Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

Краткое описание

Год:

2011

Автор научной работы:

Дементьев, Александр Николаевич

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

455

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Дементьев, Александр Николаевич

Введение
Глава I. Теоретические основы исследования институтаместногосамоуправления
§ 1.1. Соотношение теорий местногосамоуправленияи положений Конституции РоссийскойФедерациио местном самоуправлении
§ 1.2. Соотношение методов правового регулирования и предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления
§ 1.3. Принципы местного самоуправления: проблемы формирования состава и содержания
Глава II. Нормативные правовые основы местного самоуправления вРоссийскойФедерации: содержание и проблемы формирования
§ 2.1. Формирование и проблемы совершенствования компетенции органов местного самоуправления
§ 2.2. Тенденции формирования территорий муниципальных образований и правового обеспечения их устойчивости
§ 2.3. Проблемы правового обеспечения реализации принципа организационной самостоятельности органов местного самоуправления
§ 2.4. Проблемы формирования нормативных правовых основ финансовой самостоятельности муниципальных образований
§ 2.5. Проблемы формирования нормативной правовой основы института муниципальной собственности
Глава III. Проблемы нормативной правовойрегламентацииформ непосредственной демократии в местномсамоуправлениии участия населения в решении вопросов местного значения
§ 3.1. Тенденции нормативного правового регулирования форм непосредственной демократии в постсоветский период
§ 3.2.Нормативноеправовое регулирование местного референдума,голосованияпо вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, муниципальных выборов
§ 3.3. Проблемы регламентации отзывадепутата, выборного должностного лица
Глава IV. Проблемы развития и совершенствования нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации
§ 4.1. Тенденции и этапы формирования нормативных правовых основ местного самоуправления в постсоветский период (1990 — 2011 годы)
§ 4.2. Современное состояние нормативных правовых основ местного самоуправления: перспективы развития и совершенствования

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В 2008 году исполнилось 10 летратификацииРоссийской Федерацией Европейской хартии местногосамоуправления. Как известно, этот международный документ былратифицированФедеральным Собранием Российской Федерации безоговорок, что означало принятие нашей страной на себя обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. В этом же году закончился срок действия переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ). Принятие этого закона ознаменовало начало практической реализации новой, уже третьей в истории постсоветской России реформы местного самоуправления и привело (с внесёнными затем поправками) к принципиальным изменениямзаконодательныхоснов местного самоуправления.
Анализ результатов реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы, необходимой для её реализации. Наличие проблем подтверждает также и анализ содержания многочисленных поправок в закон. Начиная с 2004 года, в него почти 60-ю федеральными законами были внесены дополнения и изменения, касающиеся большинства статей.
Наряду с этими проблемами в долгосрочной перспективе имеют существенное значение вопросы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практическая реализация положений об унифицированной модели двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации привела к многочисленнымсудебнымразбирательствам. В течение почти 8 лет действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗКонституционнымСудом Российской Федерации было принято около двух десятковпостановленийи несколько десятков определений по оценке его норм. Как показывает анализ решений судов и свидетельствуют мнения экспертов, судами общейюрисдикциив субъектах Российской Федерации иВерховнымСудом Российской Федерации по сходным обстоятельствам принимаются решения, диаметрально отличающиеся по своему содержанию. Такаясудебнаяпрактика обусловлена не только юридико-техническими недостатками закона, политическими факторами, но и разными концептуальными подходами судов общей юрисдикции к пониманию роли и места местного самоуправления в системе организациипубличнойвласти в Российской Федерации.
Сложность и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют о необходимости расширения комплексных исследований в этой сфере. Целью этих исследований должно являться формирование устойчивой теоретической модели местного самоуправления и соответствующей ей концепции развития и совершенствования нормативного правового регулированияконституционногоинститута местного самоуправления в системе организации публичной власти, адекватно отражающих исторические традиции организации местного самоуправления в России, учитывающих, в том числе, традиции организации государственной власти в советский период. Необходимо также дать теоретическую оценку соответствия современного содержаниязаконодательногои подзаконного регулирования в этой сфере конституционным положениям, Европейскойхартииместного самоуправления, последним резолюциям и рекомендациям Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностейВАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.02 -конституционноеправо; муниципальное право.
Области исследования в соответствии с паспортом специальности:
1.9. Система взаимосвязи конституционного права и муниципального права.
2.1. Сущность, формы, содержание и источники муниципального права.
2.3. Муниципальные правовые отношения и их виды.
2.4. Структура органов местного самоуправления.
2.5. Место муниципального права в системе законодательства Российской Федерации.
2.6. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации.
2.7. Ответственность органов местного самоуправления идолжностныхлиц местного самоуправления. Контроль инадзорза их деятельностью.
2.8. Местное управление исамоуправлениев зарубежных странах.
Степень научной разработки темы. Проблематика местного самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой «популярной» сферой теоретических исследований вконституционноми муниципальном праве, теории государства и права, вадминистративномправе. Значительный объем исследований проблем местного самоуправления относится к политологии, социологии, экономическим наукам. После принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было защищено несколько десятков диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, посвященных различным правовым аспектам исследования феномена местного самоуправления.
