АПАРАТ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ФІНАНСАМИ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ В УКРАЇНІ У КІНЦІ ХVІІІ – НА ПОЧАТКУ ХХ СТ.: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ

Краткое описание

ЗМІСТ

Перелік умовних скорочень………………………………………………………5
Вступ…………………………………………………………………………………6
Розділ 1. Стан вивченості проблеми. Теоретична та джерельна база дослідження…………………………………………………………….21
1.1. Стан наукової розробленості проблеми………………………………21
1.2. Теоретичне підґрунтя дослідження………………………….…..……45
1.3. Джерельна база дослідження………………………………………….52
Висновки до розділу 1…………………………………………………..…...63
Розділ 2. Становлення російського імперського апарату управління державними фінансами на українських землях (остання третина ХVІІІ – початок ХІХ ст.)………………………………………..….….65
2.1. Організаційно-правові засади управління державними фінансами в Гетьманщині та введення імперської системи……………………….65
2.2. Становлення казенних палат і казначейств……………………….…..81
2.3. Організаційні та правові підстави участі інших державних органів, установ і органів станового самоврядування у фінансово-управлінській діяльності………………………………………………...91
Висновки до розділу 2…………………………………………………..…104
Розділ 3. Організаційна будова та правове забезпечення місцевих органів Міністерства фінансів Російської імперії на українських землях.…108
3.1. Казенні палати………………………………………………………....108
3.1.1. Організаційно-правові засади діяльності казенних палат у першій половині ХІХ ст.…….…...…………………………………………….108
3.1.2. Казенні палати у 60-х – першій половині 80-х рр. ХІХ ст.: зміни правових підстав функціонування та організаційної будови….116
3.1.3. Казенні палати у кінці ХІХ – на початку ХХ ст.: організаційні та правові основи діяльності…...…………..…………………………….124
3.2. Казначейства……………………………………………………...……139
3.2.1. Розвиток функцій губернських казначейств і їх правове регулювання………………………………………………….….....139
3.2.2. Організаційно-правові засади діяльності повітових казначейств...145
3.3. Податна інспекція…………………………………………………...…156
3.4. Податкові присутствія……………………………………………...…172
3.4.1. Склад та правова регламентація діяльності губернських податкових присутствій…………………………………………172
3.4.2. Дільничні податкові присутствія: організація та правова регламентація функціонування…………..…………………..…178
3.5. Митні органи як суб’єкти управління державними фінансами…….182
3.5.1. Митні органи у першій половині ХІХ ст.: організаційно-правові засади фінансово-управлінської діяльності…………..182
3.5.2. Участь митних органів в управлінні державними фінансами у 60-х – першій половині 80-х рр. ХІХ ст.: організаційне забезпечення та правова регламентація………………………..187
3.5.3. Організаційні та правові основи діяльності митних органів з управління державними фінансами у кінці ХІХ–на початку ХХ ст.193
3.6. Органи акцизного нагляду…………………………………………….206
Висновки до розділу 3………………………………….……….……….…223
Розділ 4. Організаційно-правові засади виконання фінансово-управлінських функцій місцевими органами інших міністерств в українських губерніях…………………………………………………………………...227
4.1. Місцевий адміністративно-поліцейський апарат…………………....227
4.1.1. Компетенція генерал-губернаторів щодо фінансово-управлінських питань…………...…..…………………………..227
4.1.2. Правове регулювання участі губернської адміністрації загальної компетенції в управління державними фінансами...229
4.1.3. Повітова адміністрація загальної компетенції: організаційно-правові засади залучення до фінансово-управлінської діяльності..237
4.1.4. Організаційно-правові характеристики діяльності загальної поліції з адміністрування державних фінансів…...….……..….240
4.2. Органи самоврядування……………………………………………….244
4.2.1. Дворянське самоврядування: правові аспекти участі в податковій діяльності……..…………………………………………………...244
4.2.2. Органи селянського самоврядування в системі управління державними фінансами: організаційна та правова характеристика..246
4.2.3. Трансформація компетенції та організаційних особливостей участі органів міського самоврядування у фінансовій діяльності держави.251
4.2.4. Земства як елемент системи оподаткування у Російській імперії: компетенція та організація діяльності…………..……255
4.3. Органи управління державним майном…………………………….…258
Висновки до розділу 4……………………………………………….……..264
Розділ 5. Організація та правове регулювання діяльності державних кредитних установ на українських землях……………………….268
5.1. Дореформені державні банківські установи…………………………268
5.2. Установи Державного банку Російської імперії………………….…..274
5.3. Відділення державних іпотечних банків……………………………..297
Висновки до розділу 5…………………………………………………...…310
Розділ 6. Організаційно-правові засади функціонування місцевих органів Державного контролю на українських землях…………………...314
6.1. Фінансовий контроль у Російській імперії у першій половині ХІХ ст...314
6.2. Реформа Державного контролю і становлення його місцевих органів (60-і – перша половина 80-х рр. ХІХ ст.)……………………………318
6.3. Органи Державного контролю Російської імперії в українських губерніях у кінці ХІХ – на початку ХХ ст.…………………….……335
Висновки до розділу 6…………………………………………………...….352
Висновки…………………………………………………………………………..355
Список використаних джерел………………………………………………….365
ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Однією з основних тенденцій розвитку демократичної, соціальної, правової держави є задоволення різноманітних потреб окремої людини, тих чи інших соціальних груп та суспільства в цілому. Для реалізації цих завдань необхідною є належна матеріальна база. Її створення потребує динамічного господарського розвитку, наростання суспільного багатства. Це, в свою чергу, вимагає зваженої й ефективної економічної, зокрема фінансової, політики, її правового закріплення та успішної реалізації спеціально уповноваженими органами державної влади.
Оптимізація організаційно-правових засад діяльності у сфері публічних фінансів є важливим матеріальним чинником переходу держави до соціально-сервісної функції, подолання державного етатизму відносно конкретної людини. Ці завдання у повній мірі постають перед незалежною Україною.
Система державних фінансів віднесена статтею 92 Конституції України [1] до тих сфер суспільних відносин, які регулюються виключно законами. Йдеться про: державний бюджет і бюджетну систему України; оподаткування; фінансовий, грошовий, кредитний та інвестиційний ринки, статус національної та іноземних валют на території України; утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; випуск та обіг державних цінних паперів.
Серед чинних законів України, що регламентують відносини у сфері державних фінансів, варто згадати Бюджетний кодекс України, низку інших законодавчих актів [2–7 та ін.]. Цей правовий масив є вельми значним. Станом на 1 березня 2006 р. лише податкову діяльність держави регламентували 157 законодавчих актів України (при тому, що до цього часу не прийнятий винятково актуальний Податковий кодекс України), митну – 94. Десятками нараховуються закони у сфері бюджетної та банківської діяльності, державного контролю тощо. Це свідчить про те, що сьогодні фінансові правовідносини є значущими, складними, системно пов’язаними і суспільно детермінованими. Важливість фінансової діяльності держави та управління нею вимагають врахування і як застосування теоретичних надбань світової економічної та правової думки, так і використання історичного досвіду (і позитивного, і негативного).
Генезис та розвиток фінансового апарату, незалежно від національних, геополітичних, соціальних та інших особливостей, мають свої закономірності, певні стадії, характерні для різних державних утворень. Вони були притаманні діяльності органів управління державними фінансами Російської імперії на українських землях у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст.
Ця обставина, як і те, що у вказаний період самодержавна Росія утримувала у своєму складі переважаючу більшість території й населення України, надають можливість для системного історико-правового дослідження організаційних засад, правового регулювання і практики фінансово-управлінської діяльності, створюють широке підґрунтя для узагальнень і творчого використання накопиченого досвіду у практиці сучасного державного будівництва в незалежній Україні. Ефективність її фінансової системи має спиратися на врахуванні здобутків і уникненні помилок.
Хронологічно досліджуваний період обмежений останньою третиною ХVІІІ ст., коли Україна втратила рештки своєї автономії (нижня межа), а також початком ХХ ст., а точніше – Лютневою революцією (верхня межа). Хронологія визначена можливістю простежити закономірності становлення та розвитку апарату управління державними фінансами на прикладі українських земель у складі Російської імперії.
