ВИЩІ ПРЕДСТАВНИЦЬКІ ОРГАНИ ВЛАДИ В УКРАЇНІ (ІСТОРИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ)

Краткое описание

ЗМІСТ

Вступ 4
РОЗДІЛ 1 Історіографія, джерельна база та методологія дослідження. Розвиток
теорії представництва 13
1.1. Історіографія дослідження 13
1.2. Джерельна база дослідження 26
1.3. Методологія і методика дослідження 32
1.4. Формування і розвиток теорії народного представництва 36
РОЗДІЛ 2 Витоки народовладдя й представницької влади на Русі 62
2.1. Віче стародавній Русі 62
2.2. Боярська рада 84
РОЗДІЛ 3 Сеймовий досвід українства польсько-литовського періоду. Ради
часів Гетьманщини 102
3.1. Вищі станово-представницькі органи доби Литовсько-Руської держави
і Речі Посполитої 102
3.2. Ради часів Гетьманщини 131
РОЗДІЛ 4 Українське представництво в парламентських установах
Австро-Угорщини та Росії 183
4.1. Українське представництво в парламентських установах Австро-
Угорщини 183
4.2. Українське представництво в Державній думі Росії 205
РОЗДІЛ 5 Становлення вітчизняного парламентаризму в добу
аціонально-визвольних змагань 1917-1920 рр 234
5.1. Українська Центральна Рада - перший український парламент 234
5.1.1. Формування складу та представництва УЦР 234

5.1.2.Формування організаційних структур і компетенції УЦР 243
5.1.3.Функції Української Центральної Ради 263
5.1.4.Порядок роботи Української Центральної Ради 303
5.2. Ідеї і спроби скликання народного представництва доби Гетьманату
і Директорії 318
5.3.Розвиток парламентаризму в Західно-Українській Народній Республіці 340
5.4. Започаткування радянських вищих представницьких установ 350
Заключення 377
Список використаних джерел та літератури 395

Вступ
Актуальність теми дослідження. Конституція України 1996 р., “спираючись на багатовікову історію українського державотворення”, проголосила єдиним органом законодавчої влади в Україні парламент – Верховну Раду України (1, Ст.75). Як показує досвід держав розвиненої демократії, доводять вчені з конституційного права (2, с. 315) представницька форма реалізації законодавчої влади є найбільш виправданою з погляду демократії і самоврядування народу. Представницькі органи є основою представницької системи, виражають представницьке народовладдя і є формою втілення та здійснення народного суверенітету. Новелізуючи нашу політичну систему в напрямі парламентсько-президентської республіки, підвищення дієвості влади, всебічної демократизації суспільства і держави, слід враховувати не тільки позитивний зарубіжний досвід, а й багатий вітчизняний позитивний і негативний досвід виборного політичного представництва. Актуальність цього завдання і продиктувала вибір і напрямок даного дослідження.
Унікальність історії вищих представницьких органів влади в Україні полягає не лише в тім, що вона має глибокі корені та давні історичні традиції. Втрачаючи та знов виборюючи власну державність, український народ навіть в часи, коли був роздертий сусідами-державами, набував досвіду представництва у різних вищих представницьких установах цих держав – сеймах Литви і Польщі, парламентських установах Австрії та Австро-Угорщини, Державній думі царської Росії, досвіду “радянського парламентаризму” в складі СРСР. Цілком закономірно, що різні аспекти організації та функціонування вітчизняного парламенту, історичного досвіду політичного представництва привертають увагу дослідників, в т.ч. істориків держави і права. Від рівня наукового осмислення генези парламентаризму, традицій та історичних джерел організації і функціонування представницької влади в Україні багато в чому теж залежать перспективи та наслідки переходу до ефективної політичної системи, що відповідає найбільш поширеній у демократичних країнах Європи парламентсько-президентській моделі держави.
Історико-правові аспекти вищих представницьких органів державної влади в Україні мають безперечно велике пізнавальне, історико-теоретичне і практичне значення. Дослідження в історичному контексті дає змогу, крім того, заповнити прогалини в історико-юридичному знанні про державотворчі процеси в Україні і на цій основі досягти головної мети – створення неупередженої об’єктивної картини історичного розвитку української державності, поєднання історичного досвіду загальнонаціонального представництва з вирішенням його нагальних проблем.
Дослідження історико-правових аспектів українського парламентаризму – складна наукова проблема ще й тому, що до недавнього часу досвід українського державотворення значною мірою було сфальсифіковано радянськими історичною і юридичною науками, і об’єктивна його історія лише складається. Зроблені тільки перші кроки й у вивченні історії вищих представницьких органів державної влади в Україні. Все це і продиктувало вибір теми дисертаційного дослідження.
Актуальність теми дисертаційного дослідження продиктовано і станом її розробки, недоліками й здобутками, які вимагають критичного й всебічного їх аналізу, глибокого осмислення проблеми.
Рівень дослідження проблеми визначається передусім наявністю сучасної наукової літератури з історії українського парламентаризму.
Історіографічний аналіз у першому розділу дисертації переконливо доводить, що сучасна історико-правова наука потребує нового комплексного осмислення витоків вітчизняного досвіду політичного представництва, історії становлення та розвитку вищих представницьких органів державної влади на основі вивчення літописних, архівних, документальних, мемуарних та історіографічних джерел, передусім – праць видатних істориків минулого, спеціальних досліджень історії станово-представницьких органів в Україні XIV-XVI cт., XVII-XVIII ст. Потребує узагальнення й критичного аналізу парламентський досвід українства з другої половини XIX – на початку ХХ ст. Використання і врахування здобутків і гірких невдач вітчизняного парламентаризму – важлива умова успіху сучасного державотворення, парламентської реформи, становлення в Україні реального парламентаризму на демократичних засадах..
Тема дисертаційної роботи відповідає завданням комплексної цільової програми № 0186.0.070872 “Актуальні проблеми історії українського національного державотворення”, розроблюваної кафедрою історії держави і права Національної юридичної академії України ім. Я.Мудрого за участю автора.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є вивчення й узагальнення досвіду формування, порядку функціонування, компетенції вищих представницьких органів влади, що діяли в Україні, їх передісторії протягом Х – початку ХХ ст., виявлення правової природи зазначених органів.