Существенным вкладом в развитие и становление науки муниципального права явились докторские диссертационные работыФадееваВ.И., Бондаря Н.С., Ковешникова Е.М.,ОвчинниковаИ.И. и других ученых, более поздние работыМокрогоB.C. о проблемах соотношения института местного самоуправления и гражданского общества,УвароваA.A. о проблемах соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации,СергееваA.A. об отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом от иных общественных отношений, Пешина H.JI. об эволюцииконституционноймодели местного самоуправления в последние годы,БялкинойТ.М. о теоретических и практических проблемах правового регулирования компетенции местного самоуправления,ШугринойЕ.С. о конституционных гарантиях защиты местного самоуправления в Российской Федерации, H.H.Черногорао проблемах ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления, М.Ю.Дитятковскогоо нормативном правовом регулированиинаделенияорганов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями, Киреевой Е.Ю. о проблемах становления муниципальной' службы и другие работы. Следует также выделить монографию проф. Е.В. Гриценко1, в которой представлены результаты всестороннего1 сравнительно-правового исследования немецкого и российского опыта местного самоуправления. Большинство диссертационных исследований направлено на комплексный анализ отдельных сложных институтов собственно науки муниципального права: правовых, финансово-экономических, территориальных, организационных основ местного самоуправления.
Теоретическим вопросам исследования концепций и моделей, принципов местного самоуправления в Российской Федерации посвящено ограниченное число работ. К их числу можно отнести докторские диссертации
1 Гриценко, Е.В. Местное самоуправление в системепубличногоуправления федеративного государства: Значение опытаФРГдля России. - Иркутск: Изд-воИГЭА, 2001. - 448 с.
Н.В.Постового, А.Н. Костюкова, Н.С. Тимофеева, Н.Л.Пешинаи др. Отдельные аспекты соответствия содержания нормативного правового регулирования принципам Европейской хартии местного самоуправления затрагивались лишь в некоторых диссертационных исследованиях.
Определяющая методологическая основа одного из продуктивных направлений историко-правовых исследований местного самоуправления была задана фундаментальными работами проф. Л.Е. Лаптевой . Историко-правовым вопросам организации местной власти в период проведения новой экономической политики (нэпа) в начальный период становления советского государства (1921-1929 г.г.) посвящена докторская диссертация Т.Ф. Ящук3.
Значительное влияние на развитие науки муниципального права оказали исследования в сфереадминистративногоправа. Среди актуальных исследований в этой отрасли права следует выделить работы проф. А.Д. Селюкова в области бюджетного права, проф. А.Ф. Ноздрачёва и проф. Ю.Н.Стариловапо проблематике муниципальной и государственной службы.
В то же время формирование муниципального права как науки с устойчивыми теоретическими концепциями, однозначно трактуемыми принципами, комплексно обоснованными постулатами и допущениями, отражающими реалии существующих и формирующихся общественных отношений в системе организации публичной власти и гражданского общества в Российской Федерации, находится на" начальном и далеко еще не завершенном этапе. В постановочном плане представляются концептуально значимыми, определяющими направления дальнейших теоретических
Лаптева, Л.Е. 1. Земские учреждения в России. Институт государства и праваРАН. - М., 1993. - 133 с. 2. Региональное и местное управление в России: Вторая половина XIX века. -М.: Институт государства и права РАН, 1998. - 151 с.
3 Ящук, Т.Ф. Организационные основы местной власти вРСФСРв период нэпа. Историко-правовое исследование. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. док.юрид. наук: Спец.: 12.00.01-теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / Институт государства и права РАН, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского. -М., 2008.-41 с. исследований выводы проф. В.И. Васильева о необходимости четкого выделения предмета науки муниципального права как комплексной науки, иотграниченияеё предмета изучения от предмета изучения других юридических наук. Значимость и сложность разрешения указанных выше проблем муниципального права предопределяет необходимость их научного исследования. Отсутствие достаточно устойчивых теоретических положений в конституционном и муниципальном праве, относящихся к институту местного самоуправления, является одной из причин многих дефектов в нормативном правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном (уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровнях.
До сих пор, несмотря на почти двадцатилетний срок действия положенийКонституцииРоссийской Федерации и более чем десятилетний срок действия положений Европейской хартии местного самоуправления, учеными и специалистами предпринимаются попытки теоретического обоснования положений модели местного самоуправления в Российской Федерации, основанных на взаимно исключающих положениях теорий местного самоуправления. Другим важным вопросом для теоретических исследований является вопрос об обоснованности, возможности и эффективности столь частого радикального реформирования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации при неизменныхконституционныхположениях и международных обязательствах России. Поэтому одним из основных направлений теоретических исследований, значимым для развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации, является исследование проблем соотношения положений теоретических концепций, моделей и принципов местного самоуправления и в целом теорий местного самоуправления, с одной стороны, и с другой - конкретного содержания нормативных правовых актов трех уровней публичной власти, регулирующих организацию местного самоуправления, соотношения предмета муниципального права и методов (способов) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Учитывая актуальность темы и степень ее теоретической разработки, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель: на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно признанных норм и принципов в их соотношении с современными трактовками теорий местного самоуправления, анализа соотношения методовимперативного(публично-правового) и диспозитивного (частноправового) регулирования общественных отношений в этой сфере, практики нормативной правовойрегламентацииместного самоуправления в постсоветский период разработать комплекс мер дальнейшего совершенствования и развития нормативных правовых основ местного самоуправления.
