ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ :

Краткое описание

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………………...3
РОЗДІЛ 1. ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ ВЗАЄМОДІЇ МІЖ
ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ……………………………..10
1.1. Взаємодія між підсистемами публічної влади на місцях: історико-
правовий аспект………....…...………………………………………………10
1.2. Конституційно-правові основи взаємодії підсистем публічної влади
в Україні на сучасному етапі.……............................................................….37
1.3. Основні принципи взаємовідносин місцевих державних адміністрацій
і місцевого самоврядування..……...………………………………………..61
Висновки до розділу 1…………………..………………………………………..83
РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ВЗАЄМОДІЇ
МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІІСТРАЦІЙ ТА ОРГАНІВ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ……………………...….………….……...85
2.1. Компетенційна основа взаємодії місцевих державних адміністрацій і
місцевого самоврядування…………...……………………………………..85
2.2. Делегування повноважень між місцевими державними адміністраціями
і органами місцевого самоврядування………….………..……………….110
2.3. Форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів
місцевого самоврядування…………………………...……………………133
2.4. Особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими
державними адміністраціями в адміністративно-територіальних
одиницях України зі спеціальним статусом……………………………...156
Висновки до розділу 2……………………………..……………………………169
ВИСНОВКИ……...………………………………………………………………..171
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ…………………………………..181

ВСТУП

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Суттєвою складовою процесу державотворення в Україні є поєднання централізації та децентралізації влади, в результаті чого в адміністративно-територіальних одиницях поєднується державне управління і місцеве самоврядування. Одночасне функціонування двох підсистем публічної влади в межах одних і тих же адміністративно-територіальних одиниць породжує необхідність такої взаємодії, яка б унеможливлювала конфлікти чи протистояння між ними. З метою підвищення ефективності й дієвості місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування їх функції та повноваження мають бути чітко розмежовані, а організаційно-правові зв’язки триматися на міцній науковій основі. За даних умов забезпечення оптимальної взаємодії згаданих органів є одним з пріоритетних напрямків поліпшення територіальної організації влади в Україні.
Співвідношення підсистем публічної влади на місцевому рівні, взаємодія між органами державної влади і місцевого самоврядування не отримали належної уваги науковців радянського періоду, що здебільшого обумовлювалося ідеологічними причинами, жорсткою централізацією державного управління, одержавленням всіх місцевих органів влади. У спеціальній юридичній літературі протягом багатьох років тема організації місцевої влади зводилась до питань організації діяльності місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих комітетів, і розглядалася вона переважно в контексті загальних проблем державного права і радянського будівництва.
Лише з початку 90-х років, в умовах руйнації тоталітарної системи, поступового “роздержавлення” місцевих рад і децентралізації державної влади, запровадження спочатку інституту представників Президента України на місцях, а потім – місцевих держадміністрацій, питання про взаємовідносини між органами, що здійснюють управління суспільними справами на місцевому рівні, отримало новий імпульс для наукових пошуків. У цей час у національних науково-юридичних колах започаткувалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства, форму організації публічної влади недержавного походження.
На сьогодні, з прийняттям чинної Конституції України та статутних законів “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”, взаємовідносини між підсистемами публічної влади на місцях отримали досить міцну правову основу.
