КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА: СВІТОВИЙ ДОСВІД ТА УКРАЇНСЬКА МОДЕЛЬ :

Краткое описание

З м і с т
Стор.
ВСТУП...............................................................................................…………………..4
РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ПРИРОДИ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА………………………………………17
1.1. Поняття інституту омбудсмана …………………......……………………17
1.2. Елементи конституційно-правового статусу омбудсмана ….............….43
1.3. Функції омбудсмана ……………………………….......………………….68
1.4. Місце омбудсмана в системі органів державної влади …………………96
Висновки до розділу І ......................................................……………………117
РОЗДІЛ ІІ. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ПРОЦЕС УТВЕРДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА У СВІТІ .………………………………………..123
2.1. Передумови та етапи становлення інституту омбудсмана в країнах
Західної Європи, Америки, Азії, Африки, Австралії ………..…......…..123
2.2. Рецепція інституту омбудсмана у країнах Східної Європи і СНД ….....147
Висновки до розділу ІІ.....................................................…………………….172
РОЗДІЛ ІІІ. СВІТОВІ МОДЕЛІ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА ……………177
3.1. Парламентська (представницька) модель омбудсмана …………………177
3.2. Виконавчі омбудсмани та квазіомбудсмани...........……………………...201
3.3. Колегіальні омбудсманівські служби ……………………………………217
3.4. Спеціалізовані омбудсмани ……………………………………………….231
3.5. Наднаціональні (наддержавні), регіональні і місцеві омбудсмани …264
Висновки до розділу ІІІ...................................................……………………..291
РОЗДІЛ IV. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ І МОДЕЛЬ ІНСТИТУТУ УПОВНОВАЖЕНОГО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ..297
4.1. Призначення на посаду, звільнення з посади та припинення
повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини …….……………………………………………………………….297
4.2. Повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини ...........……………………………………………………………..314
4.3. Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського
омбудсмана ………………………………………………………………..357
Висновки до розділу IV..................................................……………………..386
ВИСНОВКИ...............................................................................……………………..390
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ..............................……………………...404
ДОДАТКИ…………………………………………………………………………….458

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, формування громадянського суспільства і побудова правової, демократичної, соціальної держави настійно вимагають політичних, соціальних, економічних, культурних модернізацій сучасного українського суспільства та вдосконалення механізму державної влади. І одне з найскладніших завдань цієї реформи полягає в зміні взаємовідносин влади і людини, налагодженні дійового зворотного зв’язку між громадянами та представниками владних структур. Очевидна відчуженість апарату державної влади від громадян, високий рівень корупції, низька виконавча дисципліна, правовий нігілізм, відсутність традицій поваги до прав людини зумовлюють необхідність розвитку нових, демократичних інституцій, діяльність яких грунтувалася б не на традиційному захисті державних інтересів, а була спрямована на належне забезпечення прав людини.
У багатьох країнах світу таким інститутом є омбудсман. Він зарекомендував себе як такий, що, по-перше, сприяє забезпеченню прав людини, по-друге, підвищує ефективність діяльності органів державної влади, їх посадових осіб. Омбудсман являє собою один із ключових факторів створення гарантій демократичного розвитку суспільства та реалізації принципу визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Його запровадження – це важливий крок у напрямку інституціоналізації демократичних процесів у соціально-політичному житті будь-якої країни. Особлива потреба в цьому правозахисному інституті виникає тоді, коли органи державної влади не задовольняють потрібний рівень вирішення покладених на них завдань, що зумовлює необхідність у додаткових механізмах захисту прав людини. Діяльність омбудсмана дозволяє усунути існуючі суперечності між державою і громадянським суспільством, легітимізувати владу, гарантувати громадянам право на “належне управління” з боку державо-владних структур шляхом дотримання ними не тільки “букви закону”, але й “духу юридичних норм”, правил адміністративної етики. Саме ця обставина, а також легкодоступність омбудсмана, відсутність зайвих формальностей у його роботі обумовлюють поширення у світі омбудсманівської ідеї.
Попри чималий досвід, накопичений іншими державами у галузі організації і функціонування інституту омбудсмана, для України він є новим і, з огляду на це, вимагає фундаментального вивчення. Вітчизняними науковцями, за винятком
Ю.С. Шемшученка та Г.О. Мурашина, які одними з перших дослідили історію виникнення інституту омбудсмана та здійснили аналіз його правового становища, Ю.М. Грошевого, В.Я. Тація, М.В. Цвіка, що займалися проблематикою місця інституту омбудсмана в механізмі державної влади, М.В. Косюти,
В. Клочкова, які охарактеризували взаємодію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокуратури у сфері правозахисту,
Н.І. Карпачової та К.О. Закоморної, що вивчали окремі аспекти статусу і діяльності омбудсмана, цей контрольно-наглядовий, правозахисний інститут не досліджувався. Як наслідок існує гостра потреба в комплексному аналізі актуальних проблем теорії та практики функціонування інституту омбудсмана, еволюції його становлення, виробленні цілісної, завершеної концепції його правової природи.
Не варто залишати поза увагою і той факт, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини був запроваджений у нашій країні у 1998 р., і за час свого існування напрацював певний досвід правозахисної роботи, який сьогодні потребує узагальнення і оцінки з метою подальшого удосконалення правової основи його діяльності.
Актуальність дослідження інституту омбудсмана полягає і в тому, що становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відбувається в умовах, коли все ще триває пошук оптимальної моделі вітчизняної схеми омбудсмана. Зазначена обставина зумовлює потребу порівняльно-правового вивчення світового досвіду функціонування цього інституту. Автор виходить з того, що кожна держава, де діє омбудсман, має свої національні, історичні та юридичні особливості і традиції, які впливають на законодавче врегулювання його правового статусу, і будь-яка з моделей цього правозахисного інституту являє для нас науковий інтерес, зважаючи на те, що інститут омбудсмана в цих країнах уже пройшов етап свого становлення, довів свою контрольно-наглядову та правозахисну ефективність. У той же час, такий порівняльний аналіз дозволяє спрогнозувати розвиток близьких за змістом процесів формування національного інституту омбудсмана та зробити узагальнюючі висновки щодо вдосконалення законодавчої основи його статусу. Особливо актуальним у цьому плані є вивчення досвіду становлення інституту омбудсмана в країнах, де цей інститут функціонує тривалий час, та в країнах Східної Європи і СНД, виходячи з їх спільного з Україною історичного минулого, яке наклало певний відбиток на протікання процесів посткомуністичного розвитку та породжує схожі проблеми організації та функціонування інституту омбудсмана в цих країнах.
Таким чином, необхідність дослідження конституційно-правового статусу інституту омбудсмана визначається сучасним станом вітчизняної правової науки, відсутністю поглибленої та всебічної теоретичної розробки цієї проблеми. Це свідчить про його наукову та практичну значущість, актуальність і перспективність.
Зв’язок роботи з науковими програмами. Дисертацію виконано на кафедрі конституційного і міжнародного права Національного університету внутрішніх справ відповідно до п. 1.1 “Правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ (забезпечення прав людини та громадянина при розбудові правової держави)” Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002–2005 років, затверджених наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № 635 та п. 1.3 “Теоретичні та практичні засади забезпечення прав людини в правовій демократичній державі” Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001 –2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р. (протокол № 3).
Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства і праць вітчизняних та зарубіжних науковців, присвячених дослідженню правового статусу омбудсмана, розкрити правову природу цього інституту, провести комплексне дослідження проблем його становлення та розвитку у світі і в Україні, дати характеристику існуючих моделей цього правозахисного інституту і його схему в Україні, розробити на цій основі пропозиції організаційно-правового характеру і практичні рекомендації з метою оптимізації становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Відповідно до поставленої мети в дисертаційному дослідженні зроблено спробу розв’язати наступні наукові задачі:
- вивчити та узагальнити теоретичні джерела, нормативно-правовий матеріал, державно-правову практику діяльності омбудсманів різних країн і таким чином визначити ступінь і рівень наукової розробки досліджуваної теми;
- дослідити правову природу омбудсмана і через аналіз його характерних рис запропонувати наукове авторське визначення цього інституту;
- узагальнити теоретичні і практичні проблеми конституційно-правового становища омбудсмана і на цій основі окреслити та розкрити елементи його статусу;
- визначити і проаналізувати сутність та зміст функцій омбудсмана;
- з’ясувати і охарактеризувати з позицій нових вимог сучасної державознавчої науки роль і місце інституту омбудсмана в системі органів державної влади;
- дослідити причини і фактори, що сприяли виникненню та запровадженню інституту омбудсмана у різних країнах і в Україні;
- визначити основні етапи становлення інституту омбудсмана у світі та їх характерні риси;
- скласти класифікацію сучасних моделей цього правозахисного органу, висвітлити їх індивідуальні риси та ознаки, специфіку організації служби та діяльність по забезпеченню прав людини;
- здійснити порівняльно-правовий аналіз призначення на посаду, звільнення з посади та припинення повноважень українського омбудсмана;
- охарактеризувати правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з точки зору регламентації його повноважень, визначивши їх зміст, обсяг, специфіку реалізації і порівнявши в цьому аспекті з повноваженнями омбудсманів інших держав світу;
- дослідити практику функціонування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, проаналізувати сутність та зміст основних проблем організації омбудсманівської служби в Україні та гарантій діяльності українського омбудсмана;
- окреслити перспективи розвитку інституту омбудсмана в Україні, визначити та теоретично обгрунтувати конкретні пропозиції і рекомендації з удосконалення його правового статусу.
Об’єкт дослідження включає становлення та розвиток інституту омбудсмана, його правову природу, місце і роль в системі органів державної влади.
Предметом дослідження є конституційно-правовий статус інституту омбудсмана, світовий досвід його функціонування та українська модель цього інституту.
Методи дослідження. Основу роботи становить діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, який дав змогу розглядати інститут омбудсмана у динаміці його становлення та розвитку, взаємозв’язку з іншими елементами держави і суспільства. З метою всебічного аналізу конституційно-правового статусу інституту омбудсмана також застосовувалися такі загальнонаукові та спеціальні наукові методи, як історико-правовий, завдяки якому досліджувалася еволюція інституту омбудсмана, основні етапи його становлення у світі; порівняльно-правовий, який дав можливість охарактеризувати різноманітні схеми інституту омбудсмана, порівняти їх правовий статус. Із застосуванням системного методу в роботі досліджувалася природа та моделі інституту омбудсмана у взаємозв’язку з правовими системами тих чи інших країн, існуючими в них формами державного устрою, формами правління, системами органів державної влади. Формально-логічний метод сприяв дослідженню організації роботи омбудсмана з точки зору її відповідності законам формальної логіки, закономірностям людського мислення, а формально-юридичний – організації діяльності омбудсмана з точки зору її відповідності праву через призму юридичних категорій. Завдяки методам моделювання і прогнозування в дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі інституту омбудсмана, вироблялася її схема. Використання методу тлумачення норм дало можливість з’ясовувати та роз’яснювати зміст правових норм, що регулюють статус омбудсманів різних країн, а статистичного методу – здійснити аналіз закономірностей функціонування омбудсмана шляхом оцінки показників його роботи. Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об’єктивність і достовірність дослідження інституту омбудсмана, розв’язання поставлених перед дисертантом цілей та завдань.
Теоретичною основою дисертації стали праці авторитетних зарубіжних науковців, в яких сформульовані та обгрунтовані наукові концепції і моделі інституту омбудсмана. Це, перш за все, дослідження А.С. Автономова,
А. Бакевелля, Х. Х. Бокова, В. В. Бойцової і Л. В. Бойцової, Г. Бребанта, Т. А. Васильєва, І. С. Власова, О. В. Воробйова, М. Гарднера, Г. Генкова,
В. Гладишева, С. Гурвіца, Н. С. Колєсової, І. А. Ледяха, А. Легранта, Є. Лентовскі,
Є. А. Лукашової, М. Майер, Я. Майорович, В. А. Маклакова, В. А. Мальцева,
О. О. Миронова, М. Н. Перфільєва, Д. Роуата, Р. Д. Сантуша, А. Н. Соколова,
Є.Ф. Солопова, Б.О. Страшуна, О.Ю. Сунгурова, К.Б. Трумпеля, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманєвої, А. Хіль-Роблеса, В. Є. Чиркіна та ін.
Наукова розробка теми здійснювалася також через розгляд проблемних питань в світлі нового політико-правового мислення, з урахуванням сучасних наукових досліджень у сфері національного права, спираючись на праці провідних вітчизняних учених О. М. Бандурки, М. О. Баймуратова, А. З. Георгіци,
Ю.М. Грошевого, В.І. Євінтова, В.С. Журавського, С.В. Ківалова, В.П. Колісника, М. В. Косюти, Л. Т. Кривенко, Г. О. Мурашина, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришко,
М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілко, П. М. Рабіновича, В. Я. Тація, Є. О. Тихонової,
Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, О.Н. Ярмиша та ін.
Спеціальному дослідженню піддано матеріали практики і нормативно-правові акти, що супроводжують становлення, розвиток і сучасний етап функціонування інституту омбудсмана в різних країнах світу і в Україні.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в українській науковій літературі монографічним дослідженням конституційно-правового статусу омбудсмана, яке поєднує в собі характеристику його правової природи, конституційно-правовий процес еволюції омбудсмана, порівняльно-правовий аналіз теоретичних положень і практичного досвіду функціонування цього органу за кордоном та специфіку організації його діяльності в Україні. На відміну від попередніх досліджень цього інституту в роботі значну увагу приділено вивченню і характеристиці статусу інституту омбудсмана не тільки розвинених демократичних країн, а й країн Східної Європи та СНД. Особливість дисертаційного дослідження полягає також у намаганні комплексно дослідити інститут омбудсмана. Комплексність підходу знайшла свій вияв у розробці загальнотеоретичної концепції правової природи цього правозахисного інституту, в аналізі причин і факторів, що сприяли його появі та успішному становленню в різних країнах світу, в розкритті впливу форми правління, форми державного устрою, національної правової системи, конституційних звичаїв, історичних традицій та менталітету народу на законодавче закріплення тієї чи іншої моделі інституту омбудсмана. В дисертації детально охарактеризовано різноманітні правові форми організації омбудсманівських служб, здійснено типізацію основних моделей цього інституту. Широке порівняльно-правове вивчення конституційно-правового статусу інституту омбудсмана різних країн світу дозволило дати грунтовну оцінку законодавчому закріпленню статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і обгрунтувати нові в концептуальному плані і важливі для удосконалення практичної діяльності українського омбусмана рекомендації.