Територіальні рамки дослідження – це дев’ять губерній, які сформувалися на зламі ХVІІІ та ХІХ століть, а саме: Київська, Подільська, Волинська, Херсонська, Таврійська, Катеринославська, Чернігівська, Полтавська і Харківська, які об’єднували усі українські регіони, окрім західного. Термін „Україна” використовується не у державно-правовому, а у географічно-етнографічному сенсі.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до п.1.1 „Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001 – 2005 роки” та річних планів науково-дослідницьких і дослідно-конструкторських робіт цього університету (нині Харківський національний університет внутрішніх справ). Її тема розглянута і схвалена у 2005 р. Академією правових наук України [8, с.6].
Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на підставі системного аналізу законодавчих та інших нормативно-правових актів, архівних джерел, історико-правової та історичної літератури окреслити правове становище, роль і місце в механізмі держави апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні, виявити організаційно-правові засади його діяльності у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст., узагальнити досвід функціонування. Мета обумовила наступні завдання дослідження:
• визначити ступінь наукової дослідженості проблеми шляхом аналізу наявного масиву історико-правової, спеціально-юридичної, економічної, загальноісторичної літератури, у якій відображено окремі аспекти історії фінансового апарату Російської імперії в Україні; на підставі вивчення надбання вітчизняних і зарубіжних науковців, опрацювання наявних джерел сформувати теоретичне підґрунтя та джерельну базу дослідження;
• здійснити наукову періодизацію історії апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні відповідно до організаційно-правових засад його діяльності;
• відновити історико-юридичну картину процесів ліквідації української фінансової системи часів автономії, запровадження та становлення загальноімперських органів управління державними фінансами;
• розкрити правовий статус і організаційну будову місцевих органів Міністерства фінансів Російської імперії на українських землях, простежити динаміку їх функціонування у сутнісних і формальних зв’язках, а також взаємодію у практиці правозастосування;
• з’ясувати компетецію, роль і місце адміністрації Російської імперії, не належної до фінансового відомства, а також органів місцевого самоврядування в здійсненні управління державними фінансами в Україні;
• окреслити правове становище державних кредитних установ Російської імперії на українських землях, їх організаційну будову та діяльність;
• виявити зміни організаційно-правових засад здійснення державного фінансового контролю в українських губерніях у складі Російської імперії, його вплив на фінансові правовідносини;
• узагальнити історичний досвід організації та правового регулювання діяльності російського імперського апарату управління державними фінансами, практику правозастосування та кадрове забезпечення, з’ясувати їх особливості в Україні, провести компаративістський аналіз щодо Російської імперії та тогочасних великих європейських держав.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини в сфері державних фінансів Російської імперії у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст.
Предметом дослідження є організаційно-правові засади утворення, зміни і функціонування апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст., особливості його правозастосовної діяльності на українських землях.
Методи дослідження. Комплексний характер проблеми, її тяглість у часі, складність внутрішньосистемних і зовнішніх зв’язків, як правового, так і неправового характеру вимагають забезпечення внутрішньої несуперечливості сукупності методів. Основним колом проблем, окресленим у роботі, є, з одного боку, масив матеріальних і процесуальних норм, які визначали функціонування цілого комплексу місцевих органів управління фінансами, а з іншого – принципи і практика їх організації, сукупність правових і організаційних дій. Усе це визначає поєднання моментів матеріального (кошти, інші матеріальні цінності, їх переміщення у відповідності з певними закономірностями, врегульованими публічно-правовими нормами тощо) та ідеального (правові ідеї, покладені в основу побудови системи фінансового управління, та особливості правосвідомості учасників фінансово-правових і адміністративно-правових відносин, що виникали унаслідок її функціонування).
Засадничим загальнонауковим методом обрано діалектичний. Він не тільки є традиційним для сучасної вітчизняної науки історії держави і права, але й дозволяє мінімізувати „експериментаторство” з використанням новітніх ідеалістичних методів. При цьому принципово важливим для автора є застосування діалектичного загальнонаукового методу поруч із методом філософського діалогу або плюралізму. Це дозволяє уникнути монополізації права на істину тільки одного методу наукового пізнання, розкрити досліджувані процеси не тільки системно, а й різнобічно. Близьким до виразу цього підходу є, на нашу думку, антропосоціокультурний метод, який полягає у трьох складниках: соціологічному, культурологічному і антропологічному.
У зв’язку з тим, що правотворення у галузях фінансового і адміністративного законодавства Російської імперії, яке регламентувало функціонування апарату управління фінансами, по суті виходить за межі наших студій, антропологічні методи (найперше, метод школи „Анналів”) застосовувалися переважно при висвітленні особливостей правової свідомості, зокрема мотивів правової поведінки та праворозуміння. При цьому, як видається, використання напрацювань М. Блока, Л. Февра та їх послідовників не суперечить логіці діалектичного методу. Адже єдність і боротьба протилежностей, взаємозв’язок аналізу й синтезу, матеріального та ідеального, – усе відбувалося у контексті єдиного історичного потоку, що розвивався протягом півтора століть, переплітаючи у собі різні струмені – економічний, загальносоціальний, правовий.
У той же час люди, котрі через свої життя, свідомість, інтереси, дії „пропускали” цей потік, були зовсім різними. Можемо сказати, що чиновництво, яке саме в галузі управління фінансами трансформувалося досить суттєво (що доводить, зокрема, сама ця робота), поміщики, котрі постали перед необхідністю щось змінювати у своєму „маєтковому” світі, і селяни, з їх патріархальним світоглядом і зосередженою на звичаєвому праві правосвідомістю, – усі вони (у тому числі, звичайно, і буржуазія, що зароджувалася і „спиналася на ноги”, й інтелігенція, яка все більше залучалася до сфери державного управління і т.д., і т.п.), по суті, жили у різних онтологічних і аксіологічних „вимірах” права.
При використанні методу філософської діалектики, ґрунтованого на принципах об’єктивності та науковості, з’ясувалася необхідність наукового опрацювання низки складно залежних і різних за природою і сутністю систем і підсистем. По-перше, органи управління державними фінансами на українських землях були підсистемою фінансового апарату усієї імперії. По-друге, вони входили як підсистема до імперської системи місцевого управління на території українських губерній. По-третє, кожна губернія формувала власну логічно й однотипно вибудувану підсистему місцевої адміністрації. По-четверте, до адміністрування державних фінансів були залучені органи місцевого самоврядування. По-п’яте, відносно самостійною системою виглядали державні кредитно-фінансові установи Російської імперії, котрі мали власні підсистеми на теренах України. По-шосте, системи і підсистеми, що взаємодіяли і взаємовпливали, складали тогочасні адміністративне і фінансове право у їх динаміці. Держава має власні фінансові інтереси, які підкріплюються охоронними нормами, у тому числі кримінально-правовими. Вони також складалися у власну систему. Органи управління фінансами були юридичними особами, а відтак вступали у певні цивільно-правові відносини, які також регулювалися відповідною системою правових норм.
Не зупиняючись на аналізові інших систем, пов’язаних із предметом даного дослідження, вкажемо, як приклад, що кожна соціальна група, задіяна в процесах управління фінансами та їх регламентації, також являла собою систему з відповідними підсистемами. Така складна конструкція різнорідних систем і підсистем, їх переплетення, взаємовплив вимагали застосування не тільки системно-структурного методу, а і найбільш загального, запозиченого з галузей природно-наукового знання, – синергетичного.
Соціальна відповідність норм права реаліям буття, обумовленість законодавства потребами суспільства, співвіднесення права та економіки, зокрема фінансів, цілей держави, фінансово-правових і адміністративно-правових засобів їх досягнення – усе це визначило широку застосовність соціологічного методу не тільки як спеціально-наукового, а і як невід’ємного, а у даному випадку – первинного складника використання антропосоціокультурного підходу. Соціологічний метод дав можливість з’ясувати справжні, а не задані законодавцем, місце й роль органів управління державними фінансами не лише у механізмі держави, а й у загально- та приватно-суспільних процесах. При цьому його застосування було певною мірою обмежене внаслідок того, що обсяг даної роботи не дозволяв детально дослідити соціальну репрезентативність персоналу органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні.
Провідним серед спеціально-наукових методів при проведенні дослідження став формально-догматичний. За півтора століття у Російській імперії була видана без перебільшення величезна кількість законодавчих та підзаконних актів, якими у тій чи іншій мірі регулювалися організаційна будова та функціонування апарату управління державними фінансами, компетенція його окремих органів тощо. Застосування постійних прийомів цього методу – класифікації та систематизації – дозволило розібратися у розмаїтті правових норм, знайти спільне і відмінне у митному і податковому законодавстві, банківському, нормах бюджетного права, регулюванні фінансового контролю, у нормах адміністративного права, які регламентували діяльність органів управління державними фінансами Російської імперії на українських землях.