Однак проблема оптимізації взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування досі є однією з найбільш гострих у вітчизняній конституційно-правовій теорії й практиці, на що неодноразово наголошувалося у наукових статтях, виступах фахівців на науково-практичних конференціях та в офіційних промовах керівників нашої держави. Вирішення означених питань залишається важливою складовою адміністративно-територіальної та муніципальної реформ. Зокрема, потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблема делегованих повноважень, зберігає гостроту питання про приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед, європейських) стандартів. Означені фактори обумовлюють актуальність теми даного дисертаційного дослідження, його теоретичне і практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах та відповідно до цільової комплексної програми „Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу чинного законодавства та практики його реалізації, сформулювати в організаційно-правовому аспекті цілісну концепцію взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як представників різних підсистем публічної влади, що здійснюють управління суспільними справами в адміністративно-територіальних одиницях України. Виходячи з поставленої мети, у дисертації поставлено такі завдання:
- дослідити еволюцію взаємовідносин між місцевими органами публічної влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст.;
- з’ясувати політико-правові основи взаємодії підсистем публічної влади на сучасному етапі розвитку української державності;
- розглянути систему принципів, що лежать в основі взаємовідносин місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні;
- проаналізувати компетенційну основу взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування;
- запропонувати шляхи розмежування повноважень органів публі-чної влади на місцях;
- узагальнити основні форми та методи взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні;
- уточнити правовий механізм делегування повноважень на місце-вому рівні; обґрунтувати доцільність договірної форми такого делегування;
- визначити особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України з особливим статусом.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються між орга-нами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями у процесі здійснення публічної влади на рівні територіальних одиниць України.
Предметом дослідження є правова основа, види, форми й методи взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні, що використовуються у процесі реалізації їхньої компетенції.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослі-дження є загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання. Як загальнонауковий метод використано філософський діалектичний підхід, за яким місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування розгля-даються як форма організації публічної влади, що відображає конкретно-історичний етап розвитку суспільства. Історико-правовий метод був використаний при дослідженні еволюції місцевих органів публічної влади (підрозділи 1.1, 1.2). Системно-структурний підхід дозволив дослідити органи місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації як елементи двох різних підсистем публічної влади, пов’язані організаційними та функціональними зв’язками. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1), визначені загальні засади взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого само-врядування (підрозділ 1.3). Порівняльно-правовий метод використовувався для з’ясування зарубіжного передового досвіду розмежування повноважень між муніципальними органами і державною адміністрацією на місцях (підрозділ 2.1.). Методи класифікації, групування та структурування застосовувалися для виділення окремих повноважень, форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування у певних сферах. Функціональний метод застосовувався при дослідженні компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (підрозділ 2.1).
Теоретична і практична основа дисертаційного дослідження. Теоре-тичною базою дисертаційного дослідження стали праці радянських державознавців М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Ю.М. Козлова, О.Є. Кутафіна, М.О. Шафіра, К.Ф. Шеремета; українських учених-юристів М.О. Баймуратова, Ю.П. Битяка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, В.М. Кампо, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка. В.Ф. Кузнєцової, П.М. Любченка, В.Ф. Мелащенка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.І. Пухтинського, А.О. Селіванова, Є.А. Тихонової, А.Ф.Ткачука, О.Ф. Фрицького, Л.П. Юзькова; сучасних науковців ближнього і дальнього зарубіжжя Ч. Адріана, Р. Аграноффа, М.С. Бондаря, В.І. Васильєва, В.Б.Євдокімова, С. Монтіна, М.В. Постового, Я.Ю. Старцева, А.І. Черкасова, В.Є. Чиркіна, О.С. Шугріної та ін. Особлива увага була приділена роботам тих вітчизняних авторів, які розробляли проблематику взаємовідносин між місцевим самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями, зокрема В.О. Величко, А.Р. Крусян, Т.С. Смирнової.
Нормативну основу дослідження склали Конституція, закони і підза-конні акти України, що визначають статус органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування, а також порядок взаємодії між ними. Емпіричну основу дослідження становлять матеріали практики органів місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування різних регіонів України, зокрема Дніпропетровської, Полтавської, Харківської, Херсонської областей, міста Києва та ін. Значне місце в роботі приділено позитивному досвіду взаємодії з органами виконавчої влади, накопиченому органами міс-цевого самоврядування м. Дніпродзержинська. В роботі використано також зарубіжне законодавство та міжнародно-правові акти, які дають змогу оцінити взаємодію між органами публічної влади на місцях у порівняльно-правовому аспекті.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження визначається тим, що дисертаційне дослідження є першим у вітчизняній державознавчій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим конституційно-правовим аспектам взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні. У підсумку проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, основними серед яких є такі:
1. Вперше з точки зору забезпечення взаємодії між органами, що здійс-нюють публічну владу на місцях, досліджено еволюцію місцевої адміністрації та місцевого самоврядування в Україні.