На основе анализа теоретических и практических проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации формулируются и непосредственно решаются следующие задачи диссертационного исследования:
- провести анализ положений теорий местного самоуправления, их современных интерпретаций с целью установления их влияния на формирование конституционных и законодательных положений и принципов, нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
- провести анализ нормативной правовой базы местного самоуправления на предмет установления влияния положений теорий местного самоуправления на содержание нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявить и проанализировать типичные случаи такого влияния;
- исследовать состав и содержание принципов местного самоуправления, как определяющего фактора формирования нормативной правовой основы местного самоуправления; предложить возможные варианты нормативной правовой конкретизации принципов в законодательстве;
- на основе анализа соотношения предмета муниципального права и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления предложить возможные варианты использования этих методов при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления;
- в сопоставлении с положениями теорий и принципами местного самоуправления выявить и исследовать типичные нормы и положения нормативных правовых актов, основанных наимперативном(публично-правовом) и диспозитивном (частноправовом) методах правового регулирования;
- предложить методологические подходы и критерии для применения императивного (публично-правового) идиспозитивного(частноправового) методов регулирования организации местного самоуправления для совершенствования нормативных правовых актов;
- выявить основные тенденции (положительные и негативные) в нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления;
- на основе выявленных тенденций и сделанных обобщений разработать периодизацию процесса формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветский России;
- провести анализ соотношения, с одной стороны, современного состояния нормативной правовой основы местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации и, с другой стороны, международных документов в сфере местного самоуправления (Европейской хартии местного самоуправления, рекомендаций и резолюций Конгресса местных и региональных властей Совета Европы);
- на основе установления влияния положений моделей и концепций, отражающих различные теории местного самоуправления, на содержание нормативной правовой основы местного самоуправления, результатов анализа современного состояния этой основы разработать комплекс мер по совершенствованию конституционных положений и нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, учитывающих тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, как одного из уровней публичной власти.
Предметом исследования являются теоретико-правовые и историко-правовые аспекты организации местного самоуправления, конституционно-правовое, нормативное правовое и административно-правовое регулирование местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права,конституционному, муниципальному и административному праву.
Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института местного самоуправления, изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых-конституционалистов -С.А.Авакьяна, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Г.В.Барабашева, Н.Т. Ведерникова, Д.А. Керимова, А.Д.Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, O.E.Кутафина, К.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В.Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, В.А.Невинского, A.M. Осавелюка,
З.А.Станкевича, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.И.Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Т.М. Шамба, К.Ф.Шеремета, А.И. Экимова и др.
Диссертационное исследование основано на результатах анализа основных работ по данной теме отечественных ученых и специалистов4, в том числе С.А.Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И.Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.М.Ковешникова, A.B. Козлова, М.А. Краснова, O.E.Кутафина, Б.М. Лазарева, JI.B. Лазарева, Л.Е.Лаптевой, Г.В. Мальцева, H.A. Михалевой, B.C.Мокрого, В. А. Невинского, М.И.Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Б.Н.Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф.Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей5, таких, как В.А.Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А.Велихов, В.М. Гессен, А. Д.Градовский, И. А. Ильин, Н.М. Корку нов, Н:И. Лазаревский, В.Н.Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких, как П. Ашлей, М. Вебер,
4 1.Барабашев, Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - М., 1971. - 280 с. 2. Васильев, В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.:Юринформцентр, 1999. - 453 с. 3. Выдрин, И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. Науч. ред.КокотовА.Н.; Урал. гос. юрид. акад., Екатеринбург, 1998. - 207 с. 4. Институты самоуправления: историко-правовое исследование /ГрафскийВ.Г., Ефремова H.H., Карпец В.И. и др. - М.: Наука, 1995. -301 с. 5.Кутафин, O.E., Фадеев, В.И. Муниципальной право России. Учебник. - М.:Юристъ, 1997. - 428 с. 6. Лаптева, Л.Е. Земские учреждения в России. Институт государства и права РАН. - М., 1993. - 133 с. 7. Черкасов, А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.: Издательская группа "ФОРУМ-ИНФРА-М", 1998. - 160 с.
5 1. Васильчиков, A.B. Осамоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. - СПб., 1872. 2. Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л.: Гос. Изд-тво, 1928,- 216 с. 3 Веселовский, Б.Б. История земства за сорок лет.- СПб., 1909-1911. 4. Градовский, А. Д. Начала русского государственного права. / Собр. соч.: В 9 т. - СПб., 1904. т. 9, - 595 с. 5.Коркунов, Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1913. - 739 с. 6. Лазаревский, Н.И. Теория местного самоуправления.- М., 1903. -132 с. 7. Свешников, М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892. — 208 с.
Ж.Ведель, А. Гамильтон, Р. Гнейст, Р. Давид, Г.Еллинек, А. де Токвиль, Ш.-Л.Монтескье, Дж. Ст. Милль, О.Лабанд, И. Редлих, О. Ресслер, Л. Штейн и др.
Нормативную правовую и источниковедческую базу исследования составляютКонституцияРоссийской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы,постановленияКонституционного Суда Российской Федерации и Европейскаяхартияместного самоуправления, рекомендации и резолюции Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Диссертантом проведен анализконституцийи уставов субъектов Российской Федерации,уставовмуниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и историко-правового методов анализа. Анализ положений теорий местного самоуправления и их современных интерпретаций основан на применении историко-правового и сравнительно-правового методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых и административно-правовых и локальных актов и практики местного самоуправления использованы методы диалектического познания, системный и логический методы исследования. Основываясь на принципе комплексности, в диссертации учитываются как политические, социально-экономические аспекты становления и развития местного самоуправления в постсоветский период, их соотношение с теориями и практикой местного самоуправления, так и особенности конституционных положений, норм международного права, законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исследование проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления проводится в системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Методы сравнительногоправоведенияшироко использовались диссертантом при изучении соотношения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации, международных признанных положений о местном самоуправлении. Принцип историзма используется диссертантом при рассмотрении проблем становления и развития местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании теорий местного самоуправления и теоретических концепций самоуправления народа, разработанных в советский период, при изучении их влияния на становление института местного самоуправления и практику его нормативного правового регулирования в постсоветский период.
Использование указанных методов исследования, результаты анализа монографических источников современных и дореволюционных российских ученых и специалистов, нормативных правовых актов позволили выявить основные проблемы развития и становления местного самоуправления в постсоветский период, сформулировать цели и задачи исследования, разработать методологические подходы совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в постановке и формулировании основной гипотезы исследования об эклектичном сочетании положений различных теорий местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации, а также не прёодолённого влияния концепции всеобщего самоуправления народа, разработанной в советский период, на формирование в постсоветский период нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Диссертационная работа является завершенным самостоятельным комплексным монографическим исследованием, в котором представлены результаты анализа соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления.