Своє місце в дослідженні знайшов і порівняльно-правовий метод. Норми права, що регулювали створення, організацію діяльності й функціонування органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст., не тільки розвивалися, вони змінювалися настільки суттєво, що порівняння, скажімо, приписів, які регламентували одні й ті ж суспільні відносини на початку досліджуваного періоду, у середині (в добу великих реформ) чи у кінці є вельми повчальним і важливим у науковому відношенні. Водночас, суттєве значення для розв’язання наукової проблеми, винесеної як титульна щодо цього дослідження, мав порівняльно-правовий аналіз організаційно-правових засад діяльності органів управління фінансами у Російській імперії та інших країнах Європи. Передусім, бралася до уваги Австрія (Австро-Угорщина), адже до її складу також входили українські землі. Звернення до історико-правового матеріалу щодо управління коронними фінансами в Галичині та Буковині дозволило більш ясно усвідомити процеси, що відбувалися на Наддніпрянщині й Слобожанщині – на тій більшості українських земель, що входили до складу Російської імперії.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертаційному дослідженні вперше у вітчизняній та зарубіжній історико-правовій науці системно і всебічно досліджено організаційну будову, правові засади діяльності й особливості правозастосування органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні у їх розвитку. Окрім цього:
1. Наукову новизну дослідження складає те, що у ході його здійснення сформовано теоретико-понятійну та окреслено джерельну базу, для чого:
- вперше встановлено герменевтичний зв’язок теоретичних понять та юридичних термінів між дореволюційною та сучасною теоретичними парадигмами;
- вперше введено в науковий обіг великий масив архівних джерел, завдяки яким розкрито: особливості формування нормативно-правової бази, характеристику організаційної будови та кадрового забезпечення, а також специфіку правозастосовної діяльності апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях.
2. На підставі загального аналізу розвитку російського імперського апарату управління державними фінансами на українських землях уперше доведено, що відповідно до основних характеристик організаційно-правових засад діяльності, її форм і змісту його історію слід хронологічно поділити на чотири періоди:
- остання чверть ХVІІІ – початок ХІХ ст.;
- початок ХІХ ст. – кінець 50-х рр. ХІХ ст.;
- 60-і – перша половина 80-х рр. ХІХ ст.;
- кінець ХІХ – початок ХХ ст.
3. У результаті простеження заходів самодержавства з ліквідації фінансової системи Гетьманщини та їх юридичного забезпечення отримало подальший розвиток положення, що ці дії мали першорядне значення для реалізації уніфікаторської великодержавної політики царату.
4. Уперше спеціально проаналізовано формування загальноімперських органів управління державними фінансами на українських землях замість ліквідованого фінансового апарату Української козацької держави, показано, що воно не мало революційного характеру. Це пояснюється тим, що: козацька та російська адміністрація тривалий час співіснували на українських землях; правові основи фінансової діяльності не зазнали суттєвих змін; організація фінансового управління в Російській імперії та української адміністрації в Гетьманщині мали істотну типологічну подібність. Самодержавство використовувало різні маневри, щоб послабити спротив реформі.
5. Висвітлено організаційно-правові засади діяльності місцевих органів Міністерства фінансів Російської імперії на українських землях, внаслідок чого удосконалено існуючі знання щодо позитивної результативності (у тому числі на низовому рівні) введення міністерської системи; саме це відомство протягом ХІХ – початку ХХ ст. все більше зосереджувало у своїй компетенції фінансово-управлінські функції.
6. Вперше на ґрунті вивчення нормативно-правових актів і архівного матеріалу доведено, що попри непослідовність фінансової політики самодержавства, суттєві вади правового регулювання та організації діяльності органів управління державними фінансами, саме вони виявлялися найбільш адаптованими до умов розвитку та становлення капіталістичних відносин, динаміка їх розвитку та вдосконалення організаційно-правових засад діяльності була вищою, ніж у інших підсистем державного апарату Російської імперії.
7. Проаналізовано правові підстави і організаційні особливості залучення місцевих органів Міністерства внутрішніх справ, Міністерства державного майна, органів станового і позастанового місцевого самоврядування до фінансово-управлінської діяльності в українських губерніях, внаслідок чого уперше доведено, що на цій царині їх роль зменшувалася по мірі розвитку ринкових відносин у Російській імперії.
8. Висвітлено організаційно-правові засади діяльності державних банківських установ на українських землях, отримали подальший розвиток положення про те, що державна банківська система Російської імперії відставала від потреб економіки, негативно впливали на її функціонування здійснювані власні комерційні операції, надмірна зарегламентованість дій тощо, недостатніми були темпи розвитку державних іпотечних установ.
9. На підставі введення в науковий обіг нових відомчих нормативно-правових актів і особливо архівних документів отримало подальший розвиток положення про недостатність повноважень місцевих органів Державного контролю; до реформи 60-х рр. ХІХ ст. він взагалі існував формально і не впливав на реальні правовідносини у сфері державних фінансів; після реформи компетенція місцевих контрольних органів, зокрема контрольних палат і органів контролю на залізницях, була обмеженою і не дозволяла повноцінно здійснювати фінансово-контрольні функції.
10. У результаті вивчення організаційної будови місцевих органів Міністерства фінансів, державних банківських установ, органів фінансового контролю уперше наголошено на негативному впливі відсутності одноманітних підходів і стандартів у різних галузях, а також того, що не були запроваджені єдиний поділ території обслуговування (який у більшості випадків не співпадав з адміністративно-територіальним) та підхід до використання понять: округ, дільниця.
11. Ґрунтуючись на змістові всієї дисертації, уперше доведено, що протягом кінця ХVІІІ – початку ХХ ст. фінансовий апарат Російської імперії пройшов значний шлях розвитку від найбільш простих (невід’єднаних від адміністрації загальної компетенції) форм до спеціалізованих і спрямованих на реалізацію окремих функцій управління державними фінансами.
12. Узагальнення результатів аналізу правових засад діяльності апарату управління державними фінансами дозволило уперше стверджувати, що протягом досліджуваного періоду вони зазнали прогресивної еволюції від доволі примітивних форм другої половини ХVІІІ ст. (неузгодженість, громіздкість, перекладання фінансово-управлінських функцій на органи самоврядування, приватних осіб, нерозвиненість банківського права та ін.) до низки відповідних вимогам часу нормативно-правових актів кінця ХІХ – початку ХХ ст. Однак, це законодавство не набуло належної систематизації і узгодження актів, що ускладнювало діяльність фінансового апарату.
13. У роботі особливу увагу приділено правозастосовній діяльності органів управління державними фінансами Російської імперії в українських губерніях, що дозволило надалі розвинути положення про недостатність у компетенції, передусім, податної інспекції, контрольних палат і контрольних частин на транспорті повноважень примусу.
14. Здійснений порівняльний аналіз компетенції окремих підсистем місцевого апарату управління державними фінансами Російської імперії призвів до подальшого розвитку положення, що їх повноваження не були остаточно розмежовані й дублювалися, не вдалося досягти належної координованості дій.
15. На підставі вивчення відомчих нормативних актів з кадрових питань, відповідного ділового листування, статистичних матеріалів і формулярних списків чиновників уперше доведено: протягом другої половини і особливо кінця ХІХ – початку ХХ ст. поліпшився кадровий склад місцевого апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні. У часи капіталістичної модернізації кваліфікація й професіоналізм цих службовців були вищими порівняно з урядовцями інших підсистем державного апарату. Напередодні Першої світової війни в системах Державного контролю та Міністерства фінансів (по митному відомству) було законодавчо дозволено приймати на державну службу (з певними обмеженнями) жінок; це було у роки війни розповсюджено і на інші органи управління державними фінансами.
16. Досліджено матеріальне забезпечення службовців органів управління державними фінансами Російської імперії на українських землях, внаслідок чого уперше доведено, що недостатня увага цьому питанню була хронічною вадою. Звідси „вимивання” кадрів, зокрема, до комерційних структур.