2. Вперше визначено конституційно-правові основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні. Зроблено висновок, що такими є : конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи та об’єктів владної діяльності, функціональна і компетенційна єдність, соціальний характер держави, встановлена система місцевого самоврядування.
3. Подальшого розвитку отримала систематизація принципів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні. Поряд із загальними вперше виділено спеціальні принципи такої взаємодії, досліджено їх зміст.
4. Сформульовано визначення конституційно-правової основи взаємодії місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування як комплексу юридичних явищ, закріплених у Конституції та чинному законодавстві, що здійснюють визначальний вплив на форму, зміст та результативність відносин між названими суб’єктами.
5. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом розподілу їх повноважень на виключні та спільні, з використанням принципу субсидіарності.
6. Запропоновано додаткові аргументи на користь запровадження в Україні практики укладання договорів про делегування повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні, сформульовано пропозиції щодо змісту й порядку укладання таких договорів.
7. Обґрунтовано тезу про те, що у перспективі реформувати систему регіональної влади слід не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальної зміни в самій системі організації влади, що має супроводжуватися зміною юридичної природи обласних і районних рад, створенням виконавчих органів обласних і районних рад, зміною статусу місцевих державних адміністрацій.
8. Вперше узагальнено досвід взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями; зроблено висновок про те, що у перспективі відбуватиметься перехід від агентської моделі взаємовідносин до взаємозалежності, а потім – до партнерства між досліджуваними суб’єктами управління.
9. Подальшого розвитку отримало дослідження змісту форм і методів взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями, вперше здійснено їх систематизацію.
10. Обґрунтовано тезу про те, що особливості організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях зі спеціальним статусом не повинні призводити до обмеження конституційного права територіальних громад на місцеве самоврядування.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані: в науково-дослідній сфері – для подальшої розробки проблем удосконалення управління територіями, оптимізації роботи місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування тощо; у правотворчості – при вдосконаленні чинного законодавства про органи виконавчої влади на місцях та про місцеве самоврядування; у правозастосуванні – для оптимізації форм та методів взаємодії між органами публічної влади на місцях; у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів, підрозділів, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій з курсів конституційного права, муніципального права, державного будівництва та місцевого са-моврядування.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, а також викладені у виступах на науково-практичних конференціях: “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001 р.) та “Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відо-браження у чотирьох наукових статтях, опублікованих у спеціальних фахових виданнях, а також у двох тезах наукових доповідей на науково-практичних конференціях.

Список литературы

ВИСНОВКИ
Проведене дослідження взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні дає змогу сформулювати наступні загальні висновки:
1. Обидві сучасні форми публічної влади (державна й муніципальна) історично походять з родоплемінної організації суспільства, паралельно функціонуючи на місцевому рівні. Представники центрального уряду на місцях традиційно займалися втіленням в життя загальнодержавних приписів, вирішували справи загальнодержавного значення. Ті ж питання, які мали місцеве значення, продовжували вирішуватися через інститути самоврядування, що являли собою дещо трансформовані інститути родоплемінного ладу. При цьому держава завжди була організацією, побудованою на засадах субординації; на рівні ж місцевого самоврядування панував принцип автономії, координації.
2. Вперше дві підсистеми публічної влади державно організованого суспільства почали чітко розмежовуватися в епоху феодалізму, коли вирізнилися три види місцевої політичної влади – сеньйорат, сюзеренітет і муніципальна влада міст. Муніципальна влада базувалася не на договорі, а на статусі, даному сеньйором, а також на звичаї, тому стосовно міського населення вона виступала як влада непохідна і незалежна, її дія розповсюджувалась безпосередньо на все міське населення. Утворення нової державності в Європі, починаючи з XVI ст., здійснювалося шляхом знищення феодальної ієрархії всередині і звільнення від тиску ззовні від вселенської церкви. Новий державний лад зберіг зв’язок наступництва з двома іншими політичними організаціями середніх віків – з муніципальною владою і доменіальною. У муніципальному ладові міст були наявні ті засади безпосереднього і непохідного володарювання, які потім лягли в основу державної організації усієї країни.