На основі проведеного дослідження сформульовано ряд нових для науки конституційного права узагальнень, положень, висновків:
– по-новому визначено поняття омбудсмана, згідно з яким – це призначений вищими органами державної влади контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноособовий чи колегіальний орган державної влади (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненням громадян контролювати діяльність органів і посадових осіб (насамперед виконавчої гілки влади) з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який зазвичай, діє неформально на власний розсуд та рекомендує коригуючі дії, спрямовані на належне забезпечення цих прав і свобод;
– досліджено особливості правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і вперше сформульовано дефініцію цього контрольно-наглядового, правозахисного органу, чим збагачено понятійно-категоріальний апарат науки конституційного права України;
– запропоновано віднести до елементів конституційно-правового статусу інституту омбудсмана його загальну правоздатність, права та обов’язки, гарантії його прав, форми і принципи діяльності, відповідальність і вперше обгрунтовано можливість виокремлення серед них основних та неосновних елементів;
– дано авторське визначення функцій омбудсмана і вперше здійснено їх класифікацію та аналіз за рядом ознак: об’єктами, способами і засобами діяльності та іншими підставами. Зокрема, за об’єктами омбудсманам, відповідно до виду прав, які вони захищають, властиві такі функції, як політично-правова, громадянсько-правова, соціально-правова, економічно-правова, культурно-виховна, екологічно-правова та зовнішньо-правова. За способами та засобами діяльності омбудсманам, як правило, притаманні: контрольно-наглядова і правозахисна функції, функція співпраці з органами влади, установами, організаціями, правовідновлююча функція, арбітражна (третейська) функція, функція попередження порушень прав людини, консультативна функція, інформаційна функція, аналітична функція, реформаторська функція, організаційно-управлінська функція та інші;
– зроблено висновок, що статус омбудсмана в різних країнах свідчить про його належність або до законодавчої, або до виконавчої гілок влади, а інколи, з позицій сучасного розуміння державотворення, він належить до контрольно-наглядової гілки влади чи виступає автономним контрольно-наглядовим органом. Теоретично обгрунтовується, що український омбудсман являє собою модифікацію принципу поділу державної влади і займає в структурі органів державної влади самостійне місце, не належачи до жодної з класичних гілок влади і функціонуючи в режимі їх стримування і противаги. Він виступає автономним контрольно-наглядовим, правозахисним органом державної влади, що має специфічну сферу контролю – дотримання законодавства у галузі прав людини. Це свідчить про зачатки формування в Україні контрольно-наглядової гілки влади;
– поглиблено історико-теоретичне дослідження першопричин виникнення інституту омбудсмана, надано нового розвитку науковій позиції, згідно з якою конституційно-правовий процес утвердження інституту омбудсмана у світі охоплює три основні етапи: перший – від початку ХVIII ст. до 30-х років ХХ ст.; другий – від закінчення Другої світової війни до кінця 80-х років ХХ ст.; третій – сучасний етап;
– проведено подальший аналіз характеристики конституційно-правового статусу омбудсмана різних країн в аспекті типологізації цього інституту за формою і змістом і виділення таких його моделей, як законодавчої (представницької), виконавчої та квазімоделей, колегіальних омбудсманівських служб, спеціалізованих омбудсманів, наднаціональних, регіональних та місцевих омбудсманів з дослідженням їх позитивних рис, недоліків та проблем в діяльності;
– уперше в Україні на основі детального порівняльно-правового аналізу існуючих у світі схем інституту омбудсмана, виокремлення як їх загальних, так і особливих індивідуальних рис, робиться висновок про доцільність рецепції в нашій країні таких моделей спеціалізованих омбудсманів, як дитячого омбудсмана, омбудсмана із захисту прав людей похилого віку та інвалідів, студентських та учнівських омбудсманів; доповнено існуючу аргументацію щодо запровадження в Україні військового омбудсмана;
– розроблено пропозицію, що оскільки чинним українським законодавством передбачено запровадження представників Уповноваженого, то було б доцільне створення колегії у складі Уповноваженого з прав людини та його представників. Це значно б демократизувало сам інститут омбудсмана та підняло статус його представників. Також в умовах перехідного періоду, в якому знаходяться наша держава і суспільство, рішення, прийняті колегіальним органом, виступатимуть як імунітет омбудсмана від переслідувань з боку певних зацікавлених органів державної влади чи посадових осіб;
– уперше в Україні запропоновано новий концептуальний підхід до вирішення проблеми забезпечення прав людини на місцевому рівні, обгрунтовується думка, що українському суспільству слід урахувати позитивний досвід ряду країн і запровадити хоча б на рівні міст з мільйонним населенням (Київ, Харків, Одеса, Донецьк, Дніпропетровськ) місцевих омбудсманів, які б виступали інституціями місцевого самоврядування. Їх запровадження стало б рухом у напрямку створення місцевої системи захисту прав людини в Україні, яка буде більше доступна громадянам і більше налаштована на їх правові проблеми у повсякденних взаємовідносинах з місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян, їх посадовими особами;
– на підставі результатів дослідження конституційно-правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини вироблено цілий ряд аргументованих пропозицій щодо внесення змін і доповнень до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація спрямована на розвиток науки конституційного права, подальше удосконалення механізму забезпечення основних прав і свобод людини та громадянина. Сформульовані в ній пропозиції та висновки можуть бути використані:
– у науково-дослідній сфері – для подальшої розробки теорії правової природи інституту омбудсмана, досліджень його конституційно-правового статусу;
– у правотворчій роботі – як теоретичний матеріал для вдосконалення правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зміни концепції омбудсманівської служби в Україні;
– у правозастосовній діяльності – для поліпшення правозахисної роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, форм та методів його контролю за діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових та службових осіб щодо дотримання ними прав і свобод людини та громадянина;
– у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з конституційного права України і конституційного права зарубіжних країн; викладанні відповідних навчальних дисциплін та спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів;
– у правовиховній роботі – для виховної роботи серед населення, його ознайомлення з правозахисною діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, підняття загального рівня правової культури громадян України.