17. Виявлені особливості організаційно-правових засад і правозастосовної діяльності імперських органів управління державними фінансами в українських губерніях, зокрема, уперше доведено: внаслідок їх інтенсивного соціально-економічного розвитку саме тут одними з перших запроваджувалися та проходили апробацію більшість перетворень організаційно-правових засад фінансово-управлінської діяльності; правові основи діяльності й організаційна будова фінансового апарату Російської імперії на території України, як правило, не відображали національної та регіональної специфіки (за винятком актів та норм, які стосувалися Південно-Західного краю) і, по суті, стали чинником анексіоністської, уніфікаторської політики царату щодо українських земель.
18. Проведений компаративістський аналіз правового становища апарату управління державними фінансами низки європейських держав спричинив подальший розвиток положення, що процеси його розвитку в Російській імперії визначалися чинниками соціально-економічного і політико-правового характеру і в цілому співпадали з подібними у державах, які перебували на тому ж рівні розвитку, відповідали загальним закономірностям.
Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає:
- у науково-дослідній сфері основні положення і висновки дисертації можуть бути використані як підґрунтя для подальших історико-правових, а також теоретико-правових досліджень, стати в нагоді для розвитку науки фінансового і адміністративного права в Україні;
- у галузі правотворчої діяльності результати і рекомендації дисертації можуть прислугуватися для розвитку вітчизняного законодавства (фінансового і адміністративного), оптимізації системи управління державними фінансами, уточнення компетенції її органів, визначення місця й ролі у державному механізмі;
- у правозастосовній діяльності матеріали дисертації доцільно використовувати під час виконання покладених обов’язків персоналом (найперше, керівним) Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Національного банку України та їх органів на місцях, а також Рахункової палати України, контрольно-ревізійних органів. Відповідні пропозиції направлені 28 жовтня 2005 р. на розгляд Президента України;
- у навчальному процесі положення та матеріал дисертації можуть стати в нагоді при підготовці загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України, історії України, адміністративного, фінансового, податкового, банківського, бюджетного, митного права, з проблем державного будівництва і місцевого самоврядування. Вони, зокрема, використовуються в навчальному процесі у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Кіровоградському, Кримському, Одеському, Херсонському юридичних інститутах ХНУВС;
- у правовиховній сфері напрацювання роботи можуть бути використані для підвищення рівня правової культури державних службовців органів управління державними фінансами, а також населення.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею, результатом власних досліджень автора. При підготовці публікацій у співавторстві (у яких додатково до вміщених у фахових з юридичних наук виданнях розкрито окремі положення дисертаційного дослідження) ним підготовлені особисто частина перша монографії „Харківське міське самоврядування на зламі століть: ХІХ – ХХ і ХХ-ХХІ: Досвід історії та сучасності”, вступна стаття довідника „Керівники митних установ Слобожанщини”. У дисертації ідеї та розробки співавторів не використовуються.
Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження пройшли апробацію на засіданнях кафедри теорії і історії держави та права, міжкафедральному семінарі кафедри теорії і історії держави та права та кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Харківського національного університету внутрішніх справ.
Вони доповідалися на низці наукових та науково-практичних конференцій: V щорічних історико-правових читаннях „Актуальні проблеми історіографії держави і права” (Сімферополь, Алушта, 3-5 жовтня 2000 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Університету внутрішніх справ, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України), ІХ історико-правовій конференції „Юридична наука та освіта: теорія, сучасність, перспективи” (Рівне, 6-8 червня 2003 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Рівненської філії Київського університету права, Національного університету внутрішніх справ), ХІ історико-правовій конференції „Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект” (Суми, 16-18 квітня 2004 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Національного університету внутрішніх справ, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України), ХІІ Міжнародній історико-правовій конференції „Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (Бахчисарай, 10-13 вересня 2004 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського, Національного університету внутрішніх справ, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України), Міжнародній науково-практичній конференції „Економічна безпека держави: стан, проблеми, напрямки зміцнення” (Харків, Національний університет внутрішніх справ, 22 жовтня 2004 р.), Міжнародній науково-практичній конференції „Професіоналізм в діяльності ОВС: проблеми становлення та розвитку” (Харків, Національний університет внутрішніх справ, 26 листопада 2004 р.); Науково-практичній конференції „Єдність України: вимір історії, права та політики” (Харків, Національний університет внутрішніх справ, 18 лютого 2005 р.), ХІІІ історико-правовій конференції (Чернівці, 20-22 травня 2005 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Національного університету внутрішніх справ), Симпозіумі професорсько-викладацького складу ВНЗ МВС України „Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України” (Сімферополь, Національний університет внутрішніх справ, 20-22 травня 2005 р.), ХІV Міжнародній історико-правовій конференції „Міграційні процеси в Україні і світі: історичні і юридичні аспекти” (Севастополь, 4-7 вересня 2005 р., проведена під егідою Міжнародної асоціації істориків права, Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Національного університету внутрішніх справ).
Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладені у двох одноосібних монографіях і 33 наукових статтях, монографіях у співавторстві, з яких 25 одноосібних статей вміщені у виданнях, визнаних ВАК України як фахові з юридичних наук.
Структура дисертації обумовлена метою і завданнями дослідження, побудована на поєднанні хронологічного та проблемно-хронологічного принципів. Робота складається з вступу, шести розділів, які поділяються на 21 підрозділ, висновків, списку використаних джерел (з урахуванням вимог ВАК України щодо внесення до нього кожного з архівних документів 1021 назва, 90 сторінок), додатків (окремий том, 30 додатків, 85 сторінок). Основний обсяг дисертації становить 364 сторінки.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі досягнуто теоретичне узагальнення і нове вирішення важливої наукової проблеми у вітчизняній історії держави та права, що полягає у системному дослідженні організаційно-правових засад діяльності й особливостей правового становища і правозастосовної практики органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні у контексті розвитку державно-правових інститутів кінця ХVІІІ – початку ХХ ст. Це обумовило обгрунтування на підставі основних положень і висновків дисертації концептуальних узагальнень автора щодо основних тенденцій і закономірностей розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні.
1. Концептуальне значення має визначена на підставі особливостей правової регламентації, організаційної будови та правозастосовної практики періодизація розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні:
– перший: від скасування автономії України та губернської реформи 1775 р. до утворення міністерств. Це період становлення уніфікованої імперської системи управління державними фінансами, низького рівня розвитку організаційно-правових засад її діяльності, широкої участі інших органів державного управління, станового самоврядування, фізичних осіб (відкупників) у фінансово-управлінських процесах, нерозвиненості кредитних інституцій. Для нього притаманним є посилене акцентування на русифікаторських та анексіоністських діях, поєднання фінансової та господарської діяльності, участь казенних палат у формуванні українського дворянства з колишньої козацької старшини;
– другий: з часу утворення міністерств до фінансових реформ, що передували скасуванню кріпосного права: прийняття „Митного статуту” 1857 р. та створення Державного банку у 1860 р. Це період, коли здійснювався розвиток апарату управління державними фінансами на станових, феодально-кріпосницьких засадах, в умовах недосконалої державної фінансової системи, поєднання фінансових та натуральних повинностей, нерозвиненості бюджетної системи;
- третій: від початку великих реформ по середину 80-х рр. ХІХ ст. У фінансовій сфері кардинальні зміни, сполучені з великими реформами 60-х-70-х рр. тривали на кілька років довше до скасування подушної податі, перетворення промислового оподаткування, переведення селян на обов’язковий викуп, започаткування податної інспекції, державних іпотечних банків, залізничного контролю тощо. Для цього періоду притаманні високі темпи змін організаційно-правових засад діяльності органів управління державними фінансами, їх спеціалізація, по суті, формування нової, орієнтованої на ринкові умови, моделі фінансового апарату Російської імперії у центрі та місцях, зокрема, в українських губерніях;
– четвертий: від середини 80-х рр. ХІХ ст. до лютого 1917 р. – завершальний етап розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях, для якого характерні як поліпшення якісних характеристик правозастосовної діяльності, загальний прогрес, так і не подолання вад правового регулювання та організаційного забезпечення функціонування, накопичення негативних явищ загального плану у соціально-економічній та політико-правовій дійсності, деструктивний вплив кризових явищ часів революції 1905–07 рр. та Першої світової війни.
Ця періодизація відрізняється від загальноприйнятої у історії держави і права України, що обумовлено хронологічними віхами у зміні фінансового та митного законодавства, специфікою переходу системи управління державними фінансами Російської імперії від однієї моделі до іншої.