3. Вітчизняне місцеве самоврядування веде свій початок принаймні з часів Київської Русі, а його еволюція цілком “вписується” в загальні закономірності розвитку державності у Західній Європі. Дослідники вітчизняних еволюційних процесів місцевого самоврядування виділяють декілька етапів його історичного розвитку: ствердження муніципалізму в козацьку добу, в період, коли українські землі входили до складу іноземних держав та в добу УНР, радянський період, сучасний період. Відповідно до цього виділяються й типи місцевого самоврядування в Україні. Інші автори виділяють шість політичних моделей, які можуть слугувати базою для характеристики відповідних політичних моделей місцевого самоврядування: колоніальну, національно-визвольну, тоталітарну, радянської перебудови, національного відродження і традиційну національну.
4. Сучасний період розвитку місцевого самоврядування розпочався з прийняття Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, який призвів до фактичного відродження місцевого самоврядування в Україні, його інституціоналізації в правовій системі. Однак відсутність єдиної, довершеної офіційної концепції реформування місцевої влади обумовила постійне і безперервне реформування місцевої влади протягом 90-х рр. ХХ ст. Лише з прийняттям Конституції України 1996 р. і низки розвиваючих її положення законів місцеве самоврядування набуло конституційного статусу, стало однією із засад конституційного ладу України. Водночас більш зваженими й чіткими стали її взаємовідносини з місцевими державними адміністраціями. Конституція стала основою державно-правової реформи, а також гармонізації національної правової системи з демократичними правовими системами світового співтовариства. Важливими аспектами державно-правової реформи, її складовими елементами є адміністративна та муніципальна реформи, які перетинаються в частині створення принципово нової моделі організації влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць. На зміну “кристалічній” радянській системі, що базувалася на принципах повновладдя рад і демократичного централізму, приходить “гнучка” система, в якій розподіл владних повноважень за функціональною ознакою між “гілками влади” (поділ влади “по горизонталі”) доповнюється визнанням і гарантуванням місцевого са¬моврядування (поділ влади “по вертикалі”).
5. Здійснення різних владних функцій та повноважень системою відповідних інституцій, тобто структурування влади за функціональною та організаційною ознаками, є вже суспільним законом. На прикладі України це виявляється, зокрема, у тому, що на місцевому рівні (рівні областей, районів, міст зі спеціальним статусом та їх районів) співіснують дві підсистеми публічної влади: державна - в собі місце¬вих державних адміністрацій, - і муніципальна - в особі територіальних громад і органів місцевого самоврядування. Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак, які обумовлюють цілісність публічної влади в межах певної країни, забезпечують комплексне управління усіма сферами суспільного життя і всебічний розвиток суспільства з урахуванням місцевих особливостей і потреб територіальних громад. Водночас між підсистемами публічної влади іс¬нують суттєві відмінності.
6. Характер взаємовідносин між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів, як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин здійснюють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.
7. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має здійснюватися на основі принципів, які закріплені у Кон-ституції України й отримали подальший розвиток та конкретизацію в поточному законодавстві. Першу групу таких принципів становлять засади конституційного ладу України: принципи народного суверенітету, державного суверенітету; найвищої соціальної цінності людини; демократизму, унітаризму; визнання і гарантованість місцевого самоврядування; соціальної держави; правової держави; законності; гласності.
Друга група загальних принципів також стосується організації та діяльності майже всіх органів публічної влади, але не має ознак, притаманних основам конституційного ладу України: професіоналізм (компетентність), економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ гро¬мадян до державної і муніципальної служби, поєднання виборності і призначуваності, колегіальності та єдиноначальства; поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів; єдність і цілісність державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних цінностей тощо.
