспеціалізованих сферах; подекуди громадський контроль організується та забезпечується у його функціонуванні суб’єктами публічного управління, що відповідно робить громадських контролерів залежними від влади; невиправдане зарахування до суб’єктів громадського контролю органів місцевого самоврядування.
    Громадський контроль за публічним управлінням у розвинутих країнах світу, насамперед США та державах-членах Європейського Союзу розглядається в якості необхідної та обов’язкової основи демократії. Він визнається одним із найголовніших способів реалізації права приватних осіб на участь в управлінні державними справами. Необхідною передумовою громадського контролю є запровадження у сферу діяльності суб’єктів публічної влади принципу прозорості її функціонування. Зазначений принцип поєднує в собі, з одного боку, обов’язок публічної влади забезпечувати доступ приватним особам до будь-яких ресурсів та будь-якої інформації, яка знаходиться в розпорядженні її представників, а з іншого, право приватних осіб зажадати цієї інформації або відповідних пояснень від названих суб’єктів.
    Громадський контроль у зазначених державах доволі часто розглядається через призму інституту демократії участі, під яким розуміється процес, що виносить на перший план широку і тривку участь виборців у політичній системі. Фундаментальна роль демократії участі полягає не в тому, щоб замінити собою представницьку демократію, засновану на засадах поділу влади, багатопартійної системи та вільних виборів, а, скоріше, в тому, щоб доповнити її та в такий спосіб зробити більш функціональною.
    Громадський контроль у зарубіжних країнах може застосовуватися та реально застосовується як у сфері публічного управління, так і у сфері політичної діяльності. Зазначений підхід є абсолютно виправданим, оскільки в чималій кількості випадків один і той самий суб’єкт, наприклад голова уряду, може виконувати як управлінські, так і політичні функції, які іноді доволі складно розмежувати. А раз так, то для того, щоб виключити «випадання» з-під громадського контролю окремих дій (рішень) суб’єктів публічної влади, його варто розглядати з максимально широких позицій.
    На сьогоднішній день, з огляду на анонсоване на вищому державному рівні значення громадського контролю для розвитку Української держави, необхідною виглядає розробка комплексної державної програми розвитку інституту громадського контролю в Україні. Без запровадження дієвого громадського контролю за порядком формування та реалізації публічної влади взагалі та публічного управління зокрема Україна не зможе досягнути необхідного рівня демократії, тобто перейти від нормативного забезпечення демократичних перетворень до демократичної культури як вищої форми прояву зазначеного явища.
    Однією з основних ідей, покладених у підґрунтя розвитку інституту громадського контролю, має бути наступна: жодна сфера функціонування суб’єктів публічної влади не може бути вилучена з-під громадського контролю. Зазначена теза має знайти закріплення, відповідно, і на рівні національного законодавства, яке повинно зазнати ґрунтовного оновлення, спрямованого, насамперед, на розробку та прийняття загального закону з питань організації та здійснення громадського контролю в Україні.
    Важливим кроком у напрямку розвитку громадського контролю в Україні є також і систематизація нормативних актів з питань громадського контролю. Система таких актів має складатися з правових актів як міжнародного, так і національного рівнів, причому незалежно від юридичної сили останніх. Складовими елементами цієї системи необхідно визнати і судові рішення, зокрема Рішення Європейського Суду з прав людини та Конституційного Суду України, а також норми моралі, правові звичаї та традиції, у разі якщо останні регулюють порядок організації та здійснення громадського контролю.
    В Україні на сьогоднішній день існує доволі значна кількість нормативних актів, присвячених порядку організації та здійснення громадського контролю в окремих сферах (напрямках) публічного управління. Проте зазначеній роботі не вистачає цілісності та комплексності, що пов’язано з відсутністю чіткої відповіді на питання про мету, завдання та функції громадського контролю. Без з’ясування цих аспектів не вдасться ані підготувати повноцінний загальний закон про громадський контроль, ані належним чином організувати цю роботу на практиці. У даному випадку йдеться про те, що мета, завдання та функції громадського контролю є, по суті, основним орієнтиром як для розбудови цього інституту, так і для його функціонування. До того часу, поки у свідомості всіх зацікавлених осіб не сформується чітка уява про сутність та призначення інституту громадського контролю, а також про можливу «глибину» його проникнення у товщу управлінської сфери, громадський контроль в Україні буде нагадувати більше теоретичну конструкцію, ніж практичний інструмент реалізації приватними особами права на участь в управлінні державними справами.