В исследовании сформулирована и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, заключающаяся в том, что основные характеристики этой теории должны основываться на государственной теории. Отличительные особенности местного самоуправления по сравнению с институтами государственной власти обусловлены тем, что именно на этом уровне публичной власти объективно могут быть наиболее эффективно реализованы, механизмы непосредственного участия населения в реализации властныхполномочий. Учитывая современные тенденции в развитии институтов государственной власти и местного самоуправления, предложено ввести новое понятие «публично-правовая теория местного самоуправления».
Научная новизна обусловлена также тем, что анализ современных действующих нормативных правовых источников, регулирующих организацию местного самоуправления в Российской Федерации; представлен в их сопоставлении, с нормативными правовыми актами, принятыми органами власти различного уровня в постсоветский период. В результате исследования предложена авторская, периодизация формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветской России, учитывающая как этапы формирования законодательства о местном самоуправлении, так и сложившиеся фактические общественные отношения в этой сфере.
В работе впервые обоснована необходимость выбора одного из двух альтернативных вариантов возможного развития и совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления. В первом варианте, поддерживаемом автором исследования, обоснована необходимость внесения комплексных согласованных поправок вКонституциюРоссийской Федерации и федеральные законы. Дополнения в Конституцию Российской Федерации должны относиться к установлению общих принципов административного территориального деления, а также установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Во втором варианте потребуется внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и принятие нового федерального закона о ратификации Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающего действие её положений в России не в полном объёме.
Положения, выносимые на защиту, отражают научную новизну работы и авторский подход к интерпретации дуалистической теории местного самоуправления, а также содержат комплекс возможных мер, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. Диссертант обосновывает и выносит на защиту следующие положения.
1. Авторские характеристики современного понимания теории дуализма местного самоуправления и построение на этой основе концепции совершенствования и развития нормативной правовой основы местного самоуправления. Концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации заключаются в следующих принципиальных положениях.
Во-первых, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления, предполагающейподзаконныйхарактер института местного самоуправления (полномочиякоторого производны от установлений государственной власти) в системе организации публичной власти, накомпетенционной, организационной, бюджетной автономии, выборности и периодической сменяемости местной власти.
Во-вторых, элементы других теорий местного самоуправления могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления.
В-третьих, отнесение в Конституции Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения в первую очередь непосредственно к населению, а затем уже к органам местного самоуправления, содержит в себе элемент общественной теории, предполагающий использование механизмов самоорганизации населения через формы непосредственной демократии, а также через механизмы участия населения в местном самоуправлении.
В-четвертых, государство в лице органов государственной власти в соответствии с положениямистатьи12 Конституции Российской Федерации должно создавать и обеспечивать правовыегарантииреализации механизмов самоорганизации в местном самоуправлении.
2. Результаты исследования соотношения теорий местного самоуправления и конституционных положений о местном самоуправлении позволили обосновать необходимость установления влияния различных теорий местного самоуправления на выбор способов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, а также на формирование перечня и содержания принципов местного самоуправления. На основе анализа содержащихся в литературе теоретических разработок общей теории права и отраслевых юридических наук показано, что они не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы правового регулирования общественных отношений. Для практических целей под методом правового регулирования должны пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и характеризует присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов правового воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия на общественные отношения.
3. Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечениягарантийместного самоуправления зависит от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и проявления собственных инициатив в их решении.
4. На основе предложенной в настоящем исследовании характеристики теории дуализма местного самоуправления выделены отдельные сферы общественных отношений, в которых нормативное правовое регулирование должно осуществляться преимущественноимперативными(публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер такого регулирования включает в себя: организацию и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействие органов местного самоуправления с органам

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Конституционное право; муниципальное право", Дементьев, Александр Николаевич

выводы и положения теорий местногосамоуправленияс целью нахождения их рационального баланса в практикезаконодательногорегулирования.
Источниками конституционно-правовых изаконодательныхпроблем в организации и деятельности местного самоуправления являются также политические факторы. Институт местного самоуправления использовался и используется властными элитами и на федеральном уровне, и на региональном уровне, как механизм достижения и удержания власти.
После принятияКонституцииРоссийской Федерации в 1993 году в ряде субъектов Российской Федерации несколько лет не проводились выборы в органы местного самоуправления, что привело к необходимости принятия в конце 1996 года специального Федерального закона "Об обеспеченииконституционныхправ граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
В некоторых субъектах Российской Федерации, начиная с 1993 года, происходило неоднократное изменение (либо попытки такого изменения) территориальной организации местного самоуправления. Всякий раз такие изменения были связаны сизбраниемнового главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Характерными примерами в этом отношении являются Тюменская» и Курская области. Политическоепротиводействиесубъектов Российской Федерации федеральному центру и сторонникам самостоятельного местного самоуправления наиболее ярко проявилось при проведении реформы местного самоуправления 2003 года, когда по инициативе некоторых субъектов Российской Федерации сроки проведения реформы были продлены до 2009 года. В результате существенно усилилось прямое воздействие субъектов Российской Федерации на формированиеисполнительныхорганов местного самоуправления, определение объемаполномочийвновь образованных муниципальных образований. Так же, как и после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, в 2003 году после принятия новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" становление структур местного самоуправления во- вновь образованных муниципальных образованиях в некоторых субъектах Российской Федерации отклоняется от концептуальных положений-реформы местного самоуправления и положений базового Федерального закона. Основные положения* концепции реформы местного самоуправления под давлением, субъектов Российской Федерации претерпели несистемные существенные изменения.