Особистий внесок здобувача. Сформульовані в роботі положення і висновки грунтуються на особистих дослідженнях дисертанта. Деякі питання висвітлені автором уперше, інші розглянуті по-новому з прийняттям до уваги міжнародного досвіду функціонування інституту омбудсмана, чинного національного законодавства, що регулює статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, наукового прогнозу щодо перспектив його розвитку. У співавторстві здобувачем опубліковано главу “Уповноважений Верховної Ради України з прав людини” //Конституційне право України: Конспект лекцій /За ред. Ю.М. Тодики. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 1997. – С. 147-149 (дисертантом проаналізовано правову природу інституту омбудсмана та його роль у забезпеченні прав людини, демократизації суспільних відносин) та наукові статті “Інститут омбудсмена: світові моделі і досвід” (здобувачем охарактеризовано історію становлення інституту омбудсмана, його сутність, моделі, місце в механізмі державної влади різних країн); “Світові моделі омбудсмена й Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (порівняльно-правовий аналіз)” (дисертант розкрив тенденції становлення інституту омбудсмана у світі, дав аналіз існуючих різновидів цього інституту, охарактеризував у порівняльно-правовому аспекті конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та висловив пропозиції щодо удосконалення його моделі); “Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (порівняльно-правовий аналіз)” (здобувачем розкрито специфіку статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в порівняльно-правовому аспекті існуючих моделей інституту омбудсмана, висловлено пропозиції щодо удосконалення вітчизняної схеми омбудсмана). Ідеї та розробки, які належать співавтору цих робіт, у дисертації не використовувалися.
Апробація результатів дисертації. Робота над дисертацією розпочиналася на кафедрі конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, а завершувалася на кафедрі конституційного і міжнародного права Національного університету внутрішніх справ, де проведено її обговорення.
Результати розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані теоретичні положення та висновки дисертації були оприлюднені автором на міжнародних, всеукраїнських та регіональних наукових і науково-практичних конференціях, семінарах, читаннях, зокрема, на міжнародному науково-практичному семінарі “Проблеми розширення наукових досліджень та удосконалення викладання конституційного права” (Харків, червень 1998 р.), регіональній науковій конференції молодих учених та аспірантів “Становлення правової системи демократичної України та юридична наука” (Харків, червень 1998р.), Харківських обласних наукових читаннях, присвячених другій річниці прийняття Конституції України (Харків, червень 1998 р.), науково-практичній конференції, присвяченій 50-й річниці Загальної декларації прав людини (Харків, грудень 1998 р.), науковій конференції молодих учених та аспірантів, присвяченій 50-й річниці Загальної декларації прав людини (Харків, грудень 1998 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Права і свободи людини та сучасний суспільний прогрес” (Ужгород, лютий 1999 р.), міжнародному науково-практичному семінарі “Роль омбудсмана і Конституційного Суду в захисті прав особи” (Київ, липень 1999 р.), регіональній науковій конференції молодих учених та аспірантів “Актуальні проблеми юридичної науки” (Харків, травень 2000 р.), науковій конференції “Конституція України – основа модернізації держави та суспільства” (Харків, червень 2001 р.), науково-методичній конференції “Освітні технології багаторівневої підготовки спеціалістів” (Полтава, лютий 2002 р.), науково-практичній конференції “Гарантії виборчих прав громадян та демократичного характеру управління виборчим процесом” (Харків, квітень 2003), міжнародній науково-практичній конференції “Реабілітація – важлива ланка суспільно-політичного життя України” (Київ, листопад 2003 р.).
Положення дисертації пройшли апробацію в розроблених дисертантом навчальних програмах та методичних рекомендаціях з конституційного права України, а також у процесі читання лекцій студентам Національної юридичної академії України імені Я. Мудрого і Національного університету внутрішніх справ.
Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в монографії, двох навчальних посібниках, 34 статтях, в тому числі 30 у провідних фахових виданнях, 8 тезах наукових доповідей у наукових збірниках.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Місце України у світовій спільноті залежить від того, чи стане людина, її права і свободи частиною загальнонаціональної ідеї і чи буде вона втілена в життя, оскільки в ХХI столітті майбутнє належить тим країнам, в яких головною турботою влади буде людина, належне забезпечення її прав і свобод. Нам слід усвідомити, що захист прав і свобод людини є необхідною умовою і стратегією стійкого розвитку України на демократичних засадах, створення гарантій проти повернення суспільства до тоталітаризму, одним із ключових факторів побудови на наших теренах демократичної, правової, соціальної держави. І чи не найголовнішим у розв’язанні цієї проблеми є становлення та належне функціонування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Досвід передових країн свідчить, що інститут омбудсмана завдяки своєму особливому статусу, широким повноваженням у царині прав людини активно впливає на динаміку формування демократичної, правової держави, допомагає становленню в ній громадянського суспільства і робить все для належного дотримання прав людини органами державної влади і їх посадовими особами. Звичайно, український омбудсман з огляду на специфіку своєї природи і статусу не в змозі корінним чином змінити ситуацію з правами людини в Україні, однак він може і зобов’язаний зрушити її з мертвої точки. Для цього необхідно, виходячи із зарубіжного досвіду правового закріплення і функціонування різноманітних моделей інституту омбудсмана, удосконалити статус Уповноваженого, щоб його організація і діяльність визначалися демократичними і раціональними правилами і він не був би “владною структурою без владних повноважень”.
Саме вимоги подальшого підвищення ефективності роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини обумовили проведення даного дослідження. З’ясування та аналіз правової природи інституту омбудсмана, його світових моделей сприятиме розвиткові в Україні теоретичного забезпечення сутності цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту, подальшому удосконаленню його конституційно-правового статусу і практики функціонування. Зазначені питання в українській юридичній науці відносяться до розряду маловивчених, а переважна їх більшість на дисертаційному рівні не досліджувалася взагалі. До узагальнених основних теоретичних висновків та практичних рекомендацій, одержаних дисертантом унаслідок проведеного дослідження, можна віднести нижченаведені.
На підставі аналізу чинного законодавства розвинутих демократичних країн, зіставлення поглядів учених-конституціоналістів різних держав автор дійшов висновку, що основними рисами інституту омбудсмана є: а) визначення його статусу положеннями конституції країни чи спеціальним законом; б) спеціальний контрольно-наглядовий, правозахисний характер цього органу державної влади (посадової особи); в) незалежність інституту омбудсмана; г) його політична нейтральність; д) призначення у більшості країн омбудсмана на посаду парламентом, а інколи й іншими органами державної влади (главою держави, урядом і т. ін.); е) як одноособовість, так і колегіальність інституту омбудсмана; є) реалізація омбудсманом своїх повноважень шляхом порушення провадження за зверненнями громадян чи за власною ініціативою; ж) те, що сферою його діяльності є відносини між громадянином і державним органом, організацією, установою, об’єднанням громадян, їх посадовими особами, що практично означає контроль у галузі взаємовідносин “громадянин – виконавча влада”; з) неформальний характер діяльності омбудсмана; и) як правило, відсутність у омбудсмана повноважень приймати імперативні рішення у справі. Ці риси омбудсмана дозволяють трактувати його як призначений вищими органами державної влади контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноособовий чи колегіальний орган державної влади (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненнями громадян контролювати діяльність органів і посадових осіб (насамперед виконавчої гілки влади) з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який зазвичай, діє неформально, на власний розсуд та рекомендує коригуючі дії, спрямовані на належне забезпечення цих прав і свобод.
Відносно Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини можна сказати, що це призначуваний Верховною Радою України незалежний, політично нейтральний, одноосібний контрольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади у формі посадової особи, покликаний за власною ініціативою чи зверненнями здійснювати на постійній основі парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина в межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України та міжнародно-правовими договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Складні, багатогранні зв’язки, що виникають між омбудсманом і громадянами, омбудсманом і державою й різноманітними громадськими об’єднаннями фіксуються в юридичній формі, що являє собою конституційно-правовий статус омбудсмана, який, на думку автора, складається з основних та неосновних (додаткових) елементів. До основних належать ті елементи, які дають можливість зробити висновок про юридичне “оформлення та відбуття омбудсмана” як повноправного суб’єкта права. Вони безпосередньо юридично закріплені й суттєво впливають на функціонування омбудсмана, обумовлюють його роль і місце в системі органів державної влади. Це, перш за все, загальна правоздатність омбудсмана, його права і обов’язки, гарантії діяльності.
Загальна правоздатність омбудсмана, як основний елемент структури його конституційно-правового статусу, характеризує здатність омбудсмана бути носієм прав і обов’язків. Вона виступає важливою передумовою, що визначає правовий статус омбудсмана в повному обсязі і є першочерговою умовою його легітимної участі у правовідносинах. У більшості держав системоутворюючим елементом, правовим стрижнем при визначенні статусу омбудсмана, хоч як би багато не було інших правових актів, є конституційні приписи. Унаслідок свого загальнорегулятивного характеру та найвищої юридичної сили вони становлять основу правового статусу цього правозахисного інституту. Проте нормами конституцій не вичерпується закріплення статусу омбудсмана, оскільки вони отримують свою конкретизацію та розвиток у законах і інших нормативно-правових актах. У деяких країнах правовий статус омбудсманів визначається тільки законами та підзаконними нормативними актами.
Права і обов’язки займають центральне місце в структурі конституційно-правового статусу омбудсмана. Саме вони характеризують найбільшу за обсягом частину тих відносин і зв’язків, які виникають між омбудсманом і громадянами, державою і іншими органами влади, місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями і їх посадовими особами. Права і обов’язки являють собою юридично оформлені соціальні можливості омбудсмана, детерміновані політичними, економічними, культурними і соціальними умовами розвитку держави і суспільства.
Проте конституційно-правове закріплення прав і обов’язків омбудсмана не гарантує їх автоматичного виконання та дотримання – повинні мати місце також гарантії діяльності, спрямовані на забезпечення цих прав і обов’язків. Саме вони сприяють належній та повній реалізації омбудсманом своїх прав і обов’язків, поєднують воєдино його юридичне і фактичне становище в державі і суспільстві.
Усі інші елементи конституційно-правового статусу омбудсмана (форми і принципи діяльності, відповідальність), оскільки вони рідко знаходять своє пряме законодавче закріплення, а виводяться із змісту і логіки повноважень омбудсмана є неосновними елементами його статусу. Форми діяльності омбудсмана представляють собою зовнішні основні однорідні, самостійні дії, які здійснюються ним у передбачених законодавством правових та неправових рамках і спрямовані на реалізацію його прав і обов’язків.
Правові форми діяльності омбудсмана врегульовані нормами права і пов’язані із здійсненням ним у чітко визначеному законодавством порядку юридично значущих дій, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Правові форми класифікуються на контрольно-наглядову та правозастосовчу, а в деяких країнах також опосередковано на установчу, правотворчу та інтерпретаційну. Неправова форма діяльності омбудсмана, на відміну від правової, не потребує повного і суворого юридичного оформлення і тому не передбачає юридичних наслідків. Основними неправовими формами діяльності омбудсмана є організаційна та тісно пов’язана з нею матеріально-технічна діяльність.
Із формами діяльності омбудсмана пов’язані принципи його діяльності, до яких дисертант відносить: 1) принцип гуманізму, 2) принцип законності, 3) принцип справедливості, 4) принцип об’єктивності (неупередженості), 5) принцип незалежності, 6) принцип демократизму, 7) принцип доступності, 8) принцип відкритості, гласності, 9) принцип недоторканності приватного життя і конфіденційності відомостей відносно осіб у справі, 10) принцип професіоналізму. Названі принципи не вичерпують усієї повноти принципів роботи омбудсман, проте найбільш яскраво виражають сутність цього правозахисного інституту, підкреслюють його особливу природу та роль у забезпеченні прав людини.
Іншим додатковим елементом конституційно-правового статусу омбудсмана є відповідальність, яка є наслідком невиконання чи неналежного виконання ним своїх прав і обов’язків. Тим самим відповідальність являє собою конструктивний інструмент і гарантію ефективної діяльності омбудсмана, належного виконання ним своїх повноважень. Таким чином, відповідальність сприяє дотриманню омбудсманом чинного законодавства і безпосередньо впливає на якість його роботи та поведінку.
Велике значення для розуміння сутності правової природи інституту омбудсмана має його функціональна характеристика. Дисертант обстоює необхідність класифікації функцій омбудсмана, з метою їх упорядкування та напрацювання практичних рекомендацій щодо удосконалення основних напрямків діяльності цього інституту не загалом, а диференційовано.
На думку автора, в конституційній доктрині і практиці більшості держав світу окреслилися такі функції омбудсмана, які можна класифікувати за способами та засобами його діяльності: 1)контрольно-наглядова; 2)правозахисна; 3)функція співпраці з органами влади, установами, організаціями; 4)правовідновлююча функція; 5)арбітражна (третейська) функція; 6)функція попередження порушень прав людини; 7)консультативна функція; 8)інформаційна функція; 9)аналітична функція; 10)функція ініціювання реформ у галузі забезпечення прав людини (реформаторська функція); 11) організаційно-управлінська функція.
До числа об’єктних функцій омбудсмана, що витікають із об’єктів (сфери) його діяльності, тобто видів прав, які ним забезпечуються, можна віднести політично-правову, громадянсько-правову, соціально-правову, економічно-правову, культурно-виховну, екологічно-правову та зовнішньо-правову функції.
Дослідження правової природи інституту омбудсмана свідчить, що він виник у рамках парламентаризму і, відповідно до концепції поділу влади, на першому етапі своєї діяльності підпорядковувався законодавчій владі, діяв у рамках парламенту і вважався його допоміжним органом. У більшості країн такий підхід щодо визначення місця омбудсмана в механізмі державної влади зберігся. Омбудсман призначається парламентом, співпрацює з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, які у свою чергу активно впливають на його діяльність. Проте у країнах, де має місце більш-менш сильна виконавча влада, омбудсмани запроваджуються в рамках виконавчої влади, а в деяких державах відносяться до числа органів контрольно-наглядової гілки влади чи являють собою автономні інституції, що не входять до класичних гілок влади.
За сучасних умов не можна допускати догматичного трактування розподілу влади як раз і назавжди встановленої схеми, і український омбудсман яскравий цьому приклад. Він не входить у жодну з класичних гілок влади, а займає в механізмі державної влади самостійне місце і функціонує в режимі стримування і противаги, сприяючи досягненню консенсусу між різними органами влади. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини виступає автономним контрольно-наглядовим органом влади, який має сферою контролю права людини, що свідчить про зачатки формування в Україні контрольно-наглядової гілки влади.