Спеціальні принципи стосуються виключно взаємовідносин між місцеви-ми державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням і не можуть без суттєвого коригування застосовуватись до інших органів публічної влади. До них слід віднести принципи: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій; належний контроль з боку місцевих державних адміністрацій за виконанням місцевим самоврядуванням делегованих повноважень державної виконавчої влади; законодавче забезпечення механізму цивілізованого розв’язання конфліктів (судовий і адміністративний порядок); взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доцільності й ефективності взаємодії; паритетності взаємовідносин; можливості взаємного делегування повноважень; взаємного контролю за виконанням делегованих повноважень; наукової організації взаємодії; багатоманітності форм і методів взаємодії; ефективності та економічності взаємодії; принцип відповідальності; принцип судового розгляду виникаючих спорів. В цілому, принципи взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування складають сис-тему; вони діалектично пов’язані між собою і для досягнення високих результатів мають втілюватися тільки в комплексі.
8. В умовах розбудови демократичної децентралізованої системи врядування першочергового значення набуває проблема оптимального “розподілу праці” між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення. У контексті даного дослідження ця проблема постає у вигляді питання про оптимальний розподіл компетенції між органами публічної влади на місцях і закріплення її в законодавстві за допомогою таких способів, які б давали змогу цим органам ефективно функціонувати, використовуючи у разі необхідності механізми взаємодії.
9. Правова основа компетенції місцевих органів публічної влади є “трьохярусною”. Перший “ярус” або рівень правового регулювання становить Конституція України, положення якої щодо компетенції місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування (ст.ст. 118, 119, 140, 143) започатковують “дифузію” влади в адміністративно-територіальних одиницях України. Другий “ярус” складають міжнародно-правові акти, що базуються на принципі субсидіарності в організації публічної влади на місцях. Третій “ярус” становлять закони України, з яких статутні визначають компетенцію місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування у контексті їх загального правового статусу, а галузеві визначають компетенцію цих суб’єктів в окремих сферах суспільного життя.
10. Переліки предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій значною мірою збігаються, що певною мірою обумовлене суміжністю їхніх функцій. Крім того, чинне законодавство містить широке коло спільних, нерозділених повноважень місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування, що посилює єдність публічної влади, сприяє конвергенції її підсистем. За даних умов важливо розмежувати повноваження місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування у суміжних сферах управління, для чого самі ці повноваження мають бути сформульовані досить чітко й конкретно. Повноваження можуть бути кореспондуючими, але в жодному разі не конкуруючими. На жаль, бажаної конкретності у визначенні повноважень органів публічної влади на місцях поки що не досягнуто.
Вирішення означеної проблеми вбачається у здійсненні “інвентаризації” всього статутного й галузевого законодавства, здійсненні розподілу повнова-жень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування шляхом якомога більшої їх деталізації. Формулювання компетенції місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій єдиним блоком слід залишити лише в тих випадках, коли законодавець дійсно бажає, щоб зазначені органи приймали спільні рішення. Бажано, щоб у законі одразу ж визначалося, яким саме шляхом означені органи мають приймати спільні рішення, тобто слід чітко визначати як матеріальну, так і процесуальну сторону питання.
11. Розмежування повноважень на місцевому рівні слід здійснювати шляхом визначення переліку сфер суспільного життя, які доцільно віднести до компетенції місцевого самоврядування, а всі інші питання автоматично залишають за місцевими держадміністраціями. Крім прерогатив (виключних повноважень) кожної зі сторін слід обов’язково виокремити й сфери спільного “прикладення сил”. До того ж слід виходити з принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ, підкріпивши його необхідною фінансовою базою. При цьому необхідно суворо додержуватися правила: влада більш високого територіального рівня може втручатися у сферу влади більш низького рівня лише в тій мірі, в якій остання продемонструвала свою нездатність. При визначенні меж виключної компетенції місцевого самоврядування доречно врахувати досвід зарубіжних країн, зокрема Іспанії, Польщі, США, ФРН, Швеції та ін.