Поставлена мета досягається в ході вирішення таких загальних і конкретних задач:
- з’ясувати стан наукової розробки проблеми, викласти своє її бачення, інтерпретацію досліджуваних історико-правових явищ;
- визначити наукові передумови виборного політичного представництва, основні концепції виборного представництва у світовій та вітчизняній політико-правовій думці;
- дослідити його передісторію – зародження народоправства і станового представництва на Русі, їх історичні засади, проаналізувати вічовий досвід і практику боярських рад, їх склад, компетенцію, порядок роботи цих інститутів влади Київської давньоруської держави;
- проаналізувати організацію і діяльність станово-представницьких органів влади в Україні доби Великого князівства Литовського і Речі Посполитої, висвітлити їх склад, компетенцію та особливості законодавчої процедури, участь українців в них;
- показати роль Генеральних козацьких рад і Ради старшини в процесі відродження української державності у ХVII ст. та її Руїни; дослідити їх склад, повноваження та порядок роботи;
- узагальнити вітчизняний досвід політичного представництва в добу бездержавності у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.: українське представництво в парламентських установах Австрії та Австро-Угорщини (виборче законодавство, наслідки його реформи, діяльність Галицького і Буковинського крайових сеймів); в Державній думі Росії (виборче законодавство та його наслідки, склад депутатів від українських губерній, діяльність української думської громади, участь у законодавчій роботі, українське питання в Думі);
- розглянути становлення українського тимчасового парламенту в добу національно-визвольних змагань 1917 – 1920 рр. – Української Центральної Ради: формування її складу, організаційних структур та компетенції, функції та порядок роботи; ідеї та спроби відновлення вищих представницьких органів часів Гетьманату і Директорії; розвиток парламентаризму в Західно-Українській Народній Республіці, започаткування і діяльність радянських вищих представницьких установ як різновиду “радянського парламентаризму”;
- узагальнити історичний досвід організації і функціонування вищих представницьких органів державної влади, що діяли в Україні.
Об’єктом дисертаційного дослідження виступає історичний процес становлення та розвитку вищих представницьких органів державної влади в Україні з ІХ до початку ХХ ст., правовідносини, пов’язані з їх формуванням і функціонуванням.
Предметом дослідження є історико-правовий аналіз організації і функціонування вищих представницьких органів державної влади в Україні в досліджуваний період, форми і способи реалізації їх представництва та повноважень.
У межах проведеного автором дослідження одержано наступні результати, які мають наукову новизну:
- систематизовані й проаналізовані ідеї представницької форми демократії у європейській політико-правовій думці XVII-XIX ст., - найважливіші умови функціонування цієї демократії, юридична природа народного представництва, конституційно-правовий статус законодавчих народних зборів; узагальнені ідеї вітчизняних і російських конституціоналістів про народне представництво як необхідну складову, політичну і правову базу правової держави;
- вперше у вітчизняній історико-правовій літературі здійснено цілісне, комплексне дослідження історії становлення і розвитку вищих представницьких органів державної влади в Україні до початку ХХ ст., принципів і конституційно-правових засад їх виборності, організації, діяльності, функцій і повноважень;
- сформульовано висновки про те, що першовитоками органів народоправства і станового представництва в Україні слід вважати віче і боярську раду часів Київської Русі як інституцій публічної влади, що діяли поряд з князівською владою. Вперше, на основі літописів найбільш повно проаналізовані їх склад, компетенцію, функції;
- положення про те, що входження земель Київської Русі у Литовську державу, королівство Польське і Річ Посполиту супроводжувалось активною участю наших співвітчизників у становленні представницьких органів цих держав. Дістали подальший розвиток висновки про склад і повноваження Пани-ради, яка згодом зосередила законодавчі, контрольні, виконавчі та вищі судові функції; вперше проаналізовано причини і суть сеймової реформи у Великім князівстві Литовському, склад і компетенцію вальних сеймів Речі Посполитої та їх нижчої ланки - повітових сеймиків воєводств; підтверджено історіографічну цінність праць вітчизняних і російських істориків держави і права другої половини ХІХ - початку ХХ ст.
- положення про те, що підґрунтям українського парламентаризму є Генеральні (загальні) козацькі ради і Ради старшини часів Гетьманщини. Підтверджені висновки М.С.Грушевського та деяких інших вчених про появу елементів представництва у цих Радах. Вперше найбільш повно проаналізовано склад і компетенцію цих інституцій у XVII – першій половині XVIII ст., визначено функції козацьких рад, названо причини гальмування їх представницьких і процедурних механізмів. З’ясована роль і місце Генеральних рад у системі розподілу влад за проектом Конституції гетьмана П.Орлика;
- у дисертаційному дослідженні розвинуті положення про вплив на долю українського виборного представництва досвіду участі західних українців в парламентських установах Австрії, Австро-Угорщини у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. Розвинуті положення й значно доповнені відомості про парламентський досвід українства в Державній думі Росії, передусім – у сфері законотворення, організації парламентської роботи, обговоренні найгостріших політичних та соціально-економічних проблем, національного, аграрного, робітничого питань тощо;
- здійснено комплексне дослідження формування складу, компетенції, функцій та порядку роботи Української Центральної Ради в 1917-1918 рр., доведена її роль як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу УНР. Подальший розвиток дістало положення, що Гетьманат не став запереченням ідеї загальнонаціонального представництва. Розвинуті положення про український соборний передпарламент – Трудовий конгрес часів Директорії, про тимчасовий вітчизняний парламент – Українську Національну Раду ЗУНР. На основі опублікованих і архівних джерел дістали подальший розвиток положення про склад, компетенцію, функції та порядок організації роботи вищих представницьких органів влади УРСР – з’їздів Рад, ВУЦВК та його Президії у 1917-1920 рр.;
- внаслідок проведеного дослідження одержано досить цілісну картину історії становлення та розвитку вищих представницьких органів державної влади в Україні до початку ХХ ст. Червоною ниткою в цій історичній картині виступає традиція народовладдя, визнання верховенства Рад – Генеральних козацьких рад у XVII-XVIII ст., Центральної Ради (1917-1918 рр.), Національної Ради ЗУНР (1918-1920 рр.);
- вперше в сучасній історико-правовій науці виділено і проаналізовано основні загально-правові принципи організації і діяльності вищих представницьких органів державної влади, що діяли у різні часи в Україні, насамперед їх виборність і колегіальність.