2. Апарат управління державними фінансами Російської імперії відігравав анексіоністську роль щодо України. Його запровадженню передувала ліквідація української фінансової системи як одного з найважливіших атрибутів державності. Царат чинив перепони досвідченим урядовцям гетьманської, полкової та сотенної адміністрацій при вступі на державну службу (висуваючи більш жорсткі, передусім майнові, вимоги, ніж до російських чиновників, зокрема, конфіскуючи при вступі на державну службу рангові землі), що виглядало нераціональним в умовах гострої нестачі кваліфікованих фахівців, особливо у сфері фінансового управління. Наслідком стало перебування українців, як правило, на нижчих, не керівних посадах. У той же час, внаслідок політичних маневрів самодержавства, залучення казенних палат до процесів доведення дворянства представників козацької старшини, тривалого співіснування українського та „великоросійського” апаратів управління державними фінансами, приблизно один рівень їх розвитку (у питаннях компетенції, організаційної будови, спеціалізації) обумовили хоча і болісний, але не революційний характер запровадження уніфікованої системи органів фінансової адміністрації Російської імперії.
3. Позитивним явищем в удосконаленні управління державними фінансами Російської імперії став перехід до міністерської системи. Та належним чином ці переваги почали реалізовуватися лише у другій половині ХІХ ст., коли посилилися повноваження Міністерства фінансів і Державного контролю. З часів великих реформ спеціалізований апарат управління державними фінансами Російської імперії (місцеві органи вказаних відомств) прогресував. У його компетенції все більше зосереджувалися фінансово-управлінські функції, на противагу місцевим органам інших відомств (Міністерства внутрішніх справ і Міністерства державного майна), а також органам місцевого самоврядування, які поступово втрачали свою причетність до здійснення управління державними фінансами.
4. На організаційно-правові засади діяльності апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні протягом досліджуваного періоду мала суттєвий вплив низка реформ а саме: наслідки митної реформи середини ХVІІІ ст.; адміністративна реформа 1775 р. – введення на українських землях загальноімперських органів управління державними фінансами; запровадження міністерської системи управління (початок ХІХ ст.), підпорядкування казенних палат, митниць Міністерству фінансів; митна реформа початку ХІХ ст., утворення митних округів та встановлення єдиної мережі митних органів по європейському кордону; реформа державного села 1837-38 рр.; удосконалення організаційно-правових засад митної діяльності „Митним статутом” 1857 р.; акцизна реформа початку 60-х рр. ХІХ ст., утворення спеціалізованих органів непрямого оподаткування; бюджетна реформа і реформа Державного контролю середини 60-х рр. ХІХ ст.; банківські реформи 60-х – початку 80-х рр. ХІХ ст.; податкові 80-х рр. ХІХ ст.; грошова середини 90-х рр. ХІХ ст.; введення монополії держави на обіг алкогольних напоїв та спирту (друга половина 90-х рр. ХІХ ст.); столипінська аграрна реформа; введення прибуткового податку, припинення обігу спиртних напоїв, обмеження зовнішньої торгівлі та інші фінансово-економічні реформи, викликані Першою світовою війною. Усі вони не тільки змінювали організаційно-правові засади функціонування органів управління державними фінансами, але й реалізовувалися на українських землях саме через їх діяльність.
5. Порівняно з іншими підсистемами державного апарату, найперше, його каральним складником, всупереч його діям, спрямованим на консервування віджилих суспільних відносин та політико-правових форм, система органів управління державними фінансами була більше налаштована на позитивний результат – розвиток, удосконалення, модернізацію матеріальної складової суспільного буття. Разом з тим, в силу об’єктивних тенденцій правове становище окремих підсистем апарату управління державними фінансами трансформувалося з плином часу нерівномірно.
6. Місцеві державні кредитні установи на українських землях у першій половині ХІХ ст. не відігравали належної ролі в економічному житті, хоча регламентація їх роботи враховувала місцеві господарські особливості. Ці суб’єкти активізувалися тільки у пореформені десятиріччя, коли суттєво сприяли розвитку грошового обігу, становленню капіталістичних, ринкових відносин. Та певна інертність держави у їх удосконаленні, збереження власних комерційних дій Державного банку поруч з регулятивними, запізніле надання йому емісійних функцій, тиск через його установи на приватний кредитний сектор – усе це спричиняло відставання організаційно-правових засад діяльності місцевих установ державних банків від потреб життя.
7. Організаційно-правові засади діяльності органів державного фінансового контролю у значній мірі залежали від правового регулювання бюджетного процесу. Відсутність єдиного позавідомчого державного бюджету до середини 60-х рр. ХІХ ст. призвела до того, що спеціальних контрольних органів на місцях, зокрема, в українських губерніях, не існувало. Запровадження єдності бюджету і каси було забезпечене завдяки створенню в губерніях контрольних палат, до яких пізніше приєдналися контрольні частини на транспорті (у портах та на залізницях). Незважаючи на недостатність повноважень (особливо у першому випадку), вони зробили значний внесок у стабілізацію обігу бюджетних коштів на українських землях в умовах економічного буму.
8. Розвиток структури місцевих органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні протягом останніх десятиріч ХVІІІ – початку ХХ ст. не відзначався системністю й послідовністю. Підпорядковані казенним палатам казначейства обслуговували підвідомчу територію у чіткій відповідності з адміністративно-територіальним поділом губерній на повіти. Дільниці податних інспекторів також дислокувалися в межах окремих міст чи повітів. Митна система й установи Державного банку Російської імперії поділялися за окружним принципом. При цьому дислокація митних округів не була сталою – вони неодноразово укрупнювалися і розукрупнювалися, митні органи створювалися, реорганізовувалися й ліквідовувалися. Апробована протягом сторіччя практика діяльності митних округів невиправдано була поставлена під сумнів утворенням у 1912 р. митних дільниць. Губернії за акцизним відомством поділялися на акцизні округи, які не співпадали з повітами. Контрольні палати обслуговували кожна одну губернію (на відміну від етнічних російських регіонів, де нерідкими були випадки входження до „зони відповідальності” однієї палати двох губерній), окрім Київської, яка працювала з Київською та Волинською губерніями протягом 1877–1914 рр. Фінансовий контроль здійснювався контрольними палатами в губерніях та організаційно незалежними від них контрольними частинами на залізницях (єдиний випадок поєднання мав місце у Київській палаті у 1883–89 рр.). Діяли контрольні органи також у портах. У системі органів управління державними фінансами не було вироблено спільного підходу стосовно використання термінів „округ” та „дільниця”.
9. На українських землях у складі Російської імперії протягом останньої третини ХVІІІ – початку ХХ ст. у тій чи іншій мірі проявилися наступні закономірності розвитку фінансового апарату держави:
- перехід від змішаної (натуральної та фінансової) до фінансової форми; посилення ролі правових приписів в управлінні державними фінансами;
- організаційно-функціональне відокремлення від адміністрації загальної компетенції, подальша спеціалізація відповідно до виділення основних галузей фінансово-управлінської діяльності (податкової, бюджетної, казначейського обслуговування, кредитної, контрольної);
- монополізація фінансової діяльності спеціалізованим державним апаратом, позбавлення інших органів держави, місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб невластивих державних фінансово-управлінських функцій;
- упорядкування бюджетної діяльності;
- удосконалення податкової системи, зростання питомої ваги прямих податків порівняно з непрямими, підвищення справедливості оподаткування, його залежності від доходів та майна платника; посилення регулятивної функції у господарській та соціальній сфері на противагу винятково фіскальній; підвищення ролі, розширення компетенції органів державного фінансового контролю;
- зміни функцій центрального банку від власне кредитної до емісійної та регулятивної діяльності щодо фінансового ринку; збільшення фінансових оборотів, ускладнення функцій та структури апарату управління державними фінансами, зростання кількості законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, внутрішньогалузева спеціалізація;
- посилення вимог до працівників органів управління державними фінансами, їх освіти, кваліфікації, особистих якостей та рівня правосвідомості;
- залежність ефективності діяльності фінансово-управлінської системи від рівня матеріального забезпечення, морального стимулювання державних службовців.