12. Встановлення характеру повноважень місцевого самоврядування як повноважень недержавних не є перепоною для введення конструкцій спільного відання органів державної влади і місцевого самоврядування. Проведення жорсткої межі між питаннями місцевого значення і державними повноваженнями неможливе. Завжди буде залишатися сфера якихось справ, які знаходяться у “прикордонній зоні” між власними повноваженнями органів держави і місцевого самоврядування або в межах яких органи держави і органи місцевого самоврядування приречені на тісну взаємодію на принципах взаємозамінюваності і взаємодоповнюваності. Відповідно, обсяг компетенції місцевого самоврядування є вельми рухомим не тільки в силу їх широкої самостійності, але й завдяки “відкритості до прийняття” державних повно-важень.
13. Загальна для більшості країн сучасного світу тенденція полягає у скороченні власне комунальних справ і розширенні обов’язкових і доручених. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з важливих форм економії фінансових та людських ресурсів. Процес делегування повноважень на місця відображає інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення влади, їх залучення до розв’язання завдань, що мають загальнодержавне значення.
14. На сьогодні виконавчі органи місцевих рад в Україні, завдяки існуючій формі закріплення в законі їх повноважень, визнаються як нижчий рівень органів виконавчої влади, що є функціонально інтегрованими в її систему. Тобто на місцевому рівні створюється комплексна система органів, що здійснюють функції виконавчої влади: система органів виконавчої влади та система виконавчих органів місцевих рад. При цьому залучення виконавчих органів місцевих рад в цю систему відбувається залежно від галузі (сфери) діяльності.
15. Підвищення ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не може бути досягнуто без створення якісної правової основи їх функціонування. Саме на законодавчому рінні має бути закріплено механізм взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, процедури передачі й реалізації делегованих повноважень. Доцільним є розроблення й прийняття в Україні Закону “Про делегування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування”, який повинен встановити загальні принципи, умови та порядок делегування окремих повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, врегулювати взаємовідносини між цими органами, визначити форми контролю й відповідальність посадових осіб за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень. А відкрити простір місцевій ініціативі можуть закони “Про державно-правовий експеримент у сфері місцевого і регіонального розвитку” та “Про державну підтримку місцевих та регіональ-них проектів розвитку територій”.
16. У перспективі реформувати систему регіональної влади необхідно не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальної зміни в самій системі організації публічної влади на місцевому й регіональному рівнях, що супроводжується: зміною юридичної природи обласних і районних рад; створенням виконавчих органів обласних і районних рад; зміною статусу обласних державних адміністрацій. При цьому доречно використати позитивний досвід організації регіональної влади у передових зарубіжних країнах, зокрема, модель адміністративного устрою і структуру регіонального адміністрування у Франції, Іспанії та Італії, які досягли суттєвих успіхів на цьому шляху протягом реформ 70–80-х років ХХ ст. Обласні та районні держадміністрації мають перетворитися на певні урядові представництва на місцях, на органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечують виконання в межах регіону функцій виконавчої влади, які мають загальнодержавний характер і не можуть бути передані в систему місцевого самоврядування. За даних умов делегування має розглядатися тільки як виключення із загального правила, передбачене законом з метою оптимізації управління на місцях. Наділення з часом районних і обласних рад правом утворювати власні виконавчі комітети, функціонування на цьому рівні агентів і структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, котрі матимуть свій окремий апарат, забезпечить “локальний поділ влади”, утворення дієвої системи місцевого самоврядування із самостійними повноваженнями, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та локальні інтереси.
17. Зараз в Україні переважає агентська модель взаємодії місцевих органів влади й управління на рівні області та району. Однак у перспективі еволюційний процес розвитку взаємовідносин місцевих органів влади та управління полягатиме в поступовому переході від агентської моделі до моделі взаємозалежності, а потім - до партнерства як найбільш ефективної та дієвої.
Вже сьогодні мають місце приклади взаємодії між місцевими держадміністраціями і місцевим самоврядуванням, що базуються на чіткій наукові методології і втілюються в різноманітні організаційно-правові форми. Цей позитивний досвід взаємодії має бути розповсюджений на всі регіони України. При цьому відповідні органи влади мають творчо підходити до наявного арсеналу форм і методів взаємодії, враховуючи місцеві особливості.