    Аналіз підготовлених на сьогоднішній день проектів законів про громадський контроль показує, що їх розробники доволі часто ігнорують необхідність формулювання мети громадського контролю, не вбачають різниці між останньою та завданнями громадського контролю. Іноді мета громадського контролю формулюється в доволі обмеженому варіанті у преамбулі проектів законів. Таким чином, можна зробити висновок, що в існуючих законопроектах відбулося часткове змішування мети, завдань, функцій та форм громадського контролю, що є беззаперечним свідченням відсутності сталих наукових поглядів на сутність та зміст названих категорій.
    Громадський контроль, зважаючи на своє суспільне призначення, функціонує в межах системи публічно-правових відносин, що, як наслідок, виключає можливість досягнення (реалізації) його суб’єктами власних (приватних) цілей. Інакше кажучи, всі цілі, які реалізуються завдяки інституту громадського контролю, носять суспільно значимий характер. Перелік таких цілей є доволі чітко визначеним у тому розумінні, що вони можуть стосуватися або держави, або суспільства, перебуваючи при цьому в тісному взаємозв’язку. Як держава, так і суспільство мають урівноважувати одне одного, узгоджувати власні потреби з потребами іншого учасника взаємодії.
    Метою громадського контролю є:
    участь громадськості в реалізації публічної влади;
    підвищення ефективності функціонування суб’єктів публічної влади;
    сприяння формуванню в Україні громадянського суспільства.
    Беручи до уваги розглянуту вище нормативну базу громадського контролю у публічному управлінні, а також сформульовані в літературі теоретичні положення щодо призначення контролю, вважаємо за можливе до його завдань віднести такі:
    забезпечення законності діяльності суб’єктів публічного управління;
    попередження або усунення раніше допущених порушень Конституції України, законів України, інших правових актів об’єктами громадського контролю;
    підвищення рівня прозорості (відкритості) публічного управління;
    сприяння зниженню рівня корупції у сфері публічного управління;
    забезпечення повної реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб;
    забезпечення реалізації публічного інтересу в діях та рішеннях суб’єктів публічного управління;
    підвищення рівня індивідуальної і суспільної самосвідомості;
    забезпечення реалізації юридичної відповідальності суб’єктів публічного управління;
    забезпечення стабільності соціальних зв’язків всередині країни та побудова позитивного іміджу держави за кордоном.
    До функцій громадського контролю у публічному управлінні доцільно віднести:
    стеження та спостереження за діяльністю суб’єктів публічного управління з метою визначення суспільної оцінки порушень або небезпеки, обумовленої здійснюваною чи запланованою діяльністю;
    оцінка законності в публічному управлінні;
    інформування громадськості про стан справ у сфері публічного управління, його ефективність, перспективи розвитку;
    недопущення відхилень суб’єктів публічного управління від виконання поставлених перед ними завдань, а у разі появи цих відхилень усунення їх негативних наслідків;
    здійснення нагляду за станом справ у різних сферах суспільного життя через встановлення відповідності визначеним у державі стандартам, правилам, регламентам;
    вжиття заходів правового характеру з виявлення і припинення зловживань і порушень чинного законодавства України, законних прав та свобод людини і громадянина з боку органів публічного управління та їх посадових осіб;
    підвищення ефективності та результативності публічного управління.
    Характеризуючи категорію «принципи громадського контролю», необхідно наголосити на наступному. По-перше, принципи громадського контролю формуються в межах інституту громадянського суспільства, оскільки саме на цьому рівні відбувається становлення та розвиток правил взаємодії приватних осіб та держави. Зрозуміло, що громадянське суспільство та його взаємовідносини з державою не обмежуються лише громадським контролем, проте принципи функціонування громадянського суспільства є базисом для розвитку принципів громадського контролю. По-друге, принципи громадського контролю дозволяють розширити
  • Стоимость доставки:
  • 200.00 грн


ПОИСК ДИССЕРТАЦИИ, АВТОРЕФЕРАТА ИЛИ СТАТЬИ


Доставка любой диссертации из России и Украины