10. Удосконалення організаційно-правових засад діяльності органів управління державними фінансами, попри порівняну прогресивність цієї системи державного апарату Російської імперії, відбувалося складно і суперечливо. Результатом цього стала наявність, поруч з суттєвими успіхами, негативних чинників: відсутності єдиного органу фінансового управління на губернському та повітовому рівнях; підтримуваного правлячою верхівкою імперії прагнення Міністерства внутрішніх справ посилити роль губернських правлінь та губернаторів у місцевому управлінні, зокрема державними фінансами (до кінця 60-х рр. ХІХ ст.); недостатності примусових повноважень місцевих органів фінансового управління (ставила їх в надмірну залежність від органів загальної поліції, знижувало ефективність правоохоронної діяльності). Основними тенденціями зміни компетенції окремих підсистем управління державними фінансами Російської імперії у різних випадках були: звуження (казенні палати, органи загальної адміністрації та поліції); розширення (податні інспектори, повітові казначейства, місцеві державні банківські установи); деталізація, уточнення в достатньо сталих межах (митні органи, місцеві органи державного контролю).
11. Кадрова політика самодержавства саме щодо органів управління державними фінансами мала особливості. У першій половині ХІХ ст. їх чиновники відзначалися низькою кваліфікацією і недостатнім для державного службовця рівнем правосвідомості, корумпованістю. Протягом століття було вжито заходів щодо поліпшення якісного складу органів управління державними фінансами. У дореформений період це стосувалося митників. У пореформений важливим стало комплектування новостворених контрольних палат і акцизних управлінь за преференцією професіоналізму. Подібні ж підходи були збережені при започаткуванні податної інспекції, застосовувалися до місцевих державних банківських установ.
У 80-90-х рр. ХІХ ст. по відомству Міністерства фінансів було: дозволено для висококваліфікованих осіб обходити окремі застарілі вимоги щодо прийняття на державну службу; полегшено кар’єрне просування для працівників, що мали науковий ступінь; взято курс на заміщення усіх чиновницьких посад особами з вищою освітою. Наслідком подій першої російської революції стало скасування станового підходу до комплектування державних органів, зокрема місцевої фінансової адміністрації. Саме у апараті управління державними фінансами, одному з перших у Російській імперії, були допущені до державної служби жінки.
У 1914-16 рр. був наданий відповідний законодавчий дозвіл у відомствах фінансового контролю та митному, установах Державного банку і казенних палатах, управліннях державних ощадних кас, опрацьовувалося це питання щодо акцизних органів. Разом з тим, кадрова політика, яку реалізували Міністерство фінансів і Державний контроль, мала певні вади навіть на найбільш успішному, завершальному етапі їх існування. Не була сформована система підготовки кадрів. Недостатнім було їх матеріальне забезпечення. Це свідчить про нерозуміння самодержавством значення апарату управління державними фінансами та матеріального забезпечення його службовців.
12. Українські землі у багатьох випадках ставали „полігоном” нововведень у будові та регламентації діяльності органів фінансової адміністрації. Мова йде, зокрема, про бюджетну реформу 60-х рр. ХІХ ст. і введення єдності каси, запровадження місцевих органів Державного контролю, створення головних сховищних митниць, контор і відділень державних банків, інших. Українські губернії були серед перших (або й першими), де запроваджувалися згадані інновації. Це пояснюється їх більш інтенсивним соціально-економічним розвитком, становленням тут системи вищої та професійної освіти. У той же час, не враховувалися національні, історичні особливості окремих етнічних частин імперії (таких як Україна). Винятки у ХІХ – на початку ХХ ст. стосувалися Правобережної України (Південно-Західний край).
13. Порівняльно-правовий аналіз розвитку окремих підсистем апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях та тогочасних великих європейських держав підтверджує універсальний характер закономірностей, викладених у п.8. Так, компаративістське дослідження місцевого фінансово-управлінського апарату Російської та Австрійської (Австро-Угорської) імперій на українських землях показує спільність рис динаміки його організаційної будови та правових засад діяльності, обумовлену схожим устроєм і подібністю рівня соціально-економічного розвитку. Конституційні зміни в Австро-Угорщині дещо послабили цю подібність, однак і у роки Першої світової війни російській окупаційній адміністрації вдалося успішно зібрати австрійські податки на західноукраїнських землях і забезпечити загалом фінансовий контроль, у тому числі на залізницях.
14. Фінансовий апарат, орієнтований з кінця ХІХ ст. на „розбудову капіталізму” в Російській імперії, значно менше, ніж, скажімо, каральний, був пристосований до надзвичайщини часів революції 1905-07 рр. і Першої світової війни. Однак, за рахунок порівняно високої кваліфікації персоналу він, в цілому, справлявся з винятково складними управлінськими завданнями в умовах політичної кризи і господарського хаосу, ставши після Лютневої революції підмурком формування систем управління фінансами українських національних державних утворень.

Вивчення розвитку організаційно-правових засад функціонування та правозастосовної діяльності апарату управління фінансами Російської імперії на українських землях протягом майже півтора останніх дореволюційних десятиліть спонукає до певних пропозицій загального характеру щодо сьогодення.
1. Головна вада сучасного українського фінансово-управлінського апарату (як і державного взагалі) – його організаційно-функціональна невизначеність, а звідси – дублювання функцій, низька відповідальність тощо. Пропонується укрупнити Міністерство фінансів України, об’єднавши у його складі державне казначейство, митну і податкову служби.
2. Об’єктивною вимогою часу є посилення нефіскальних функцій податкових і митних органів, більша увага до діяльності регулятивного та аналітично-прогностичного характеру, зацікавленість у господарському розвиткові територій обслуговування, що є чинником розширення бази оподаткування, а також стимулювання вітчизняного виробництва. У чинному законодавстві України недостатньо підкреслено функцію митних органів щодо поповнення державного бюджету. Слід зберегти організаційну відокремленість місцевого митного апарату (обумовлену специфікою його діяльності) від адміністрації загальної компетенції, перейти до системи митних округів замість регіональних митниць, що дозволить відділити управлінську діяльність від власне митної.
3. Доцільним є створення єдиної незалежної системи державного позавідомчого фінансового контролю. Вона мусить складати струнку вертикаль з Рахунковою палатою на чолі, з достатньою компетенцією центральних і місцевих органів. Оскільки визначає державний бюджет Верховна Рада України, саме вона через Рахункову палату та її місцеві органи (які пропонується створити і забезпечити незалежність від органів виконавчої влади) за логікою має слідкувати за його виконанням. Необхідно надати цим суб’єктам державного фінансового контролю примусові повноваження, право притягати порушників до адміністративної та фінансової відповідальності. Корисним було б, щоб у Верховній Раді України про проект бюджету доповідав Міністр фінансів, а про його виконання – Голова Рахункової палати. Перший при цьому мав би право дати пояснення та висловити особливу думку.
4. Система управління державними фінансами повинна бути прозорою. Вона вимагає дієвого громадського контролю. Для цього могли б бути створені ради платників податків при податкових адміністраціях, ради експортерів (імпортерів) при митницях, ради приватних банкірів при управліннях НБУ в областях тощо.
5. Ефективність і відповідність вимогам закону фінансових відносин у вирішальній мірі залежить від рівня і особливостей правосвідомості їх суб’єктів, від фізичної особи – платника податків до міністра фінансів. Це вимагає змін у кадровій роботі у органах управління державними фінансами, а також перебудови взаємодії з фізичними та юридичними особами, громадськістю взагалі. Персонал органів управління державними фінансами, особливо податкових, митних, контрольно-ревізійних, а також місцевих органів Національного банку України повинен мати матеріальне забезпечення значно вище, ніж у інших категорій державних службовців. Це, по-перше, буде суттєвим чинником профілактики корупції, по-друге, стане певною перепоною відтоку кращих фахівців до комерційних структур, по-третє, формуватиме корпоративний дух (у позитивному сенсі). Необхідно ширше залучати амбітну й некористолюбну талановиту молодь, глибоко вивчати не тільки професійні, але й особистісні, передусім мотиваційні, характеристики при призначенні на посади.
6. Повинна бути створена нова система оцінки ефективності діяльності органів управління державними фінансами в Україні. Традиційно вона вимірюється у цифрах, які відображають рух коштів. Необхідно напрацювати більш комплексну систему, яка, окрім звичайних фінансових показників, відображала б успішність заходів монетарного, податкового чи митного регулювання щодо розвитків народного господарства в цілому, а також по окремих галузях і регіонах.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України: Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року //Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.
2. Про систему оподаткування: Закон України від 18 лютого 1997 року //Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №16. – Ст.119.
3. Бюджетний кодекс України: Прийнятий 21 червня 2001 року //Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №37-38. – Ст.189.
4. Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами: Закон України від 21 грудня 2000 року //Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №10. – Ст.44.