Певної новизни дисертації додає критичний аналіз спеціальної літератури з теми, нове осмислення проблем становлення вищих представницьких органів влади, парламентаризму в Україні як об’єктивний процес державотворення.
Практичне значення одержаних результатів полягає передусім у тому, що матеріали дисертації відтворюють важливу сферу історико-правових знань, саме – процес становлення і розвитку вищих представницьких органів в Україні. Вони дають можливість врахувати багаті традиції функціонування безпосередньої і представницької форм демократії в історії українського народу, його представництва в парламентах інших держав, особливості історичної практики виборного представництва.
- Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані у науково-дослідній роботі – для подальшої розробки історії виборчого законодавства, вітчизняної теорії народного представництва, окремих історичних етапів українського державотворення; удосконалення і збагачення змісту навчального процесу у вивченні історії держави і права України у навчальних закладах усіх рівнів, де викладається ця дисципліна, підручників і навчальних посібників.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею, результатом власних досліджень автора. Під час підготовки публікацій у співавторстві з А.І.Козаченком в учбовому посібнику «Органи влади і управління Української держави (друга половина XVII-XVIII ст.)» автору дисертації належить передмова, §1 «Загальновійськова рада» та Додаток 2 Українсько-російські угоди (друга половина XVII ст.).
Апробація результатів дисертації. Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, висвітились у доповідях і наукових повідомленнях на міжнародних і науково-практичних конференціях: 1) “Проблеми удосконалення законодавства України та практики його застосування” (Харків, 1991 р.); 2) «Законодавство України: стан, проблеми, перспективи» Харків, (1994); 3) «Правова держава України: проблеми, перспективи розвитку» (Харків, 1995); 4) «Ідеологія державотворення в Україні: Історія і сучасність» (Київ, 1997); 5) «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні» (Харків, 2000); 6) “Актуальні проблеми історії держави і права України” (Харків, 2000); «Конституція України – основа модернізації держави та суспільства» (Харків, 2001); «Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування» (Харків, 2001); «Проблеми правового забезпечення економічної та соціальної політики в України» (Харків, 2005); «Конституція П.Орлика 1710 р.: розвиток українського конституціоналізму» (Харків, 2006).
Результати дослідження використовувались дисертантом при підготовці навчальних програм, планів семінарських занять з курсу «Історія держави і права України», при читанні лекцій та проведенні семінарських занять з курсу в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Здобувач використовував результати свого дослідження у депутатській діяльності в складі Харківської обласної ради, її нормотворенні.
Публікації. За темою дисертації опубліковано 1 індивідуальну монографію, 24 наукові статті у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, тези доповідей за матеріалами конференцій та «круглих столів».
Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, задач дослідження дисертація складається із вступу, п’яти розділів, які поділені на 16 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (463 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 430 сторінок, з яких основного змісту – 402 сторінки.

Список литературы

Заключення
Вітчизняна система представницької влади має давні й глибокі коріння, що живились як власним досвідом народоправства, станового та народного представництва, так і досвідом формування й функціонування представницьких органів державної влади сусідніх народів, яка поширювалась на Україну.
1. Відоме у всіх східних слов’ян як вияв народоправного ладу – віче, було аналогічним народним зборам у давньогрецьких містах і колоніях на території України та середньовічних містах Європи. Давньоруська держава успадкувала від своїх попередників політичні інституції військової демократії, які розвивались і в умовах ранньофеодальної монархії. З послабленням великокнязівської влади з другої половини ХІ ст. і розбудовою міських центрів земель Київської держави роль віча, виборної міської ради у державотворчих процесах посилюється. Аналіз літописних джерел підтвердив висновки В.І.Сергеєвича, М.Ф.Володимирського-Буданова, М.С.Грушевського, С.С.Дністрянського: віче виступало в суспільно-політичному житті держави того часу справжнім органом феодальної демократії, що конкурував із владою князя та бояр, був корегуючим і стабілізуючим чинником бурхливого соціально-політичного життя Русі. Компетенція народних зборів була фактично необмеженою, хоча реалізовувалась за надзвичайних обставин – “покликання” князя та укладання “ряду” з ним, неприйняття або вигнання князя, прийняття законодавчих постанов, вирішення питань війни і миру, втручання в судову юрисдикцію князів тощо. У державному житті утверджувалась традиція – радитись з народом чи його представниками у міській раді з найбільш гострих питань внутрішньої і зовнішньої політики.
У ХІІ-ХІІІ ст. постійними дорадчими органами при князях Київської Русі були боярські ради, все більше набували рис і функцій сословного представницького органу, до якого входили представники вищих станів: дружинників, земських бояр, купців, духовенства. До компетенції боярської ради стали відноситись ініціатива покликання князя і укладання “ряду” з ним, участь у підготовці законодавчих актів, дипломатії, управлінні державою чи окремими землями. В умовах послаблення великокнязівської влади, рада підтримувала то князя, то віче, ініціюючи їх рішення. У Галицько-Волинському князівстві елементи народовладдя були витіснені сильними олігархічними тенденціями місцевого боярства.
Золотоординське панування над роз’єднаними руськими землями з другої половини ХІІІ ст. перервало на Русі процес формування станових представницьких органів. Поза межами цього панування у Новгороді і Пскові утвердилися боярсько-вічові республіки, де віче перетворилось в сословний представницький орган, а всі органи управління стали похідними від нього..
2. Перебування у правовому полі Великого князівства Литовського і Речі Посполитої збагатило українство досвідом участі у представницьких органах цих держав – у сеймових зібраннях, Пани-Раді, сенаті, прилучало його до парламентської культури сусідніх європейських держав.