Анализ практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3, приведенный в настоящей* работе, показывает, что в субъектах Российской Федерации реализуются такие модели местного самоуправления, в обоснование которых не могут быть приведены убедительные доводы. Возникает еще большая множественность территориальных и организационных моделей местного самоуправления, чем до реформы. Наиболее типичным примером является формирование разных территориальных и организационных моделей во вновь образованных муниципальных образованиях в субъектах Российской Федерации, практически, не отличающихся друг от друга ни природными условиями, ни экономическим потенциалом, ни историческими традициями. Примерами формирования "новых" моделей местного самоуправления, характеризующимися нерациональной организацией системы местного самоуправления, по случайным, ситуационно-политическим основаниям, являются Сахалинская, Свердловская, Ивановская, Владимирская, Московская, Смоленская, Тюменская, Калининградская области и некоторые другие субъекты Российской Федерации. Создается фактическое закрепление неравенства" субъектов Российской Федерации в реализации федеральной политики и федеральных законов в сфере местного самоуправления. И самое главное, что такое неравенство ведет к неравенству обеспечения конституционных правгражданв осуществлении местного самоуправления.
Источником проблем, возникающих при реализации федеральных законов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, является неудовлетворительное состояние качества, и. взаимной согласованности федеральных и региональных законов. К 1998-2000* годам* сложилась ситуация, при которой в большинствеконституцийи уставов; субъектов Российской Федерации содержались положения о местномсамоуправлении, которые не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральными законам. В> этот период были приняты региональные законы о местном самоуправлении. В целомзаконотворчествов сфере местного самоуправления; характеризуется значительной неравномерностью как по содержанию, так и по числу и качеству принимаемых законов. На региональном и местном уровнях второй' период реформирования местного самоуправления.; наряду с приведенными- выше тенденциями, характеризовался фактической содержательнойпробельностьюзаконодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления, устойчивой' тенденциейуклонениямуниципалитетов и субъектов« Российской Федерации от разграничения полномочий и ответственности органов местного самоуправления идолжностныхлиц в случаях, непосредственно предусмотренных федеральными законами: Часть из этих проблем; проистекает из несогласованности наконституционномуровне ■ вопросов? установления, общих принципов организации местного самоуправления с принципамиадминистративноготерриториального устройства субъектов Российской Федерации. Негативно сказалась на положении местного самоуправления передача полномочий субъектам Российской Федерации по установлению системы административного территориального деления и установления границ муниципальных образований. Все это привело к правовымколлизиямв регулировании территориальных основ местного самоуправления и существенным издержкам в проведении реформы местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, Федерального закона в редакции 1995 года и Федерального закона в редакции 2003 года, отклонению от конституционныхпредписанийкак в формировании I системы- территориальной организации местного самоуправления, так и в обеспечении участия населения в этомшроцессе.
До 1993 года одной из основных проблем законодательного регулирования вопросов, местного самоуправления являлась практиканеобоснованногорасширения компетенции органов местного самоуправления назаконодательномуровне и особенно вподзаконныхактах. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона "Об ' общих принципах организации местного самоуправления" в 1995 году конституционно-правовая концепция об установлении вопросов ведения местного самоуправления была значительно деформирована в конкретных нормах законодательства. Компетенция местного самоуправления-изменялась за счет расширения вопросов ведения местного самоуправления инаделенияорганов местного самоуправления государственнымиполномочиямизаконами и подзаконными актами без передачи, соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Тем самым оказались существенно деформированнымиконституционныепринципы о компетенционной самостоятельности местного самоуправления.
После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 2003 года была реальная возможность преодолеть негативную тенденцию. Однако изменения и дополнения, внесенные в последующем в этот закон, обесценили ранее принятыезаконодательныерешения, поскольку ввели дополнительные типы полномочий органов местного самоуправления - государственныеполномочия, которые могут добровольно исполнять или не исполнять органы местного самоуправления по собственной инициативе, что равнозначно возвращению к практике совместно исполняемых полномочий разными уровнямипубличнойвласти.
Серьезной проблемой является также проблема реализации правовых позицийКонституционногоСуда Российской Федерации в федеральном законодательстве. Взаконодательной- деятельности парламента отсутствует практика внесения поправок в федеральные законы в порядке реализации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Более того, некоторые правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации не были учтены при подготовке Федерального закона в редакции 2003 года. Так, например, вПостановленииКонституционного Суда Российской от 30 ноября-2000*года отчетливо выражена правовая позиция, согласно которой такие принципы определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, наличие материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу их неопределенности допускают интерпретацию. Однако, в части 2статьи10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3наделениегородского поселения статусом городского округа ставится' в зависимость от наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения. В законе же почти дословно
369ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года № 15-П поделуо проверке конституционности отдельных положенийУстава(Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года № 15-П "О внесении изменений и дополнений вУстав(Основной закон) Курской области". воспроизведены принципы, использование которых признаноКонституционнымСудом Российской Федерации недопустимым.
Существенное воздействие на практику организации и деятельности местного самоуправления оказывают традиции, сложившиеся в предыдущие годы. Их характеризует стремление к централизации полномочий и ресурсов, воспроизводству иерархических методов управления в системе организации публичной власти. В период с 1990 года по 2008 год местноесамоуправлениев своём развитии в России прошло несколько характерных этапов. Так, в период с 1990 года по 21 сентября 1993 года местное самоуправление развивалось в направлении автономизации местной власти, трансформации единой системы советов в органы местного самоуправления, не соподчинённые по вертикали.