Досліджений в роботі конституційно-правовий процес утвердження інституту омбудсмана у світі дозволяє зробити висновок, що еволюція цього інституту охоплює три основні етапи. Найбільш тривалим був перший етап – від початку ХVIII ст. до 30-х рр. ХХ ст. Це період виникнення і розвитку омбудсмана у Швеції і Фінляндії, що характеризується поступовою його трансформацією з органу, який спочатку виступав як засіб обмеження всевладдя монарха та забезпечення контрольно-наглядових функцій держави і суспільства за апаратом виконавчої влади, в правозахисний орган, з наданням йому значних повноважень у галузі парламентського контролю за дотриманням конституції та чинного законодавства органами управління, з метою недопущення порушень прав людини. Таким чином, правозахисна функція омбудсманів Швеції і Фінляндії викристалізувалася поступово через зміну їх правового статусу.
Інша особливість омбудсманів першого покоління полягає в тому, що територіальні обшири конституційно-правового процесу їх утвердження були доволі обмеженими – такий інститут існував лише у двох країнах. Проте це сприяло тому, що моделі омбудсманів Швеції та Фінляндії мало відрізняються одна від одної, їм притаманно багато спільних рис, хоча має місце і певна специфіка, зумовлена особливостями національних форм правління та правових систем цих країн.
Другий етап конституційного-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі охоплює період від закінчення Другої світової війни до кінця 80-х рр. ХХ ст. Він характеризується, перш за все, значним розширенням масштабів запровадження інституту омбудсмана і низкою інших особливостей. По-перше, омбудсмани другого покоління від самого початку запроваджувалися з метою підвищення ефективності контролю за забезпеченням прав і свобод людини. По-друге, вони відносно легко вписувалися в конституційні системи і механізм державної влади різних країн. По-третє, другому етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі притаманна багатоманітність моделей. По-четверте, для цього етапу характерним є започаткування та інтенсивний розвиток міжнародної співпраці омбудсманів різних країн.
Третій етап становлення інституту омбудсмана розпочався наприкінці 1980-х рр. і триває понині. Він пов’язаний із фундаментальними змінами, що відбулися на світовій арені після краху тоталітарного соціалізму. Цей етап конституційно-правового процесу утвердження у світі інституту омбудсмана характеризується тим, що вироблення його національної моделі в країнах Східної Європи та СНД пов’язане, перш за все, з вивченням світового досвіду функціонування різноманітних схем інституту омбудсмана, пошуком та запозиченням найбільш оптимальної моделі та її втіленням у вітчизняну практику. У цьому процесі можна виділити наступні схеми запровадження інституту омбудсмана: 1) копіювання; 2) адаптація; 3) трансформація; 4) імітація; 5) відторгнення. Становлення омбудсманів третього покоління відбувається в період після розвалу тоталітарної системи, коли суспільство, деформоване багаторічним пануванням цієї системи і не сформоване як громадянське, очікує патерналістських дій з боку держави, а громадяни здебільшого залишаються соціально, духовно й політично паралізованими і не усвідомлюють, що вони виступають повноправними суб’єктами права. Це викликає значні труднощі і надає певної специфіки роботі омбудсмана. Особливістю третього етапу є посилення співпраці омбудсманів різних країн та запровадження наднаціональних омбудсманів. Слід підкреслити, що третій етап становлення інституту омбудсмана не завершився, він триває і в тих країнах, де вже функціонує цей правозахисний орган, через його вдосконалення, і в тих країнах, де поки що тільки відбувається процес його запровадження. Це говорить про те, що омбудсман залишається одним з важливих інститутів, який на національному та міжнародному рівнях здійснює контроль за органами влади і забезпечує права людини.
На підставі вивчення законодавства, що регламентує правовий статус омбудсмана різних країн, наукових розробок з цього питання в дисертаційній роботі робиться висновок, що інститут омбудсмана – це складний соціально-правовий феномен, який пройшов тривалий шлях становлення і трансформувався із традиційної шведської моделі в різноманітні схеми. Він відноситься до нечисленного типу інститутів, які, не змінюючи свого призначення, здатні модифікуватися, що підтверджує аналіз конституційно-правового статусу омбудсманів цілого ряду країн. Це дозволило автору виділити законодавчу (представницьку) і виконавчу моделі омбудсмана, квазіомбудсманів, колегіальні омбудсманівські служби, спеціалізованих омбудсманів, наднаціональних, регіональних та місцевих омбудсманів та ін.
Специфіка представницької схеми омбудсмана полягає у тому, що його діяльність більше пов’язана із законодавчими (представницькими) органами влади. Зокрема, омбудсмани цієї моделі призначаються на посаду парламентом країни чи за його згодою, і парламент має право достроково припинити повноваження омбудсмана у випадку неналежного виконання ним своїх повноважень чи з інших причин, чітко передбачених законодавством. Представницькі омбудсмани тісно співпрацюють з парламентом, його структурами, несуть відповідальність перед законодавчим органом, щорічно звітують йому про свою діяльність та про стан дотримання прав людини в країні. Нерідко вони розглядаються як додаткові механізми парламенту у здійсненні контролю за діяльністю інших гілок влади з метою недопущення порушень ними прав людини.
На відміну від представницьких, виконавчі омбудсмани знаходяться у “лоні” виконавчої гілки влади, що робить її у сфері прав людини більш демократичною, гнучкою, ліберальною. Проте в такій підлеглості криється недолік цієї моделі омбудсмана, оскільки, по-перше, виконавчі омбудсмани йдуть шляхом функціонування в якості “експедиторів”, а не захисників-досліджувачів, тобто вони намагаються виявляти порушення прав та розглядати, перш за все, скарги, пов’язані з інформацією, послугами спеціалістів, а не з образами, завданими адміністративними процедурами, по-друге, існує небезпека необ’єктивного розгляду скарг громадян.
Квазіомбудсмани поєднують у собі риси представницьких та виконавчих омбудсманів. Вони характеризуються тим, що призначаються виконавчими органами влади, проте, активно співпрацюють і з іншими гілками влади, в тому числі звітують про свою діяльність перед парламентом країни.
Особливістю колегіальних моделей омбудсмана є те, що функції цього інституту виконуються не однією, а декількома особами водночас. Причому такі служби функціонують або у вигляді комісій, коли рішення у справі ухвалюються її членами колегіально, або у формі об’єднаної служби омбудсманів, де кожний із них працює та приймає рішення автономно, незалежно від інших. Позитив у наявності такої служби полягає в тому, що колегіальні омбудсмани своєю діяльністю, як правило, охоплюють широкі сфери контролю органів державної влади та місцевого самоврядування, завдяки чому підвищується престиж служби. Колегіальна форма інституту омбудсмана сприяє також напрацюванню основних напрямків роботи служби та чіткій спеціалізації омбудсманів, що у свою чергу веде до поліпшення якості їх роботи. До того ж, прийняті колегіально рішення сприймаються адресатами в якості обов’язкових до виконанн, і вкрай рідко мають місце випадки їх ігнорування. Хоча недолік такої схеми інституту омбудсмана вбачається в тому, що нерідко затягується процес розгляду скарг громадян та прийняття за ними відповідних рішень.