Як свідчать літописи, з першої половини XVI ст. руські князі і бояри одержали представництво у господарській раді ВкЛ. За підрахунками дисертанта на середину XVI ст. вони складали близько половини складу Пани-ради. Без згоди і схвалення панів-радних великий князь литовський не мав права вирішувати основні питання державної політики. З середини XV ст. сейми у ВкЛ набувають унормованого представницького характеру. Їх нижньою ланкою стають земські, а з XVI ст. – повітові сеймики, які обирали, за прикладом Польщі, послів на вальні сейми, виробляли інструкції для них, здійснювали законодавство в межах своєї компетенції. Сеймовою реформою 1565-1566 рр. визначалось і врегульовувалось шляхетське сеймове представництво з мажоритарною системою виборів, склад і повноваження повітових сеймиків. Наслідком реформи стала трансформація вального сейму в двопалатний станово-представницький загальнодержавний законодавчий орган. В дисертації проаналізовані його склад і компетенцію з питань обрання короля Речі Посполитої, війни і миру, законодавства, контролю за державними прибутками, державної монополії на зовнішню торгівлю, державних позик тощо.
Аналіз письмових джерел дозволив вивчити більш детально процес кодифікації у Речі Посполитій, розширення повноважень вального сейму з кінця XVI ст. Удосконалювались механізми представництва, порядок організації сеймової роботи, визначення суб’єктів законодавчої ініціативи, співвідношення повноважень Сенату і Палати послів. Це привело до суттєвих змін у розвитку шляхетського парламентаризму, коли принцип Liberum veto все більше гальмував прийняття законів і узгоджених рішень. Зросла роль у прийнятті загальнодержавних рішень предсеймових повітових сеймиків. Як свідчать письмові джерела, повітові сеймики активно функціонували на Волині, Київщині та інших воєводствах України. У складі і діяльності вального сейму і повітових сеймиків відобразилась активна участь князів Сангушкевичів, Збаразьких, Острозьких, Вишневецьких, Ружинських та інших, української шляхти. Шляхецький парламентаризм сприяв подальшому розвитку демократичних традицій українського народу, звичок до народоправних інститутів.
3. Окремий правовий статус, який мала Запорізька Січ в Речі Посполитій, сприяв витвору тут, починаючи з кінця XVI ст., козацько-старшинської організації суспільно-політичного життя, Козацької республіки, збереженню давніх вічових традицій, народоправства і самоврядування. У реєстрового козацтва в першій половині XVII ст. з’являються елементи представництва на загальновійськовій Раді. Домагання козацького представництва на сеймах Речі Посполитої для захисту прав українського народу постійно відхилялись польським шляхетським сеймом.
З утворенням Гетьманщини в ході Національно-визвольної революції в Україні, відбувається трансформація загальновійськової Ради козаків в загальнодержавну Генеральну раду, зростають її компетенція і функції, епізодично збагачується її склад за рахунок представництва міщанства, селянства, духовенства. До її компетенції козацьке право відносило обрання гетьмана і генеральної старшини, позбавлення їх урядів, санкціонування (прийняття) законів, вирішення питань війни і миру, внутрішньої і зовнішньої політики.
У дослідженні зроблена спроба відтворити хронологію генеральних рад у Козацькій державі часів Б.Хмельницького. Доведено: за гетьманства цього визначного державотворця відбулося щонайменше 15-17 зібрань Генеральної ради, що підтверджує значення цього вищого державного органу, яке надавав йому гетьман. Недаремно сам гетьман та його сучасники називали іноді Генеральну раду “сеймом”. Проте через складні внутрішні і зовнішні політичні обставини рада не набула законодавчо врегульованих компетенції і процедури регулярно діючого органу державної влади, із встановленими нормами представництва, діяла на основі давніх правових звичаєв, збагачених досвідом державотворення. З розбудовою Козацької держави Б.Хмельницький, очевидно, намагався надати загальнодержавним Радам, які готувались за більш-менш сприятливих умов, представницького характеру, унормувати його. Йдеться, зокрема, про підготовку і проведення “Сеймів генеральних” 1649, 1652, 1657, 1669, 1672 рр.
З падінням політичної ролі Генеральної ради часів Руїни під тиском царського уряду Росії зросла роль Ради козацької старшини з генеральної, полкової, сотенної старшини, «радних козаків», запрошених представників духовенства і міст – Ради Війська Запорозького. За її склад, компетенцію і функції сучасники іноді називали старшинську Раду “сенатом”. З утворенням Козацької держави Рада набуває повноважень одного з вищих органів державної влади. Вона керувала як окремими галузями управління державою, так і здійснювала контроль за фінансами, розглядала апеляційні справи, поточні питання війни і миру, міжнародних відносин та ін. У другій чверті XVIII ст. Рада старшини ще більше обмежує владу гетьмана, а за останнього гетьмана К.Розумовського фактично урядує Лівобережною Україною. Рада перебирає на себе повноваження обрання генеральної і полкової старшини, скасовувати рішення Генерального суду, відіграє вирішальну роль при обранні та усуненні гетьманів від влади.
Політика царського уряду в Україні, зовнішні агресії, стихія Національно-визвольної революції зрозуміло наклали відбиток на характер і роль генеральних Рад, загальмували їх представницькі і процедурні механізми. І все ж Ради стали історичною формою існування української державності, важливими державотворчими чинниками у здійсненні законотворчості. Система козацьких Рад – генеральних, старшинських, полкових, сотенних – феномен козацької демократії, традиція яких назавжди відбилась у політичній свідомості українства. У Козацькій державі звичка до республіканських принципів свободи, виборності владних органів, колегіальності при прийнятті найважливіших державних рішень, до соборності і громадянської солідарності усотувались козаками, селянами, міщанами, стали складовими їх демократичної ментальності.
4. Унікальним явищем історії державотворення, конституціоналізму в Україні була Конституція П.Орлика 1710 р. Вона передбачала розмежування влади гетьмана та генеральної і старшинської Рад, урядової та судової влади, скликання трьох генеральних Рад на рік, із загальним виборчим правом, виборністю посадових осіб, з широкими правами та вольностями усіх станів в державі. Дисертант поділяє думку, що в Конституції закладалася модель парламентсько-гетьманської демократичної республіки з двопалатним представницьким законодавчим органом.