18. Взаємодія між місцевими держадміністраціями й органами місцевого самоврядування здійснюється у таких формах: а) інституційних; б) правових; в) організаційних; г) інформаційних; г) матеріально-фінансових. У процесі взаємодії між ними використовується комплекс організаційно-правових методів, серед яких слід відзначити: прогнозування; планування; координацію діяльності; погодження актів і рішень; вироблення спільних рішень; контроль за виконанням прийнятих рішень; інформаційне забезпечення; інструктування; делегування повноважень; матеріально-фінансове забезпечення рішень; роботу з кадрами.
Подальше вдосконалення форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування має відбуватися в межах адміністративної та муніципальної реформ, за напрямками, передбаченими Державною стратегією управління місцевим і регіональним розвитком.
19. Згідно зі ст.133 Конституції 1996 р. Україна має складний держав-но-територіальний устрій. При цьому Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією; її статус визначений Розділом Х Конституції України і Конституцією Автономної Республіки Крим. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Жодних особливостей здійснення виконавчої влади в Автономній Республіці Крим ні Конституція України, ні Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не передбачає. Взаємовідносини між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням у містах Києві та Севастополі, напроти, суттєво відрізняються від загального, що передбачено ч.2 ст.118 і ч.2 ст.140 Конституції України. У названих містах система місцевих органів виконавчої влади і система органів місцевого самоврядування, порядок їх формування, функції та компетенція можуть відрізнятися від тих, що мають місце в інших містах як адміністративно-територіальних одиницях України.
20. На сьогодні виконавчий комітет Київради, як орган місцевого самоврядування, та Київська міська адміністрація, як виконавчий орган державної влади, являють собою одну організаційну структуру, очолювану Київським міським головою, який одночасно є головою Київської міської держадміністрації. Саме така позиція відображена у відповідному рішенні Конституційного Суду України. Однак п.2 Прикінцевих положень Закону “Про столицю України – місто-герой Київ”, вважаємо, слід було б тлумачити так, що особливість здійснення виконавчої влади в м. Києві полягає у тому, що у столиці України, на відміну від інших міст України, утворюються місцеві державні адміністрації як місцеві органи державної виконавчої влади, що функціонують поряд із загальною системою суб’єктів місцевого самоврядування і яким за рішенням відповідних місцевих рад можуть делегуватися деякі повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування у порядку та обсягах, передбачених законами “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про столицю України – місто-герой Київ”. При цьому особливості здійснення виконавчої влади у м. Києві, виходячи з чинного законодавства, не повинні впливати на загальний порядок призначення й усунення з посад голів місцевих державних адміністрацій у столиці України та порядок обрання й усунення з посади Київського міського голови.
21. Виправити негативні наслідки некоректних формулювань та інших вад законодавчої техніки, наявних у чинному законодавстві щодо особливостей організації публічної влади у містах з особливим статусом, шляхом офіційного тлумачення відповідних законодавчих положень не вдалося. У підсумку фактично існуючий нині статус Києва та Севастополя позбавляє можливості міські ради самостійно вирішувати головні питання організації виконавчих органів, тобто визначати систему, структуру, штати тощо. Тому існує нагальна потреба внесення змін до Закону “Про столицю України – місто-герой Київ” і прийняття Закону “Про місто-герой Севастополь”, які змогли б гарантувати право територіальних громад відповідних міст на місцеве самоврядування. Організація місцевого са-моврядування в містах з особливим статусом має передбачати особливості в межах загального, а не виняток з нього. Київ і Севастополь як міста республіканського значення мають повне конституційне право на існування системи місцевого самоврядування, яка встановлена для всіх міст України. У першу чергу це стосується виконавчих органів, тому що місцеві ради цих міст на сьогодні фактично позбавлені власних виконавчих органів, створення яких є необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування, запорукою реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування.