Шушунова Елизавета Васильевна. Акты делопроизводства в деятельности административных и судебных органов Российской империи. XVIII - первая половина XIX века.(Историко-правовое исследование

Краткое описание

Шушунова Елизавета Васильевна. Акты делопроизводства в деятельности административных и судебных органов Российской империи. XVIII - первая половина XIX века.(Историко-правовое исследование.: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Шушунова Елизавета Васильевна;[Место защиты: ФГУН Институт государства и права Российской академии наук], 2017.- 292 с.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Значение акта делопроизводства в юридической деятельности органа государственной власти20
1.1 Соотношение категорий «акт делопроизводства» и «документ» («юридический документ») 20
1.2 Место актов делопроизводства в системе методов государственного управления 54
Глава 2.Акты делопроизводства периода формирования и функционирования коллегиальной системы государственного управления80
2.1 Формы актов делопроизводства в эпоху становления основных принципов коллегиальной системы управления 80
2.2 Совершенствование методов делопроизводственной практики в государственном управлении второй половины 18 столетия 136
Глава 3.Система актов делопроизводства государственных органов Российской империи в период формирования классической бюрократической модели управления (первая половина 19 столетия)170
3.1 Классификация и функции актов делопроизводства высших органов государственного управления Российской империи 170
3.2 Особенности делопроизводственной практики местных органов управления 222
Заключение 251
Список использованных источников и литературы 258
Приложения 286

Соотношение категорий «акт делопроизводства» и «документ» («юридический документ»)
Формы актов делопроизводства в эпоху становления основных принципов коллегиальной системы управления
Совершенствование методов делопроизводственной практики в государственном управлении второй половины 18 столетия
Особенности делопроизводственной практики местных органов управления

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Делопроизводство долгое время оставалось за пределами интереса историко-правовой науки, а также науки административного права и исследовалось в рамках неюридических областей знаний - архивное дело, документооборот. Данными обстоятельствами объясняется необходимость введения в юридический оборот уже известного в иных областях знания понятия «акт делопроизводства» в том значении, которое будет применимым для уяснения существа технических аспектов юридической деятельности. Без подробного знания о процессах, сопровождающих и обеспечивающих деятельность административных и судебных органов, юридические концепции государственного управления будут неполными.
В настоящее время в юридической науке имеются необходимые теоретические категории, которые позволяют в полной мере оценить значение не только исключительно правовых делопроизводственных актов, но и тех документов и процедур, которые являются сопровождающими по отношению к основной публично-правовой детальности.
При этом для понимания юридического существа современной документационной деятельности в государственном управлении требуется анализ сходных или смежных правовых и неправовых явлений в правовых системах предыдущих исторических периодов, где попытки преобразовать совокупность юридических актов, обеспечивающих судебную и административную деятельность, в систему предпринимались или подразумевались.
Попытки осуществить научно обоснованный анализ иерархии правовых
и неправовых делопроизводственных актов предпринимались неоднократно
в разные периоды. Вместе с тем дефиниция «акт делопроизводства», а также
система таковых не были сформулированы в связи с отсутствием
подходящих фундаментальных теоретических концепций, применимых
также и для объяснения технических аспектов государственной деятельности.
В научном знании термины и концепции, относящиеся к предмету настоящего исследования разрознены и изначально не предполагали формирования комплексной структуры, что является, по нашему мнению, существенным пробелом и вызывает необходимость соединить представления о документационной деятельности из разных областей знаний воедино.
Развитому правовому государству должно быть свойственно верховенство принципов равенства, справедливости, демократии не только в деле создания правовых норм, но и в последующем, при их применении, обеспечении, разрешении юридических споров. Существенное значение при этом имеют и такие виды деятельности, как юридическое прогнозирование и юридический контроль, которые позволяют органам государственного управления корректировать свою политику в пределах названных правовых принципов и компетенции в зависимости от полученных сведений и данных. Фиксация процесса и результатов такой деятельности осуществляется с использованием средств и способов, известных человечеству еще с момента образования централизованных государств.
Документарные и недокументарные формы и инструменты механизма государственно-правового регулирования прошли через значительное количество преобразований, которые отнюдь не всегда были обусловлены субъективной политической целесообразностью, но, наоборот, были основаны на объективной необходимости улучшить процедуры государственного управления, обеспечить эффективность в деле принятия общественно значимых решений.
Исследование и оценка порядка принятия решений административными и судебными органами в исторической ретроспективе позволяет сделать вывод о правовом значении и месте акта делопроизводства (документа или действия) в иерархической цепочке инструментов управления, а также
выявить их реальный юридический смысл и задачи за счет рассмотрения причин и порядка возникновения, свойственных реквизитов и особенностей. Появляется возможность научно интерпретировать современные делопроизводственные процедуры и оперировать полученными результатами при принятии юридически значимых решений, обосновании позиции в административном или судебном органе.
Без анализа механизма правового регулирования в деятельности судебных и административных органов на уровне документационного, технического обеспечения не представляется возможным обоснование роли того или иного юридического документа или действия, а, значит, и разработка, формирование новой модели государственного управления, которая в настоящее время очевидно востребована в связи с переходом человечества на использование электронных средств фиксации юридических процессов.
Объектом научного исследованияявляются акты делопроизводства, оформлявшие и обеспечивающие реализацию правоприменительной деятельности, а также деятельности по прогнозированию и контролю (мониторингу) административных и судебных органов государственного управления в период XVIII - первой половины XIX столетия.
Предметом исследованиявыступают нормативные правовые акты, определяющие статус, структуру и функции административных и судебных органов, регулирующие порядок и форму принятия ими решений, сбора и обработки информации, устанавливающие порядок придания документам юридической силы. Кроме того, предметом исследования стали документы технического неправового характера (протоколы, рапорты, докладные записки), бумаги статистического и прогностического содержания (отчеты, ведомости, планы), которые способствовали отправлению основных функций административных и судебных органов.
Хронологические рамкиисследования.Диссертационное
исследование посвящено изучению актов делопроизводства правового и
неправового характера, создаваемых и используемых в
правоприменительной и регулятивной деятельности административных и судебных органов с начала XVIII до середины XIX века. Выбор периода для исследования обусловлен фактом значительного реформирования порядка производства дел в названных органах и внедрением новых принципов принятия решений: начиная с образования коллегиальной системы, существенно отличавшейся от ранее известных порядков производства деловых бумаг и нормативных правовых актов и послужившей точкой отсчета в истории делопроизводства, до организации системы министерского управления, характеризовавшейся появлением особого порядка и процедур бюрократического управления, которые были ранее не известны российской государственности.
Хронологические рамки исследования установлены с учетом традиционно используемой в научной литературе периодизации, согласно которой организация государственного управления Русского централизованного государства и Российской империи представлена в смене трех ее форм: 1) приказное управление; 2) коллегиальное управление; 3) министерское управление.
Диссертационное исследование охватывает период трансформации приказной системы в коллегиальную, а также две из трех названных форм организации государственного управления в пределах обозначенных хронологических рамок - коллегиальную и министерскую системы. Структура работы основана на данной периодизации.
Цели и задачи диссертационного исследования.Целью
диссертационного исследования является реконструкция системы актов
делопроизводства, регулирующих и обеспечивающих правоприменительную
и регулятивную деятельность административных и судебных органов
Российской империи с выделением форм и видов делопроизводственного
процесса. На основании воссоздания этой системы предполагается изучение
основных типов актов делопроизводства, которые в различных
модификациях могли встречаться на разных уровнях правоприменения и судопроизводства. Таким образом, настоящее исследование посвящено изучению типов документов и моделей процедур, а не отдельно взятых процессов администрирования и судопроизводства от начальной до конечной стадии.
В связи с необходимостью достижения указанной цели перед автором поставлены следующие задачи:
Проследить развитие официальных требований к актам делопроизводства в коллегиальной и министерской системах государственного управления с учетом современного содержания таких требований в административной и судебной деятельности;
Определить значение и содержание категории «делопроизводство» применительно к деятельности судебных и административных органов Российской империи в рассматриваемый период;
Ввести в юридический научный оборот известный в других отраслях знания термин «акт делопроизводства» и определить его место в системе правового регулирования в рассматриваемый период, а также использовать современный научный термин «юридический документ» для выявления признаков эволюции акта делопроизводства в текущем механизме правового регулирования;
Выявить основные типы документов, используемых в правовом регулировании и организационной деятельности в период становления коллегиальной системы государственного управления, определить их назначение, признаки, осуществить их классификацию;
Проанализировать иные делопроизводственные процедуры (акты делопроизводства) периода коллегиальной системы управления, обратив особенное внимание на распространение процедуры регистрации документов, отчетности, оценить их роль в процессе легитимации юридических документов и действий административных и судебных органов;
Проследить развитие функций и содержания актов делопроизводства во второй четверти XVIII века, оценить влияние политических решений на делопроизводственные процедуры и на факт легитимации документов, придания им юридической силы;
Выявить особенности процессов делопроизводства в дореформенный период, в связи с учреждением министерской системы государственного управления;
Сформировать систему основных актов делопроизводства, сложившуюся к середине XIX столетия, с определением их юридической природы и сравнением с аналогичными актами в условиях демократизации государственных систем.
Степень научной разработанности темы.Комплексные юридические исследования, посвященные определению места и значения актов делопроизводства в деятельности административных и судебных органов Российской империи, отсутствуют. В связи с этим автором использовались в первую очередь отдельные положения философии права, теории и истории государства и права, которые стали основой для формулирования понятия акт делопроизводства в правовом аспекте и реконструкции системы таких актов в механизмах коллегиального и министерского государственного управления. Для включения этого уже известного в иных областях знаний термина в понятийный аппарат юридической науки автор обратился к категориям «государственное управление» и «механизм правового регулирования», которые проанализированы в трудах специалистов по конституционному (государственному) и административному праву. Последние уже неоднократно становились предметом научного исследования, в том числе в работах В.Е. Чиркина, Ю.Н. Старилова, С.С. Алексеева, А.В. Малько, В .Д. Перевал ова. Однако при рассмотрении вопроса, связанного с определением инструментов государственно-правового регулирования, а следовательно, и с его содержанием, делопроизводственный аспект, как правило, не был включен. В контекст
механизма государственного управления не включаются доклады, отчеты, протоколы, другие акты, содержащие юридически значимую информацию и способные в рассматриваемый период приобретать статус правовых.
Для конструирования понятия «акт делопроизводства» в юридической науке автор обращался в первую очередь к теории источников права, что обеспечило возможность выявить эволюцию форм права, выделить основные признаки документа, отличать правовые акты от сопутствующих технических. Кроме того, для определения существа правового юридического акта (документа, процедуры) автор опирался на либертарно-юридическую концепцию B.C. Нерсесянца, применив используемый им (к правовым явлениям) термин «зрелый» к акту делопроизводства1. Данный стандарт позволил дать правовую оценку качеству актов делопроизводства административных и судебных органов Российской империи в рассматриваемый период.
Предложенная Н.А. Омельченко классификация органов государственного управления, созданных в первой четверти XIX века, позволила выделить и сравнить основные типы актов делопроизводства, использованных на разных уровнях системы административного управления и суда. Вместе с тем, комплексного анализа сведений о функциональном назначении, структуре и особенностях содержания документов и делопроизводственных процедур применительно к задачам государственного управления в историографии не представлено.
Большое значение для развития юридической науки и практики, в том числе в контексте определения существа и роли актов делопроизводства в государственном управлении, имеют труды М.М. Сперанского, в которых, к примеру, содержится обоснованная типизация законодательных актов на учредительные и уставные, а также наказы. Кроме того, М.М. Сперанским разработано несколько классификаций органов государственного управления, определивших структуру настоящего исследования для периода
1См.:Нерсесянц B.C.Философия права. - М.: Норма, 2005. - С. 34.
первой половины XIX века и позволивших соотнести виды актов делопроизводства с целями и функциями органов управления2.
Комплексный анализ форм права, близкий по своему назначению к той цели и задачам, которые стали основанием настоящего исследования, осуществлен в государственно-правовой науке второй половины XIX века А.С. Алексеевым, А.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, Н.И. Лазаревским, В.В. Ивановским, А.И, Елистратовым. Дореволюционное правопонимание складывалось под влиянием концепции позитивизма, описанной в том числе Рудольфом фон Иерингом, в силу чего центральным понятием для исследователей оставался «закон», форму и признаки которого необходимо было устанавливать в доктрине, поскольку нормативно закрепленной процедуры создания законодательного акта не имелось. Указанное в совокупности с особым юридическим статусом и полномочиями монарха по состоянию на исследуемый период означало еще одну задачу для теории и практики государственного управления - разграничение закона и административного распоряжения, представленного в настоящее время в виде подзаконных нормативных и ненормативных актов. Указанные обстоятельства не позволили сформировать законченной юридической концепции об источниках права в рассматриваемый период, поскольку единые критерии к определению признаков правового акта объективно не могли быть выявлены, а следовательно, не представлялось возможным выстроить иерархическую систему актов делопроизводства, хотя такие попытки предпринимались неоднократно.
Междисциплинарный характер исследования определил необходимость обращения к научным трудам в смежной области бюрократической деятельности - документационное обеспечение работы судебных и административных органов, делопроизводство, архивное дело. Родоначальником исторического анализа делопроизводства и архивного дела стоит считать советского исследователя К.Г. Митяева, который разделил
2Сперанский ММ.Руководство к познанию законов. - Спб., 1845.-С. 86-87
этапы развития документационных практик в истории России на два существенных этапа — письмоводство и делопроизводство, последний является более совершенным и представляет собой систему правил, определяющих форму, реквизиты, процесс создания и дальнейшего использования документа, иного акта делопроизводства3.
В обозначенной области научного знания на сегодняшний день имеются работы, посвященные анализу некоторых видов актов делопроизводства, используемых в практике административных и судебных органов России в периоды существования приказной, коллегиальной и министерской систем государственного управления, с позиций их документационных признаков и свойств. Ученые, в том числе Т.В. Виноградова, С.А. Глотова, Е.М. Емышева, СЮ. Кабашов, Б.Г. Литвак, А.А. Лукашевич, обращают пристальное внимание на содержание, реквизиты и форму документов, оценивая их информационную значимость.
Источниковую базуисследования составили:
1. Нормативные правовые и индивидуальные правовые акты Российской империи (указы, манифесты, регламенты, учреждения, приговоры, предписания, высочайше утвержденные мнения Государственного совета, положения Комитета министров, распоряжения);
2. Неправовые технические акты органов государственного управления Российской империи (доношения, доклады, рапорты, реляции, промемории, протоколы, журналы, мемории, записки, регистры, реестры, отчеты и пр.);
3. Правовые и неправовые акты Российской Федерации, включая Конституцию РФ, Национальный стандарт «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» (ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007), а также пояснительны