5. Вплив на розвиток вітчизняного парламентаризму з середини ХІХ ст. мав досвід діяльності депутатів з українських земель у парламентських установах Австро-Угорщини.
Під впливом революційних потрясінь 1848 р. українці витворили громадську представницьку установу – Головну руську раду, яка виступила на захист завойованих свобод, забезпечення належного представництва в австрійському рейхстазі. Українська парламентська репрезентація 1848-1850 рр. від Галичини й Буковини вагомо заявила про себе, ініціювавши законодавче вирішення селянського питання, скасування панщини, постановкою питань про утворення української провінції, відкриття українських шкіл тощо.
Реальне відновлення парламентаризму в Австрії 1861 р. фактично звузило представництво західних українців в двопалатній Державній раді, оскільки її депутати обирались утвореними крайовими семами, де більшість складали німецьке, польське та румунське представництва. Введення 1873 р. прямих виборів хоча і закріпило виборчим законом визначене представництво земель, проте куріальна виборча система, “удосконалена” 1896 р. щодо станового представництва, обмежувала коло виборців. Новонароджена українська багатопартійність очолила боротьбу західних українців за їх конституційні права, загальне виборче право. Демократизація виборчої системи у 1907 р. привела до збільшення українського представництва в Рейхсраті. Серед обраних українських депутатів абсолютну більшість складали правники і адвокати. Такого професійного складу не мало жодне національне представництво австрійського і угорського парламентів. Їх участь у законотворенні, кодифікації законодавства, розвитку парламентської демократії, українського самоврядування сприяли національному пробудженню українців Галичини, Буковини і Закарпаття.
Новою формою організації діяльності українських депутатів став з 1907 р. Український парламентський клуб, очолюваний вченим-юристом С.С.Дністрянським, який активно співпрацював з іншими національними представництвами. У Галицькому крайовому сеймі діяв “Руський клуб” на чолі з Г.Яхимовичем, що відстоював національні й соціально-економічні інтереси галицьких українців. Згідно з австрійським конституційним правом крайові сейми наділялись обмеженою компетенцією. Аналіз виборчого процесу, складу, компетенції та порядку роботи загальноімперського парламенту та крайових сеймів підтверджує активну участь українців у парламентському житті, позитивний досвід їх боротьби за конституційну законність.
Критично оцінюючи парламентські установи Австро-Угорщини, виборче законодавство і наслідки виборчих кампаній, “політику українських представників”, І.Я.Франко, М.С.Грушевський все ж високо цінували досвід “українського П’ємонту” для Наддніпрянської України. Західноукраїнські політичні партії і діячі довели свою спроможність наполегливо відстоювати в австро-угорському Рейхсраті, в крайових сеймах інтереси українців, використовувати представницькі установи всіх рівнів для розвою парламентаризму. Навіть в умовах Першої світової війни українські парламентарі для захисту українців створили громадський представницький орган – Головну українську раду, згодом – Загальну українську раду (1915р.). То ж розпад Австро-Угорщини 1918 р. не застав західноукраїнських діячів не підготовленими до утворення Західно-Української Народної Республіки: було закладено основи конституційних змін, боротьби за автономію та незалежність західноукраїнських земель.
6. Українське представництво в Державній думі Росії, хоч і складало близько п’ятої частини її складу, внаслідок куріальної і багатоступінчастої виборчої системи, неоднорідного національного і фракційного складу, русофільської політики царизму, переваги правих, промонархічних партій в Думі, не спроможне було з цих причин відстояти конституційних і автономістських вимог українців.
Значний внесок у вітчизняний парламентський досвід внесла Українська думська громада в Думі першого і другого скликань, у її законотворчу роботу, створення та діяльність міжфракційного Союзу автономістів. Вперше у виборчих перегонах приймали участь і набували політичного досвіду нелегальні українські політичні партії – радикально-демократична, соціал-демократична, “Спілка”. Стенографічні звіти засідань Думи третього та четвертого скликань засвідчують активну участь депутатів з України в роботі думських комісій, підготовці законопроектів, поданні інтерпеляцій уряду, у вирішенні організаційних питань, спроб правового вирішення національного, в т.ч. українського питання. Але в умовах поглиблення кризи самодержавства Державна дума Росії виявилась безсилою виконати найважливіші функції парламенту: внесення змін у правову систему країни, адекватних вимогам часу і настроям в суспільстві, дієвий контроль над урядом і державним бюджетом. І все ж досвід участі у виборах депутатів Думи, її роботі не був безплідним для українців. Українська думська громада, депутати від українських губерній привернули увагу російської і міжнародної громадськості до української ідеї, набули реальної практики парламентаризму, сприяли вкоріненню у суспільну свідомість ідеї народного представництва.
7. Узагальнюючи і формулюючи нове у поглядах на Центральну Раду, зазначимо наступне: українська національно-демократична революція 1917-1920 рр. – друга після Національної революції середини XVII ст. – радикальна спроба реалізувати державно-соборницькі ідеали. “Треба було забезпечити волю України, - писав М.С.Грушевський, - відновити її старе народовладдя, право народу самому правити всіма своїми справами” (126, с. 6).
Це прагнення логічно й усвідомлено привело до утворення Української Центральної Ради, до проголошення Української Народної Республіки. Революційні події в самодержавній Росії, у складі якої більша частина України перебувала понад 250 років, зумовили автономістсько-федералістський курс УЦР, домінування радикальних російських і українських політичних партій в державотворчих процесах. Центральна Рада стала першим вітчизняним вищим представницьким органом державної влади, реальним парламентом. Її творці у назві цієї громадсько-політичної установи навесні 1917 р. закріпили традиції козацьких Рад часів Гетьманщини, самодіяльних Рад, започаткованих першою російською революцією 1905-1907 рр. Український національний конгрес – прообраз новітньої вітчизняної владної конституанти, легітимізував і закріпив правовий статус Центральної Ради як тимчасового революційного парламенту, центру українського політичного і правового життя.
Ці правові підстави дозволили Раді поповнити свій склад і представництво, реорганізувати свою структуру на парламентських засадах, вступити у переговори з російським Тимчасовим урядом, розпочати законотворення, розробку Статуту автономної України. Проголошення І Універсалу із закликом до всіх українців приступити до негайного закладання підвалин автономного ладу, порядкувати своїм життям, організація Генерального Секретаріату, розмежування повноважень і функцій між ними і Радою як єдиним законодавчим органом, завершення формування свого складу, прийняття регламенту своєї роботи засвідчило перетворення її в реальний загальнонаціональний представницький орган державної влади. Її подальшому перетворенню в повноцінний парламент з прямими виборами і широким територіальним представництвом зашкодили сподівання на порозуміння з Тимчасовим урядом, скликання Установчих зборів, а з проголошенням радянської влади у грудні 1917 р. – двовладдя, згодом – австро-німецька окупація.
ІІІ Універсал юридично оформив відновлення національної державності у формі УНР, закріпив правовий статус і функції Центральної Ради та її уряду – “давати закони і правити”. Логічною вершиною державо- і законотворчої діяльності УЦР стали IV Універсал, що проголосив самостійність УНР як парламентської республіки з унітарним устроєм і демократичним режимом, та Конституція УНР. Аналіз протоколів сесій УЦР, засідань її Малої ради, спогадів діячів українського державотворення переконливо доводить: своїм законотворенням, реалізованими установчими і контрольними функціями вона, за змістом своєї діяльності, справді започаткувала вітчизняний парламентаризм, демократичну представницьку форму реалізації законодавчої влади.
Слушне застереження зробив свого часу Л.Окиншевич: “Давно вже треба вважати явищем доброго тону не докоряти урядові, установам і діячам доби української визвольної боротьби, яких би напрямків вони не були. До тих часів ми маємо підійти з бажанням відшукати справжню природу установ і справжню причину вчинків і подій. Навряд чи 1917 р. була можлива й була доцільна інша форма чину, як форма “революційно-демократична” (451, с. 308-309). Таке застереження має важливе методологічне значення для вивчення історії державотворення, подій 1917-1920 рр. Постанова Верховної Ради України “Про заходи по відзначенню 80-річчя українського парламентаризму” (142.-1997.-№19.-Ст.143) – важливе державне визнання цінності його історичного досвіду.
8. Українська гетьманська держава 1918 р. – альтернатива “революційно-демократичному” шляху державотворення, не стала запереченням ідеї народного представництва. Її доба була позначена спробами створення сильної централізованої, авторитарної влади і подолання суспільно-політичної і соціально-економічної кризи в країні. Перші ж законодавчі акти, підписані гетьманом П.Скоропадським, проголошували тимчасовий державний устрій України “до обрання Сойму і відкриття його діяльності”. На нашу думку, це засвідчувало не лише наміри (справжні чи удавані) самого гетьмана та його уряду, але й визнання провідної ролі парламенту в організації державної влади, паростки якого вже почали зростати в Україні, укорінились у суспільній свідомості і генетично пов’язані з Гетьманщиною. Цікавою, але безплідною спробою гетьмана влітку 1918 р. було намагання відродити “вільнокозацькі організації і Козацької ради”, визначити склад і компетенцію останньої в законі про відновлення українського козацтва. Плани відродження Генеральної козацької ради позбавляли її склад і повноваження демократичного змісту, а для державотворення такі ради були вже політичним анахронізмом.
9. Ідеї народного представництва продовжували жити в середовищі і програмах українських політичних партій, які започаткували Директорію і ставили метою боротьбу за “законну владу в Україні, відповідальну перед парламентом”. Проте в парламентську модель Директорією закладався принцип “трудової демократії” – вибори політичного представництва від трудового селянства, міського робітництва і трудової інтелігенції. Відмова від загального і рівного виборчого права, повернення до куріальної системи виборів з неповноцінним територіальним представництвом, зрозуміло, не означало нового кроку в теорії і практиці парламентаризму – ні європейського, ні вітчизняного. І все ж сучасні дослідники справедливо вбачають в Конгресі трудового народу України передпарламент, перше соборне представництво українського народу (148, с. 221-223). Дійсно, була здійснена спроба формування на основі, хай і неповноцінного, територіального представництва, демократичного вибору. Досвід скликання Конгресу, на думку дисертанта, підтвердив неможливість в умовах громадянської війни проведення загальних і демократичних виборів. Трудовий конгрес став “останнім акордом молодого українського парламентаризму” (345.-Т.2, с. 91). Проте законодавство “другої” УНР передбачало скликання Державної Народної Ради як законодавчого органу з представництвом політичних і неполітичних організацій, органів самоврядування, конфесійних установ та ін. Вагомим кроком до відродження парламентаризму слід вважати і продовження конституційного процесу, створення проектів Основного закону УНР,
Таким чином, за Гетьманату і Директорії продовжувала жити ідея народного представництва, усвідомлення його ролі в демократичному законо- і державотворенні, реальними кроками до якого були Трудовий конгрес та конституційне законодавство Директорії. Надзвичайно малий досвід легальної, а тим більше – парламентської роботи українських політичних партій (власне – з березня 1917 р.), низький рівень матеріальних умов життя і правової культури народу і, як наслідок, більшовизація мас, “роздертість” кордонами і фронтами українців не дозволили розвинутися народному представництву в Наддніпрянській Україні, остаточно сформуватися і утвердитися загальнонаціональному представницькому органу, акти якого були б чинні на всій території УНР.
10. Для Західно-Української Народної Республіки характерним було швидке створення ефективних і досить демократичних з огляду на війну, органів влади. Парламентський досвід, підготовчі кроки української репрезентації допомогли діячам ЗУНР швидко створити Українську Національну Раду, що відіграла роль своєрідної конституанти. Перші ж законотворчі й установчі кроки УН Ради – утворення Тимчасового Державного Секретаріату, розбудова системи місцевих представницьких органів влади і самоврядування, прийняття назви держави та її “Тимчасового Основного закону” – стали першим етапом реального втілення суверенітету народу, здійснюваного через систему народного представництва.
На відміну від діячів УЦР, діячі УН Ради стояли на ліберально-національних позиціях, більше уваги приділяли і настійливіше упроваджували принцип прямих і загальних виборів з мажоритарною виборчою системою, що дозволило приступити до сформування повноцінного парламенту ЗУНР вже наприкінці листопада 1918 р. Основною парадигмою Ради стали національно-державне будівництво, заходи щодо воз’єднання всіх українських земель у єдиній державі. Прийняті навесні 1919 р. закони про скликання сейму ЗУНР та виборчий закон, що передбачав національно-пропорційну систему виборів, забезпечували демократичне представництво усіх національностей, які проживали на території республіки. Отже, за короткий час у ЗУНР були сформовані основні ланки державного механізму – центральні і місцеві представницькі органи влади і управління, правоохоронні органи, збройні сили. Були проведені радикальні зміни в економіці, культурі, освіті. Таким чином, на думку дисертанта, дались взнаки не лише парламентський досвід діячів УН Ради, але й її партійний склад, готовність населення до конституційних демократичних змін.
11. “Радянський парламентаризм”, започаткований 1917-1920 рр., засновувався на принциповому запереченні класичного парламентаризму як “буржуазного”, “формального”, “відкритті” принципово “нових” представницьких установ – системи Рад. Ідеолог більшовизму В.Ленін та його послідовники використали цей давній інститут народоправства для утвердження диктатури пролетаріату, а фактично – правлячої партії в Росії та в її національних окраїнах, в т.ч. й в Україні.
Вибудувана система вищих радянських представницьких органів – Всеукраїнських з’їздів Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, ЦВК (ВУЦВК) та його Президії (з травня 1919 р.) за зразком російських – зосередила в своїх руках формально широкі повноваження. Проте, багаторівневість у здійсненні конституційно визначених законодавчих повноважень, коли з’їзди делегували власні повноваження ВУЦВК, Президії і навіть уряду зводили нанівець принципи народовладдя і парламентаризму. Лише схвалення ЦК КП(б)У та його Політбюро надавало життя рішенням Всеукраїнських з’їздів Рад, ВУЦВК та його Президії. Спроби діалогу з більшовиками інших українських політичних партій на І і ІІ Всеукраїнських з’їздах Рад, відстояти своє право на політичну діяльність і належне представництво зустрічало жорсткий опір, часто – з допомогою ревкомів, ”ЧК” та Комінтерну. Згортання багатопартійності, багатоступеневі вибори вищих представницьких органів державної влади, позбавлення виборчого права значної частини населення і виключення її з політичного життя, безальтернативність виборів та їх регулювання більшовицькими ревкомами і парткомами унеможливили народне волевиявлення і реальне народовладдя. Ієрархія системи цих органів, їх фактична підпорядкованість керівним органам РКП(б) і КП(б)У спотворювали конституційно-правовий статус перших і виключали правовідносини на засадах свободи, поділу влади, законності, додержання прав людини. Використання ними деяких парламентських форм організації роботи (формування партійних фракцій, постійних і тимчасових комісій у структурі ВУЦВК, запровадження законодавчої процедури тощо) робили «радянський парламентаризм» декоративним і його антидемократичної суті не міняли. Таким чином, найбільш послідовно ідеї та принципи народного представництва було втілено у представницьких органах державної влади УНР та ЗУНР.
Все вищевикладене дозволяє сформулювати повчальні уроки з попереднього досвіду функціонування вищих представницьких органів державної влади, які діяли різного часу в Україні.
1. Державотворчий історичний досвід українства постає перед нинішніми і прийдешніми поколіннями, попри всі невдачі і трагедії, напрочуд багатим.
Народоправні засади суспільного життя – домінуючі в історії українського державотворення. Громадсько-вічовий устрій земель Київської Русі, шляхетська демократія часів Великого князівства Литовського і Речі Посполитої, козацьке самоврядування з діючими інститутами військової демократії, політична свобода й виникнення представницьких законодавчих органів державної влади часів національно-визвольних змагань 1917-1920 рр. – важливі складові демократичної традиції державотворення, української національної ідеї. Підтримуючи давню історичну традицію, Конституція України зберегла назву “Рада” як щодо парламенту, так і органів місцевого самоврядування. Як помітив В.М.Шаповал, Україна – єдина з усіх держав, утворених на теренах колишнього СРСР, де за парламентом збереглася стара назва (7, с. 232).
2. Історія вищих представницьких установ, що діяли в Україні, переконує: саме вони виступають ведучим чинником право- і державотворення як орган станового, а згодом - народного представництва. І з огляду на історичний досвід і традиції нинішня конституційна реформа в Україні, прийнятий Закон “Про внесення змін до Конституції України”, який значно розширив сферу компетенції Верховної Ради України, строки її повноважень та повноважень народних депутатів (462, Ст.44), є логічним, конституційним кроком до парламентської чи парламентсько-президентської республіки, до європейської моделі держави. Ідеї народовладдя, народного представництва належать до найвищих загальнолюдських цінностей. Отже, новелізуючи нашу політичну систему, слід враховувати не тільки позитивний зарубіжний, а й вітчизняний досвід з урахуванням нових історичних умов.
3. Історичний досвід українських парламентарів УНР і ЗУНР переконує: парламент лише тоді стане реальною провідною ланкою державотворення, коли він і суб’єкти, що його формують, будуть здатні акумулювати й агрегувати інтереси і волю народу, різних соціальних груп. Ті ж початки досвіду українського парламентаризму 1917-1919 рр., зокрема, Центральної Ради і Трудового конгресу свідчать, що навіть класичні парламентські форми роботи мало що важать, якщо відсутні реальні важелі управління, наявні неефективні або деструктивні дії щодо соціально-економічних перетворень, консолідації суспільства. Неспроможність вирішення гострих соціально-економічних питань, адекватної соціальним очікуванням відповіді на законодавчому рівні привели, з огляду на інші руйнівні чинники, до поразки лідерів УНР, Гетьманату. Менше року знадобилось, зокрема, щоб відбувся трагічний поворот у довірі і підтримці народом Центральної Ради.
На думку дисертанта зараз першочерговим є необхідність соціально-економічного виміру законодавства, підвищення системності і плановості законодавчого процесу, ролі правової експертизи законопроектів щодо їх відповідності Конституції України, основним положенням законодавства Європейського Союзу, вимогам законопроектної техніки. У процесі роботи над законопроектами слабо використовується потенціал громадських організацій – Спілки юристів України, Спілки адвокатів України та ін. Практично не застосовується такий засіб, як громадське обговорення законопроектів. Як зазначав президент АПрН України, академік НАН України В.Я.Тацій, всенародне обговорення – унікальне явище у конституційно-правовій практиці нашої держави, адже закон має відображати інтереси всього народу (463, с.29).
Автор поділяє думку своїх колег: сьогодні в Україні правове вирішення проблем, пов’язаних із соціальними очікуваннями і потребами народу, його сьогодення і майбутнього, інтересами кожного індивіда в першу чергу залежить від вищого органу народного представництва (464, с.237-249). Якщо засадничим принципом держави є реальне народовладдя, то й держава має бути спрямована на задоволення потреб кожного з своїх громадян. Саме цій ключовій меті держави мають слугувати чинні системи права і законодавства.
4. Позитивний та негативний досвід молодої багатопартійності в Україні наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. та її ролі в державотворчих процесах1917-1920 рр. застерігає від радикалізму, вузькопартійних підходів до державотворення, парламентської роботи, ігнорування парламентської опозиції, демократичного виборчого процесу. Адже кон’юнктурні помилки політичного проводу, як доводить історичний досвід, дорого коштували і коштують українському народу.
Історія боротьби за державне відродження доводить, що його успіх у 1917-1920 рр. був можливий лише за умови консолідації національно-демократичних сил, політичних партій, солідарності і згуртованості національностей, всього народу. Тільки така злагода та опора на власні сили могли забезпечити успіх державотворення. Проте політичне, соціальне і національне протистояння вилилося у громадянську війну, що в кінцевому рахунку зрекло на невдачу державотворення. Спроби пошуку й використання “третьої сили”, іноземної допомоги до справи збереження державної самостійності України привели лише до величезних людських і матеріальних втрат і втрати цієї самостійності. Отже, сьогодні ні одна держава, навіть з парламентською республікою, не може досягти економічних і соціальних успіхів без консолідації всього народу в єдину політичну націю, без громадянського суспільства – процеси, що почали благотворно розвиватися в Україні лише останнім часом.
Вибори народних депутатів до Верховної Ради України 2006 р., на думку автора, довели нагальність внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України», прийняття Законів України «Про регламент Верховної Ради України», «Про політичну опозицію». Істотного вдосконалення потребує правовий статус політичних партій, без чого надання їм значних важелів впливу у виборчому процесі може призвести до негативних наслідків для держави і суспільства (465, с.5).
І – останнє. Дефініція “вищий представницький орган державної влади”, яка в тій чи іншій трактовці вживається в правничій та політологічній літературі, як правило конкретизує конституційну дефініцію “парламент”. Очевидно, що ці поняття споріднені, але не тотожні. Не кожен вищий представницький орган в історії держави був парламентом, але кожен парламент є вищим представницьким органом держави. У демократичній державі парламент завжди є представницьким. Вищі представницькі органи влади – загальнодержавні, центральні органи в системі інших представницьких органів, місцевого самоврядування і які різняться за принципами представництва та функціональним призначенням. До них відносяться: 1) станово-представницькі органи влади, що виникли в Європі ХІІІ-ХІV ст. – палата королівської курії, Генеральні Штати (Франція), рада королівства, парламент (Англія), королівська рада, сейм (Польща), Пани-рада, сейм (Литва) без законодавче визначеного представництва привілейованих станів; 2) З часів Великої французької революції роль вищих представницьких органів держави стали виконувати Установчі Збори, Конституційні конвенти, Асамблеї, що мали виключні повноваження з прийняття конституційних актів та виконувати установчу функцію; 3) Сучасні парламенти. Загальним для вищих представницьких органів влади є їх представницька природа, принципи колегіальності, функціональне призначення – здійснення законотворчості. Відмінним – парламенти діють (на відміну від конституанти) на постійній основі, обираються (на відміну від станово-представницьких органів влади) прямими і загальними виборами, є органами народного представництва, діють на принципи розподілу влади, конституційно визначеного правового статусу парламенту як єдиного органу законодавчої влади.
З огляду на загальнонаціональний характер представництва Верховної Ради України, виходячи з конституційне визначених представницьких мандатів народних депутатів, на думку дисертанта, є сенс обговорити наступну запропоновану редакцію Ст. 75 Конституції України: «Верховна Рада України – єдиний загальнонаціональний (загальнодержавний, вищий) представницький і законодавчий орган в Україні». 1) Така редакція наголошує на демократичній природі парламенту як народного представництва. Адже саме в парламенті уособлена воля народу як вищого суверена, джерела і суб’єкта державної влади. І ключовими поняттями «парламент» є виборність, представництво, законотворчість; 2) В існуючій редакції Ст. 75 представницький характер Верховної Ради України випливає з наступних статей Конституції України (Ст. 76, 77, 78 та ін.), що робить його опосередкованим.
Так сучасним українським парламентом завершилася довга історична еволюція вищих представницьких органів державної влади, що діяли в Україні.
Список використаних джерел та літератури
1. Конституція України – основа реформування суспільства. - Х.:Право, 1996.-96 с.
2. Конституційне право України: Підручник для студентів вищих навчальних закладів/За ред. академіка АПрН України, доктора юридичних наук, професора Ю.М.Тодики, доктора юридичних наук, професора В.С.Журавського.-К.:Видавн. Дім «Ін Юре». 2002.-544 с.
3. Український парламентаризм: Минуле і сучасне /За ред. Ю.С.Шемшученка.-К., Парламентське вид-во, 1999.-368 с.
4. Див.: Бандурка О.М. Древаль Ю.Д. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток: Монографія.-Х.: Ун-т внутр. справ, 1999.-288 с.
5. Древаль Ю.Д. Парламентаризм у політичній системі України (політико-правовий аналіз): Монографія:-Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ.-2003.-280 с.
6. Кислий П., Вайз Ч. Становлення парламентаризму в Україні: На тлі світового досвіду.-К.: Абрис, 2000.-414 с.
7. Шаповал В.М. Зарубіжний