Специфіка спеціалізованих омбудсманів полягає у певній “спеціалізації” омбудсмана, наділення його контрольно-наглядовими та правозахисними повноваженнями чи то у якій-небудь сфері (охорона здоров’я, торгівля, інвестиції і т. ін.), чи то з метою захисту прав конкретної соціальної групи (військовослужбовців, осуджених, неповнолітніх, студентів, учнів та ін.).
Статус наднаціональних (наддержавних), регіональних та місцевих омбудсманів відрізняється територіальними рамками їх діяльності: сфера впливу наднаціональних омбудсманів визначається певним колом держав, що є членами якихось міжнародних організацій; компетенція регіональних омбудсманів обмежена частиною території країни – провінцією, областю, штатом, краєм, республікою у складі федерації; місцеві омбудсмани функціонують на місцевому рівні в місті, районі і т. ін.
Дослідження різноманітних моделей інституту омбудсмана проведено з метою врахування світової практики і удосконалення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки вже перший досвід функціонування цього нового демократичного інституту в Україні свідчить про потребу в коригуванні законодавчої бази, яка визначає його модель, у напрямку розповсюдження даного інституту в “ширину”, тобто запровадження представників Уповноваженого і т. ін., та у напрямку удосконалення його схеми з тим, щоб він міг повною мірою реалізовувати свої функції. На основі аналізу колегіальних омбудсманівських служб у дослідженні сформульовано пропозицію про створення при Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини колегії у складі самого Уповноваженого та його представників, що значно б демократизувало інститут омбудсмана та підняло статус його представників. До того ж, колегіальний розгляд справ забезпечує об’єктивне, всебічне і детальне дослідження обставин справи: процес взаємного обміну думками є важливим фактором правильного вирішення складних питань, а отже сприяє ухваленню на дійсно демократичних засадах (більшістю голосів членів колегії) законних, справедливих, обгрунтованих рішень.
Колегія повинна бути не постійно діючим, а тимчасовим органом, який скликається періодично для розгляду найбільш складних звернень громадян, вирішення важливих питань забезпечення прав людини в країні і т. ін. Звичайно, що сам Уповноважений має залишатися одноособовим органом, оскільки це дає йому можливість більш оперативно впливати на ситуацію з правами людини в країні. Його гнучкість і внутрішній динамізм, здатність у короткий термін залежно від обставин справи і зовнішніх факторів приймати рішення забезпечує його мобільність.
Існує потреба в запровадженні в Україні хоча б таких спеціалізованих омбудсманів, як омбудсмана у справах дітей, омбудсмана із захисту прав людей похилого віку та інвалідів, військового омбудсмана, та розпочати експерименти в окремих навчальних закладах щодо запровадження студентських і учнівських омбудсманів. Створення цих омбудсманівських служб буде сприяти більш ефективному розв’язанню проблем, які накопичились у сфері захисту прав цих найменш соціально захищених членів нашого суспільства, виступатиме одним з дійових варіантів інституційного посилення забезпечення їх прав і свобод.
Однак упровадження в нашій країні таких спеціалізованих омбудсманів не повинно стати наслідком сліпого копіювання існуючих моделей, а має відбуватися з урахуванням специфіки правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, вітчизняного механізму державної влади, чинної національної правової системи.
Ефективна контрольно-наглядова та правозахисна діяльність регіональних і місцевих омбудсманів в інших країнах дозволяє автору зробити висновок про те, що необхідно прискорити процес запровадження в Україні представників Уповноваженого на місцях. Їх відсутність призводить до того, що Уповноважений не володіє достовірною та повною інформацією, а тому не може належним чином впливати на ситуацію з правами людини на місцях. При запровадженні представників Уповноваженого варто врахувати світовий досвід урегулювання правового статусу регіональних омбудсманів таких країн, як Російська Федерація, США, Канада та інших, які за час своєї діяльності зарекомендували себе досить-таки дійовими правозахисними інституціями.
Виходячи з того, що в Україні на місцях має місце відчуженість управлінського апарату влади від населення, високий ступінь корупції та порушень прав людини, низька виконавча дисципліна, відсутність традицій поваги прав людини та ефективного зворотного зв’язку між громадянами і представниками владних структур, автор робить висновок про необхідність запровадження місцевих омбудсманів, які б виступали інституціями органів місцевого самоврядування.
Введення в нашій країні місцевих омбудсманів буде кроком у напрямку розвитку місцевої системи захисту прав людини, більше доступної для громадян і більше налаштованої на їх правові проблеми у повсякденних взаємовідносинах з місцевими органами влади і самоврядування, їх посадовими особами. Це позитивно ще й тому, що громадянин потраплятиме під подвійний захист, оскільки дві правозахисні служби – національний омбудсман з представниками та місцеві омбудсмани – не будуть знаходитись у відносинах підпорядкованості, а громадянин зможе звертатися за захистом своїх прав чи до місцевого омбудсмана, чи до національного, чи до обох. І обидві служби зобов’язані будуть реагувати на звернення громадянина. Запровадження місцевих омбудсманів ліквідує існуючі прогалини у механізмі забезпечення прав людини на місцях.
Аналіз правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини свідчить, що він є модифікованим варіантом інституту омбудсмана. І порівняння його основних рис із зарубіжними моделями в основному демонструє відповідність схеми українського омбудсмана світовій практиці врегулювання статусу цього контрольно-наглядового правозахисного інституту. Проте певні елементи його статусу потребують змін чи доповнень у Законі “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Це, зокрема, стосується: вимог до кандидата на посаду Уповноваженого (мати вищу юридичну освіту); обмеження часу перебування особи на цій посаді двома строками; детальнішого закріплення процедури відставки Уповноваженого (за власним бажанням) та звільнення його за станом здоров’я; запровадження фільтрації скарг, що надходять до Уповноваженого, та критеріїв відмови їх розгляду; наділення Уповноваженого правом законодавчої ініціативи.
Було б доцільним наділити учасників омбудсманівського провадження певними правами і обов’язками, притаманними учасникам судового розслідування, а самого Уповноваженого – правом у разі необхідності звертатися з заявою щодо відновлення порушених прав громадян до Верховного Суду України та міжнародних правозахисних організацій.
На наш погляд, Уповноважений з прав людини при виконанні своїх повноважень не повинен бути зв'язаним тільки правовими рамками у проведенні розслідувань та розгляді скарг громадян, а керуватися також критеріями об'єктивності, доцільності, справедливості дій органів, посадових осіб. Причому, таке право українського омбудсмана має випливати не тільки з його присяги, а й згідно з внесеними змінами до чинного закону.
Необхідним, на наш погляд, є внесення змін до Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” з метою посилення імперативності рішень українського омбудсмана та гарантій їх виконання органами державної влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами.
Існує гостра потреба у запровадженні посади заступника Уповноваженого, який би обирався парламентом України на строк повноважень українського омбудсмана, та в розширенні правозахисних можливостей Уповноваженого за рахунок організації мережі громадських приймалень. Уважаємо також доречним порушити питання про необхідність запровадження посади представника Уповноваженого у Кабінеті Міністрів України, Конституційному та Верховному судах України з метою посилення взаємодії та співпраці українського омбудсмана із зазначеними інституціями у правозахисній сфері.
Звичайно, удосконалення законодавства, що регулює статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, не єдиний засіб активізації його роботи, однак це перший необхідний крок, і його треба зробити для того, щоб не виникла загроза дискредитації цього інституту в очах громадськості. Якщо ж таке трапиться, то ми навряд чи зможемо розраховувати на скоре і успішне становлення інституту омбудсмана, так необхідного громадянам України в наш час. Комплексний підхід до розв’язання проблеми удосконалення нормативної правової бази інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дозволить також усунути існуючі прогалини у сфері функціонування механізмів захисту прав людини та сприятиме належному їх дотриманню з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, іншими установами та організаціями, їх посадовими особами.
Завершуючи дослідження хочеться підкреслити, що інститут омбудсмана є одним з найефективніших і потужних контрольно-наглядових правозахисних органів, потенціал якого повною мірою ще не розкритий. І дана робота є спробою сформулювати відповідні теоретичні висновки, виробити практичні рекомендації та визначити основні напрямки удосконалення статусу українського омбудсмана з тим, щоб поліпшити його роботу, підвищити рівень правозахисної роботи.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. – М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. – 384 с.
2. Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. – 1988. – № 3. – С. 116-122.
3. Автономов А.С. Юридические аспекты становления детского омбудсмана в России // Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база / Под общей и научной редакцией Г.Н. Кареловой. – М.: Благотворительный фонд «Альтернативное образование», 2001. – С. 20-32.
4. Административное право. – М.: Юрид. лит-ра, 1968. – 308 с.
5. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. – М.: Юрайт-М, 2001. – 640 с.
6. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2 т. – Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. – Т. 1: Основные вопросы общей теории социалистического права. – 396 с.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Зерцало, 1997. – 671 с.
8. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. – М.: ТЕИС, 1995. – Ч. 2: Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политическими сферами. – 269 с.
9. Алжеев И.А. Защита конституционных прав граждан Российской Федерации (теория и практика): Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Российская академия Управления. – М., 1993. – 20 с.
10. Альварес Мануэл Гарсиа. Опыт деятельности регионального Уполномоченного по правам человека // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах: В 2 т. / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: «БОРВИК СПб», 1999. – Т. 2: Региональный омбудсман. – С. 73-83.
11. Аметистов Э. Система, компетенция и деятельность правозащитных органов в США // Мэри Холланд, Эрнест Аметистов. Защита прав человека в России и США глазами друг друга. – Нью-Йорк – Москва, 1993. – С. 186-202.
12. Аметистов Э.М., Зименкова О.Н., Клинова Е.В. Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве. Сборник обзоров. – М.: ИНИОН АН СССР, 1987. – 187 с.
13. Андрійко О.Ф. Контроль у правовій державі // Правова система України: теорія і практика: Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції. – К.: Друкарня МВС України, 1993. – С. 138-139.
14. Андрійко О.Ф. Контроль у сфері державного управління // Державне управління: теорія й практика / За заг. ред. Аверянова В.Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 221-231.
15. Андрійко О.Ф. Основні напрямки контролю в умовах розвитку державності України // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку. – Харків: «Глобус», 1995. – С. 133-134.
16. Андрусяк Т. Теорія держави і права. – Львів: Фонд «Право для України», 1997. – 198 с.
17. Annual Report of National Ombudsman of the Netherlands for 1995. – Amsterdam, 1996. – 69 р.
18. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М ФОРУМ, 2000. – 488 с.
19. Баглай М.В. Коституционное право Российской Федерации. Учебник / Изд. 2-е, изм. и доп. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – 776 с.
20. Байкадамов Б. Необходимость и пути развития и укрепления национальных учреждений по правам человека в Казахстане // Развитие национальных учреждений по правам человека в Казахстане. На основе материалов международного семинара (г. Астана, 2-4 октября 1999 г.). – Астана: Издательство фонда «Интерлигал», 1999. – С. 13-18.
21. Баймуратов М.О. Міжнародне право. – Харків: Одісей, 2002. – 672 с.
22. Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Ученые записки Саратовского юридического института. – 1969. – Вып. 18. – С. 260-273.
23. Бакаева Ф.Х. Комментарий к Закону Республики Узбекистан Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане). – Ташкент: «Адолат», 1998. – 51 с.
24. Bakewell A. The Ombudsman and Politics // Australian Journal of Public Administration. – 1986. – Vоl.14., №1. – P. 14-21.
25. Бандурка О., Греченко В. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть: Монографія. – Харків: Ун-т внутр. справ, 2000. – 304 с.
26. Бандурка О.М., Древаль Ю.Д. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток. – Харків: Ун-т внутр. справ, 1999. – 288 с.
27. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник. – К.: Літера ЛТД, 2002. – 288 с.
28. Барабаш Ю.Г. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини: проблеми функціонування і статусу // Актуальні проблеми правознавства в Україні: Тези доповідей і наукових повідомлень студ. наук. конференції за підсумками науково-дослідницької роботи за 1998/1999 навч. рік / За заг. ред. М.І. Панова. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 1999. – С. 28-29.
29. Барак А. Судейское усмотрение: Пер. с анг. – М.: Изд-во Норма, 1999. – 376 с.
30. Баранов А.А., Брыжко В.М., Базанов Ю.К. Права человека и защита персональных данных. – К.: Государственный комитет связи и информации Украины, 2000. – 280 с.
31. Барри Д. Конституционный Суд России глазами американского юриста // Государство и право. – 1993. – № 12. – С. 86-87.
32. Батанов О. Місцевий уповноважений з прав територіальної громади в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики) // Право України. – 2001. – № 2. – С. 43-46.
33. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. – М.: БЕК, 1996. – 368с.
34. Башимов М. С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека и гражданина) в Российской Федерации и за рубежом. – М.: МГАДИ, 1997. – 142 с.
35. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. – 1998. – № 7. – С. 3-11.
36. Бень А. Поганий той омбудсман, який подобається владі // Голос України. – 2001. – 14 квітня.
37. Бень А. Хочеш бути уповноваженим – дорости до сорока // Голос України. – 2000. – 21 квітня.
38. Березовская С. Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. – М.: Госюриздат, 1959. – 136 с.
39. Бернард Ф. Філософія інституту омбудсмена // Політика і час. – 1999. – № 2. – С. 64-68.
40. Бестужев Е. Калининградская область: власть, гражданское общество и защита прав человека // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000. – С. 56-62.
41. Бестужев Е. Уполномоченный по правам человека в Смоленской области // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000. – С. 86-88.
42. Бідних – 70 відсотків // Сільські вісті. – 2001. – 11 грудня.
43. Blanc J., Virieux F.-M., Vaguet P. Grands regimes etrangers. – Paris, 1988. – 190 р.
44. Боброва Н. Институт омбудсмана в Российской Федерации и его разработка в Самарской области // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000.