5. Про внесення змін до Кримінального і бюджетного законодавства Кримінально-процесуального кодексів України щодо посилення боротьби з порушеннями: Закон України від 7 жовтня 1997 року //Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №51. – Ст.306.
6. Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні: Закон України від 16 липня 1999 року //Відомості Верховної Ради України. – 1999. – №40. – Ст.365.
7. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг: Закон України від 12 липня 2001 року //Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №1. – Ст.1.
8. Перелік тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права (2005): Розглянуті та схвалені відділеннями Академії правових наук України /Упорядники: Петришин О.В., Лук’янов Д.В., Пучковська І.Й. – Х.: Право, 2006. – 160 с.
9. Тургенев Н. Опыт теории налогов. Изд. 2-е. – СПб.: Б.и., 1819. – 326 с.
10. Толстой Д. История финансовых учреждений России. – СПб.: Тип. К. Жернакова, 1848. – Разд. паг.
11. Горлов И. Теория финансов. – 2-е изд. – СПб.: Тип. Глазунова, 1845. – 227 с.
12. Шилль И. Современная теория финансов и влияние ее на финансовую администрацию в западноевропейских государствах. – СПб.: Тип. Э. Праца, 1860. – 262 с.
13. Гок К.-фон. Государственное хозяйство, налоги и государственные долги /Пер. с нем. Н. Бунге. – К.: Университ. тип., 1865. – 13, 324 с.
14. Блиох И.С. Финансы России ХІХ столетия: история, статистика. – СПб.: Тип. Стасюлевича, 1882. – Т.1-4.
15. Фридман М. Наша финансовая система: Опыт характеристики. – СПб.: Обществ. польза, 1905. – 99 с.
16. Табурно И.П. Эскизный обзор финансово-экономического состояния России за последние 20 лет (1882 – 1901 гг.). – СПб.: Тип. Э.Э. Новицкого, 1904. – 243, 1 с.
17. Бутми Г. Итоги финансового хозяйства с 1892 по 1903 г. – СПб.: Тип. Министерства путей сообщения, 1904. – 8, 179 с.
18. Алексеенко М. О налогах. – Б.м., б.г. – 208 с.
19. Алексеенко М.М. Взгляд на развитие учения о налоге у экономистов А. Смита, Ж.-Б. Сея, Риккардо, Сисмонди и Д.-С. Милля. – Х.: Университ. тип., 1870. – 34, 171 с.
20. Алексеенко М.М. Общая теория переложения налогов. – Х., 1870. – 17 с.
21. Алексеенко М.М. О подушной подати в России. – Х.: Университет. тип., 1870. – 29 с.
22. Алексеенко М.М. Действующее законодательство о прямых налогах. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1879. – 250 с.
23. Алексеенко М.М. Подоходный налог и условия его применения. – Х.: Тип. Зильберберга, 1885. – 35, 2 с.
24. Алексеенко М.М. Конспект финансового права. – Х.: Литогр. А.И. Степанова, 1894. – 565, 4 с.
25. Бржеский Н.К. Круговая порука в суждениях редакционной комиссии и главного комитета. – Б.м., б.г. – 131 с.
26. Бржеский Н. Государственные долги России: Историко-статистическое исследование. – СПб.: Типо-литогр. Вольфа, 1884. – Разд. паг.
27. Бржеский Н. Податная реформа: французские теории ХVІІІ столетия. Исследование. – СПб.: Типо-литогр. Вольфа, 1888. – 17, 194 с.
28. Бржеский Н. Недоимочность и круговая порука сельских обществ: Историко-критический обзор действующего законодательства, в связи с практикою крестьянского податного дела. – СПб., 1897. – 427 с.
29. Безобразов В. Государственные доходы: Теоретическое и практическое исследование. – СПб.: Тип. Безобразова, 1868. – Разд. паг.
30. Львов Д. Промысловый налог и методы его установления в западноевропейских государствах и России. – Казань: Университ. тип., 1878. – 224, 2 с.
31. Львов Д.М. Очерк истории развития кассовых и контрольных учреждений в России за истекшее 25-летие //Счетоводство. – 1889. – №№12, 14-15, 17-18.
32. Львов Д. Налог с наследства. – Казань: Типо-литогр. ун-та, 1893. – 480 с.
33. Гензель Пав. Краткое исследование о промысловом обложении в России //Русское экономическое обозрение. – 1900. – Т.ІІ-ІІІ.
34. Гензель П. Новейшие изменения в действующем положении о государственном промысловом налоге //Русское экономическое обозрение. – 1900. – Т.ІХ. – С.49-61.
35. Гензель П. Финансовая реформа в России. – Вып.1. – М., 1916. – 2, 49 с.
36. Шульце-Геверниц Г. Очерки общественного хозяйства и экономической политики России. – СПб.: Изд-во Н.М. Глаголева, 1901. – 16, 506 с.
37. Цыбиков Г.-божан. Подати и повинности. – СПб.: Б.и. – 6, 253 с.
38. Еропкин А. Податная реформа //Русская мысль. – 1899. – Кн.VІІ. – С.34-55.
39. Еропкин А. Отмена круговой поруки //Народное хозяйство. – 1903. - №3. – С.1-30.
40. Шидловский С.Н. Земельное обложение. – СПб.: Б.и., 1904. – 3, 127 с.
41. Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. – М.: Б.и., 1908. – Разд. паг.
42. Фомин П.И. Общая характеристика русских финансов. – Х., 1912. – 13 с.
43. Козловский Я.И. Казенные палаты и подведомственные им учреждения в России. История и современное устройство их, в связи с кратким изложением истории государственного управления вообще, бюджетной системы и организации правительственных касс. – Рига: Типо-литогр. В.П. Матвеева, 1901. – 15, 853 с.
44. Податная инспекция в России (1885 – 1910): Очерк деятельности податной инспекции за 25 лет ее существования в связи с развитием прямого обложения. – СПб.: Тип. И.И. Сойкина, 1910. – 210 с.
45. Гаврик П.Г. Основные задачи податного и оценочного дела: Руководство для податных инспекторов, земских и городских управ по разным вопросам оценочного дела. – К.; СПб.: Изд. Н.Я. Оглоблина, 1912. – 180 с.
46. Честухин А.А. Практические приемы и указания по деятельности податного инспектора. – Х.: Б.и., 1911. – 62 с.
47. Иноземцев А.Н. Очерки и заметки податного инспектора. – Вып.1. – Златоуст: Тип. Т-ва Лебедева и Белякова, 1910. – 98 с.
48. Снежинский В.С. Заметки о подготовительных работах по введению казенной продажи питей. – СПб.: Б.и., 1896. – 121 с.
49. Никольский П.А. Сельское хозяйство и податная система //Вестник Европы. – 1906. – Т.VІ. – С.662-700.
50. Менделеев Д.И. Проблемы экономического развития России. – М.: Соцэкгиз, 1960. – 616 с.
51. Витчевский В. Торговая, таможенная и промышленная политика России с времен Петра Великого и до наших дней. – СПб.: Изд. Д.А. Казицына и Ю.Д. Филиппова, 1909. – 8, 362 с.
52. Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный контроль. 2-е изд. – М.: Тип. А.П. Поплавского, 1907. – 7, 312 с.
53. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Изд.4-е. – М., 1911. – Вып.1-2.
54. Озеров И.Х. Возможно ли ввести подоходный налог в России? //Русское экономическое обозрение. – 1900. – Т.V. – С.24-51.
55. Озеров И. Почему вопросы прямого обложения в Германии заслуживают внимания русского исследователя и каковы должны быть приемы исследования? //Русское экономическое обозрение. – 1900. – Т.ХІ. – С.56-63.
56. Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. Вып.1. Исторический обзор составления наших государственных росписей и бюджетная реформа Татаринова. – М.: Изд-во В.И. Рябушинского, 1912. – Разд. паг.
57. Сакович В.А. Государственный контроль в России. Его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. – СПб., 1897–98. – Ч.1-2.
58. Государственный контроль 1811 – 1911 гг.: Исторический обзор. – Б.м., б.г. – 16, 358 с.
59. Министерство финансов, 1802 – 1902. – СПб.: Экспедиция заготовления государственных бумаг, 1904. – Ч.1-2.
60. Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра ІІІ (1881 – 1894). – СПб.: Тип. В. Киршбаума, 1902. – Разд. паг.
61. Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование императора Александра ІІІ, 1881 – 1894 гг. – СПб., 1901. – 146 с.