Положительные тенденции в разграничении единой государственной власти на государственную и местную, характерные для периода деятельности местных советов с 1990 года по 21 сентября 1993 года, были практически полностью девальвированы в результате перевода содержательных разногласий междупредставительнымии исполнительными органами "на местах" в плоскость борьбы за власть под непосредственным воздействием конфликта между структурами власти федерального уровня. Необходимо отметить, что в этот, хотя и довольно короткий период в современной России, не существовалопредставительнойвласти. Это привело к тому, что властные полномочия были сконцентрированы в одних органахисполнительнойвласти, которые быстро восстановили привычную и объективно необходимую для иерархическихадминистративныхструктур систему управления, основанную на подчинении "по вертикали". После сентября 1993 года, как не раз было в нашей истории, вновь возобладала тенденции чрезмерной централизации власти.
С 1 сентября 1995 года после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начинается медленное восстановление (воссоздание) местных органов власти. Общие тенденции развития местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации в это время характеризуются следующими признаками: значительным ограничением полномочий местной власти за счёт передачи их органам государственной власти; попытками ограничить местное самоуправление одноуровневой схемой (в одном из вариантов ликвидируется районный уровень, в другом - ликвидируется поселковый уровень и уровень сельских округов); введением региональных административных государственных исполнительных структур вместо районного уровня; образованием местных административных структур районного подчинения на территории сельских и поселковых округов.
Общей типичной, тенденцией для большинства субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований является также дублирование (включая дословное текстуальное воспроизведение норм федеральных законов в законах субъектов Российской Федерации) системы власти федерального и регионального уровня и перенесение регулирующих её положений в законодательство о местном самоуправлении. Характерным примером является введение "квазипрезидентской" должности главы местного самоуправления на уровне муниципальных образований, основываясь на факультативной норме-статьи 16 Федерального закона в редакции 1995 года. В дальнейшем в Федеральном законе 2003 года одновременно с положениями, предусматривающимизапретсовмещения полномочий председателя представительного и главы исполнительно-распорядительного органов муниципального образования, был введен статус главы муниципального образования, как высшегодолжностноголица и одновременно органа местного самоуправления, а также обязательный перечень органов местного самоуправления. Федеральныйзаконодатель, не без участия в этом процессе избранных глав муниципалитетов, не смог отказаться от традиции "воспроизводства" на местном уровне статуса главы исполнительной власти в системе органов государственной власти.
В практическом плане воспроизводство этих исторических традиций приводит к воссозданию одного из базовых механизмов организации местной власти в советский однопартийный период - установлению двойного подчинения исполнительных органов «по вертикали». Такая политико-правовая конструкция характеризуется тем, что несмотря на наличие: в законодательстве формальных правовых механизмов, создающих условия, для возможности реализации международно-признанных принципов местного самоуправления, в реальной практике один. из. главных принципов приоритетапредставительногооргана, в системе местного) самоуправления оказывается существенно. деформированным, что превращаетпредставительныеорганы местного самоуправления всовещательныепри. «единой вертикали исполнительной власти».
Проблемы становления и развития местного самоуправления проистекают не только из особенностей самого института местного самоуправления;; но и из складывающейся правовой; ситуации в целом в государстве, которая; характеризуется-, как субъективными факторами — произвольной трактовкой? или даже игнорированием федерального! законодательства в субъектах Российской Федерации, слабостьюсудебной? системы, так и объективными: факторами - неразвитостью институтов гражданского общества, сложностями экономического развития страны. Однотипность проблем, возникающих в ходе реформ местного самоуправления, выдвигает на повестку дня вопрос о необходимости разработки целостной и непротиворечивой методологии проведения ¡реформ; и, в частности, наиболее важного их аспекта — методологии законодательного обеспечения реформы, местного самоуправления, а если шире • методологии законодательного обеспечения проведения реформ в системе публичной власти.
Такая задача, как представляется, актуальна, поскольку предпринятая в третий раз. реформа; местного самоуправления была обусловлена не только политическими причинами, но и тем, что предыдущие реформы не достигали поставленных целей. О значимости и актуальности разработки такой проблемы свидетельствуют результаты анализа материалов, которые имеют концептуальное, стратегическое значение для развития местного самоуправления и которые разрабатываются, обсуждаются, рассматриваются и принимаются в органах государственной власти федерального уровня. В этом отношении показательны материалы Государственного Совета. Сопоставление содержания двух основополагающих докладов по вопросам организации и деятельности публичной власти показывает, что в них присутствуют концептуальные различия как вдоктринальномтолковании сущности местного самоуправления, так и в интерпретации конституционных положений о местном самоуправлении. Так, если в докладе 2003 года «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы» местное самоуправление рассматривается и оценивается, исходя из конституционных положений и положений Европейскойхартииместного самоуправления, как один из уровней публичной власти, в пределах, установленных законом, автономный относительно органов государственной власти, то в докладе «О совершенствовании механизма взаимодействия - федеральных и региональных органов государственной власти», рассмотренным Государственным советом спустя два года 1 июля 2004 года, содержится несколько иная трактовка местного самоуправления.
Во-первых, местное самоуправление предлагается рассматривать как способ самоорганизации населения. Во-вторых, положение статьи 12 Конституции Российской Федерации трактуется, как отделенность местного самоуправления от системы государственной власти. Данные концептуальные различия в конечном итоге сказываются не только на оценке конституционно-правового статуса местного самоуправления, но и отражаются в федеральном и региональном законодательстве и в практике организации и деятельности местного самоуправления. И в документах Государственного Совета и, особенно, в выступлениях членов Государственного Совета отсутствует единая точка зрения на сущность местного самоуправления, как «равноправного» уровня власти, наделенногоКонституциейРоссийской Федерации собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К подобным заключениям можно прийти, анализируя стенограммы заседаний Государственной Думы и Совета Федерации, выступления представителей субъектов Российской Федерации на заседании Советазаконодателей.
В этой связи наряду с необходимостью разработки комплексной теории местного самоуправленияправомернопоставить вопрос о необходимости теоретической разработки принципов подготовки и проведения реформ местного самоуправления, их согласования с другими реформами, затрагивающими институты публичной власти -федеративной, административной, реформой государственной службы.
414
Заключение
Прошло почти восемь лет со времени начала новой реформы местного самоуправления. Можно с большой вероятностью назвать дату, от которой, по-видимому, исследователи будут отсчитывать срок ее начала. Это 6 октября 2003 года — дата подписанияПрезидентомРоссии новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вхождение самого понятия "местное самоуправление" в политическую,законодательнуюпрактику, научную среду в России насчитывает исторически очень малый срок, чтобы-делать» "окончательные" выводы о положительных и отрицательных результатах реформирования системы властных отношений.
Несомненны и очевидны положительные итоги введения института местного самоуправления в систему государственного и общественного устройства нашей страны. На первом этапе главным* положительным итогом можно считать, несмотря на многочисленные текущие проблемы того времени (отсутствие законодательства, опыта реально действующихпредставительныхорганов, конфликта между представительными иисполнительнымиорганами местной власти по поводу полномочий и др.), - начало сложного противоречивого процесса реального разграничения полномочий государственной власти по вертикали. Эта реальность вкомпетенционнойсфере выражалась в выделении собственных полномочий органов местного самоуправления, в организационной - выборности органов и должностных лиц местной власти, в самостоятельности формирования органов местного самоуправления, в подотчетности исполнительных органов-представительным, в бюджетно-финансовой — в переходе от сметного формирования к введению понятия собственных доходов местных бюджетов, вимущественной- в начале формирования муниципальной собственности. Именно в это время за очень короткий период были найдены эффективные формы конструктивного взаимодействия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
К характерным особенностям начального этапа становления местного самоуправления в 1990-1993 годах можно отнести оперативность формирования правовой основы на общероссийском уровне, реформирование местного самоуправления на основе сложившегося административного территориального деления, действенность механизмов взаимного согласования решений между органами власти различных уровней, несмотря на наличие острых политических разногласий в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления - достижение компромиссов. Отличительная черта этого этапа становления органов местной власти - включенность представительных органов в процесс выработки решений изаконопроектов"вышестоящими" органами государственной власти.
Одним из положительных итогов этого периода, который» еще недостаточно изучен и которому мало уделяется внимания; является- опыт действительной самоорганизации и граждан, и местных политиков, и органов местного самоуправления. Их объединяла общая цель - поиск активного, неформального осуществления власти и участия в реализации властных полномочий. Именно в этот период возникают "снизу", на основе самоорганизации ассоциации нарождающихся муниципалитетов — городов, малых городов, органов местного самоуправления,депутатов. Широкое распространение получает такая форма самоорганизации граждан, как территориальное общественное самоуправление.
Главным итогом такой самоорганизации можно* считать формирование корпуса местных политиков, которых потом стали называть "муниципалами". Именно они, затем во второй период после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, стали прочной основой для выработки государственной политики по отношению к местномусамоуправлению, реализованной и в законодательстве, и в создании в целом эффективных структур в системе исполнительной власти, отвечающих за практическое ее воплощение. Достаточно упомянуть о создании Совета по местному самоуправлению приПрезидентеРоссийской Федерации в августе 1995 года, а также в мае 1997 года в структуре АдминистрацииПрезидентаРоссийской Федерации Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Положительные аспекты внутренней самоорганизации и самоопределения органов местной власти выпадают из поля зрения исследователей по-видимому в связи с тем, что обстоятельства развития конфликта властей (ВерховногоСовета и Президента РСФСР), приведшее в результате к трагическим событиям 1993 года, масштабность негативных сторон противостояния заслоняют все положительное, что было достигнуто в это время. В последующем опыт, связанный с деятельностью представительных органов власти в этот период, намеренно или ненамеренно воспринимался сквозь призму событий сентября-октября* 1993- года и почти всегда, как негативный.
К положительным результатам второго этапа развития местного самоуправления после принятая Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 году можно отнести укреплениефедеративныхначал в обеспечении организации и деятельности местного самоуправления. Это выразилось в децентрализации и регионализациинормотворчества. Федеральное законодательство отвечало требованиям "рамочного". На федеральном уровне была создана начальная нормативная база. Прежде всего, это основополагающий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил роль местного самоуправления в осуществлениинародовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственныегарантииего осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Закон содержал и развивал в конкретных нормах принципы, отражающие конституционные положения, регулирующие организацию и осуществление местного самоуправления в системе публичной власти. В целом в своей основе Федеральный закон в редакции 1995 года соответствовал международным принципам местного самоуправления. Однако, как показала практика его реализации, существенным недостатком в. современных российских условиях являлось отсутствие в нем однозначных положений по установлению уровней местного самоуправления' и. разграничению вопросов местного значения между этими двумя уровнями.
В развитие конституционных положений были приняты Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Особенностью этих законов, также как и базового федерального закона о местном самоуправлении, являлся их "рамочный" характер. Теоретически принятие таких законов позволяло реализовать права органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению правового регулирования местного самоуправления с учетом исторических, экономических и других особенностей в каждом субъекте Российской Федерации. Законы создавали возможность учета индивидуальности и особенности муниципальных образований, наделяя их и органы местного самоуправления широкими правами регулирования вопросов местного значения и, не нарушая общих принципов местного самоуправления, правом регулировать систему организации местного самоуправления в каждом из муниципалитетов.
В результате на трех уровнях публичной власти сложились предпосылки для формирования иерархически сложного массива нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления. В целом же процесс создания нормативной правовой базы характеризовался его незавершенностью и противоречивостью не только на местном и региональном уровнях, но и на федеральном уровне. Многие из положительных тенденций не были устойчивыми и не получили дальнейшего развития и закрепления в следующей реформе местного самоуправления 2003 года.
Реформирование местного самоуправления не может не рассматриваться вне контекста изменения всей системы организации и деятельности публичной власти. Местное самоуправление, хотя и является конституционно-правовым институтом, тем не менее, как институтподзаконный« в большей степени, чем другие уровни* публичной власти оказывается зависимым от политических и законодательных решений, принимаемых на федеральном- и региональном уровнях. В то же время, состояние организации и деятельности местной власти, несомненно, выступает индикатором состояния всей системы публичной власти, поскольку, несмотря на законодательно установленнуюкомпетенционнуюобособленность (пусть не до конца, не полностью, в чем-то формально реализуемую), большая часть негативных и позитивных результатов решений всех уровней власти в первую очередь наиболее отчетливо проявляется на местном уровне.
Несмотря на в чем-то достигнутую, а в чем-тс декларируемую политическую стабильность, современное состояние местного самоуправления вновь выступает индикатором условности этой "стабильности". Необходимость последней реформы местного самоуправления была вызвана как "собственными" причинами — неэффективностью организации местной власти, так и политическими — переходом, по существу, к несколько иному варианту модели федеративных отношений. Трансформация федеративной модели с концентрацией полномочий на федеральном уровне еще более усилила одно из основных противоречий современного этапа развития местного самоуправления, заключающегося в непреодоленности существенного разрыва междуконституционныминормами о местном самоуправлении и продолжающейся тенденцией централизации публично-властныхкомпетенционных, организационных, финансовых и др.) полномочий на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. На реформе местного самоуправления не могут не сказываться политические и законодательные меры, декларируемые как обеспечение единства государственной исполнительной власти, формирование устойчивой многопартийной системы, обеспечение единых государственных социальныхгарантийгражданам (назначение глав исполнительной власти регионов, выборы по партийным,- спискам, концентрация^ финансовых ресурсов на федеральном уровне, изменение процедуры,формирования Совета Федерации и ДР.).
Результаты анализа конституционно-правовой практики организации местного самоуправления, представленные в настоящей работе, позволяют с сожалением в очередной раз говорить об устойчивой негативной тенденции необоснованного отклонения от первоначальных целей реформы,закрепленныхна концептуальном-уровне. Самый показательный формальный« пример проявления такой тенденции - число изменений и дополнений, внесенных в "новую" редакцию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятую в 2003 году. Число поправок в федеральный закон о местном самоуправлении за неполных восемь лет приближается к 60. С этим числом могут соперничать только поправки в налоговое законодательство и в законодательство об административныхправонарушениях. На отсутствие системности внесения изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении, а такженадлежащегокачества юри дико-технической проработки текстов законопроектов« обращается особое внимание в двух Докладах Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" в 2004 и 2005 годах.
Анализ содержания изменений и дополнений в базовый Федеральный закон свидетельствуют о- существенном пересмотре первоначальной концепции. Рассматривая их в совокупности с другими поправками, можно констатировать наличие тенденции включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что не только означает формальное отклонение от принципов местного самоуправления, но и ведет на практике к "размыванию" ответственности между уровнями публичной власти. Усиливающийся разрыв между конституционными принципами местного самоуправления, законодательством и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации порождает нестабильность и неустойчивость местного самоуправления. Последнее в свою очередь может привести к необходимости очередной его модернизации.
На основе обобщений, сделанных в настоящей работе, можно обозначить наиболее существенные причины^ сложившейся ситуации. Одной из них является противоречивость теоретических концепций и трактовок существа местного самоуправления в политической и конституционно-правовой системе Российского государства и, как следствие, противоречивость нормативных правовых способов реализации положений о местном самоуправлении, содержащихся в Конституции Российской Федерации. В теоретическом аспекте негативно влияет и на содержание законодательства, и на практику организации местного самоуправления попытки возродить общественную теорию местного самоуправления для обоснования наличия в Конституции Российской Федерации её элементов. Существенное значение при этом имеет традиционное для предыдущего исторического периода понимание самоуправления, как института всеобщего самоуправления народа. Такая идеология построения^ власти* не допускала применения принципа разделения властей шь по горизонтали, ни тем более "по вертикали". Сторонники идеи укрепления единой вертикали исполнительной власти^ совершенно на формальных основаниях пытаются найти опору в государственной теории местного самоуправления (по названию теории). В результате таких научных и практических изысканий в литературе получили широкое распространение трактовки тех теорий местного самоуправления, которые в большинстве своем получили законченное обоснование еще в начале прошлого века. Несмотря на то, что современные исследования не могут не основываться на классических работах зарубежных и российских ученых конца 19 - начала 20 века, в некоторых из современных работ приводятся существенно иные трактовки известных теорий местного самоуправления, отличающиеся от характеристик и особенностей, отмеченных их создателями и последователями. Необходимость обращения к анализу теорий местного самоуправления вызвана непрекращающимися дискуссиями, которые в складывающейся действительности имели бы сугубо^ теоретическое значение, если бы те или иные теоретические предпосылки вольно или невольно не являлись обоснованием принятия, практических решений при подготовке концепций очередной реформы местного самоуправления.
Так, первая реформа местного самоуправления, которая к счастью не вылилась в революционные преобразования, обосновывалась необходимостью придания местному самоуправлению «одномоментно» в короткий исторический срок такой степени автономии, которая практически не могла быть реализована в эпоху радикальных преобразований собственности и политической системы. Как представляется, практическим результатом этой концепции было принятие союзного закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства вСССР».
Тенденция радикального обособления местного самоуправления относительно системы государственной власти не была преодолена. И в Конституции Российской Федерации 1993 года появиласьстатьяо не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Наличие подобной нормы у сторонников обособления местного самоуправления от органов государственной власти получало обоснование в общественной теории местного самоуправления, а у критиков (сторонников государственной теории местного самоуправления) - внедопустимостибезогляд