62. Волков Н.Е. Очерк законодательной деятельности в царствование императора Александра ІІІ (1881 – 1894 гг.). – СПб.: Тип. Штольценберга, 1910. – Разд. паг.
63. Министерство финансов, 1904 – 1913. – СПб.: Экспедиция заготовления государственных бумаг, 1914. – 121 с.
64. Билимович А.Д. Министерство финансов: Исторический очерк. – К.: Тип. ун-та, 1903. – 116 с.
65. Государственный банк. Краткий очерк деятельности за 1860 – 1910 гг.– СПб.: Тип. Р.Голина и А.Вильборг, 1910. – 145 с., 16 табл.
66. Судейкин В.Т. Государственный банк. Исследование устройства, экономического и финансового значения. – СПб.: Тип. Стасюлевича, 1891. – 530 с.
67. Государственный дворянский земельный банк, 1885 – 1910. – СПб.: Экспед. заготовл. госуд. бумаг, 1910. – 52 с.
68. Гечевич Л. Поземельный кредит и земские банки. – Б.м.: Б.и., б.г. – Разд. паг.
69. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. – СПб.: Тип. Н.Г. Евстифеева, 1904. – 196 с.
70. Залшупин А.С., Гессен М.И. Энциклопедия банковского дела в России: Рук-во для банк. деятелей и лиц, прибегающих к услугам банков. – СПб.: Промышл. мир, 1904. – 4, 346 с.
71. Добецкой А. Организация крестьянского земельного кредита и его значение для русских аграрных отношений. – Гейдельберг: Б.и., 1910. – 176 с.
72. Зак А.Н. Крестьянский земельный банк, 1883 – 1910. – М.: Б.и., 1911. – 12, 607 с.
73. Зак А.Н., Фаррейн А.Э. Центральные банки. Банковые союзы: Из докладов по заграничной командировке. – СПб.: Тип. Черемхина, 1914. – 171 с.
74. Исторический очерк развития кредитных учреждений в России /Под ред. П.Х. Спасского. – СПб.: Тип. училища глухонемых, 1911. – 40 с.
75. Краткий очерк 50-летия акцизной системы взимания налогов с крепких напитков и 50-летия деятельности учреждений, заведывающих неокладными сборами, 1863 – 1913. – СПб.: Тип. В.Ф. Киршбаума, 1913. – 295 с.
76. Нольде Э.Ф. Питейное дело и акцизная система. – СПб.: Б.и., 1882. – 39 с.
77. Кадер С. Винная регалия и монопольная система: Историко-экономический очерк. – Витебск, 1897. – 2, 93 с.
78. Лебедев П.М. Возврат акциза в России: Применение системы возврата акциза при вывозе за границу подлежащих акцизу предметов. – СПб.: Б.и., 1913. – 4, 39 с.
79. Мигулин П.П. Наша банковская политика (1729 – 1903). – Х.: Печатное дело, 1904. – 6, 439 с.
80. Мигулин П.П. Настоящее и будущее русских финансов. – Х.: Печатное дело, 1907. – 2, 389 с.
81. Мигулин П.П. Реформа денежного обращения в России и промышленный кризис (1893 – 1902). – Х.: Печатное дело, 1902. – 32 с.
82. Мигулин П.П. Русский государственный кредит. В 3 т. – Х., 1899–1907. – Т.1-3.
83. Мигулин П.П. Русский автономный центральный эмиссионный банк: Проект. – Х.: Печатное дело, 1906. – 46 с.
84. Мигулин П.П. Русский сельскохозяйственный банк. К вопросу о нуждах нашей сельскохозяйственной промышленности. – Х.: Печат. дело, 1902. – 40 с.
85. Исторический очерк обложения торговли и промыслов в России с приложением материалов по торгово-промышленной статистике. – СПб.: Тип. В. Киршбаума, 1893. – 423, 77 с.
86. Государственный квартирный налог. История и статистика налога, 1894 – 1900. – СПб.: Тип. П.П. Сойкина, 1903. – Разд. паг.
87. Лебедев В.А. О поземельном налоге. – СПб.: Тип. Куна, 1868. – 153 с.
88. Лебедев В.А. Финансовое право. Изд.2-е, перераб. – СПб.: Типо-литогр. Вольфа, 1889. – Т.1-2.
89. Лебедев В. Желательные упрощения и поправки в наших государственных доходах //Русское экономическое обозрение. – 1900. – Т.VІ-VІІ.
90. Ключевский В.О. Отмена подушной подати // Русская мысль. – 1886. – №№5, 7, 9, 10.
91. Тернер Ф. Крестьянские платежи и способы их взыскания //Вестник Европы. – 1895. – Т.V. – С.441-483.
92. Голубев П. Отмена выкупных платежей. – СПб.: Север, 1906. – 16 с.
93. Самарин Ф. О юридических последствиях отмены выкупных платежей по Манифесту 3 ноября 1905 г. – М.: Печатня Снегиревой, 1908. – 42 с.
94. Кованько П.Л. Реформа 1861 года и ее последствия с финансовой точки зрения (выкупная операция 1861 – 1907 гг.). – К.: Б.и., 1914. – 565 с.
95. Мануилов А.А. Новое исследование о подоходном налоге (И.Х. Озерова) //Русское богатство. – 1900. – Т.ІІІ. – С.43-63.
96. Славатинский А. Исторический очерк губернского управления от первых преобразований Петра Великого до учреждения губерний: Дис. для получения степени магистра гос. права. – К.: Тип. ун-та, 1859. – 8, 155 с.
97. Анучин Е.И. Исторический обзор административно-полицейских учреждений России с учреждения о губерниях и до последнего времени. – СПб.: Тип. МВД, 1872. – 239 с.
98. Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. – СПб.:Тип.Хана,1884. – 11, 200 с.
99. Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. – СПб.: Типо-литогр. К.Л. Пентковского, 1905. – 366 с.
100. Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения). – СПб.: Сенат. тип., 1913. – 168 с.
101. Градовский А.Д. Собрание сочинений. – Т.ІХ, ч.2. Органы местного управления. – Спб.: тип. Стасюлевича, 1908. – Разд. паг.
102. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4 т. – СПб., 1909-11. – Т.1-4.
103. Дорошенко В. З історії земств на Україні. – Т.1. Податкова політика і соціально-економічна діяльність. – Львів; К.: Друк. Наук. тов. ім. Шевченка, 1910. – 68 с.
104. Соколовский П.А. Деятельность земств по устройству ссудосберегательных товариществ. – СПб.: Тип. В.В. Киршбаума, 1890. – 320 с.
105. Марков А.П. К вопросу о контроле в городских управлениях. – Царицын: Изд-е гор. упр-я, 1913. – 117 с.
106. Гакстенхаузен А. Исследование внутренних отношений народной жизни и в особенности сельских учреждений в России. – М.: Изд-во А.И. Рагозин, 1870. – Разд. паг.
107. Астырев Н.М. В волостных писарях. Очерки крестьянского самоуправления. Изд. 3-е. – М.: Книж. дело, б.г. – 3, 351 с.
108. Трирогов В. Община и подать. – СПб.: Тип. А. Суворина, 1882. – 509 с.
109. Алексеев С.Г. Местное самоуправление русских крестьян ХVІІІ – ХІХ вв. – М., 1902. – 313 с.
110. Бух Л.К. О государственных финансах. – СПб.: Книгопечатня Шмидт, 1906. – 86 с.
111. Соколов Н. Как собираются крестьянские недоимки и почему они накопляются? //Жизнь. – 1897. – №24. – С.33-40.
112. Барзих К. Налоги и народное разорение. – Б.м., б.г. – 13 с.
113. Голубев П. Податное дело. – СПб.: Русское богатство, 1906. – 32 с.
114. Государственное обложение в России. – М.: Труд и воля, 1906. – 64 с.
115. Кабанов Н. Как собираются налоги. – Ростов н/Д: Донская речь, б.г. – 16 с.
116. Мирецкий А. Неравномерность обложения и способы устранения ее. – Вып.1. – К., 1908. – 4, 162 с.
117. Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. – СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, б.г. – 333 с.
118. Слабченко М.Е. Опыты по истории права Малороссии ХVІІ и ХVІІІ вв. – Одесса: Тип. Акц. юж.-рус. о-ва печатного дела, 1911. – 11, 293 с.
119. Слабченко М.Е. Малороссийский полк в административном отношении (Истори