Галуева Вероника Олеговна. Отчеты высших исполнительных органов государственной власти как форма парламентского контроля в России: федеральный и региональный аспекты

Краткое описание

Галуева Вероника Олеговна. Отчеты высших исполнительных органов государственной власти как форма парламентского контроля в России: федеральный и региональный аспекты: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Галуева Вероника Олеговна;[Место защиты: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Южный федеральный университет" http://hub.sfedu.ru/diss/announcements/].- Ростов-на-Дону, 2015.- 177 с.
Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Отчет высшего исполнительного органа государственной власти: теоретические и институциональные начала 12
1.1. Отчеты исполнительных органов государственной власти как проявление парламентского контроля 12
1.2. Отчеты Правительства РФ: политико-правовая природа 26
ГЛАВА 2. Формы и содержание отчетов правительства Российской Федерации 45
2.1. Институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой 45
2.2. Бюджетные и иные парламентские отчеты Правительства Российской Федерации 84
ГЛАВА 3. Отчеты высшего должностного лица субъекта российской федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)101
3.1. Отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: содержательные параметры 101
3.2. Механизм представления отчетов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 118
Заключение 142
Список использованной литературы
Отчеты исполнительных органов государственной власти как проявление парламентского контроля
Парламентский контроль проистекает из государственного (публичного) контроля, который составляет неотъемлемую функцию государственного управления. Как отмечает Конституционный Суд РФ, контрольная функция характерна для всех органов государственной власти в рамках их компетенции2. Д.А. Медведев указывает, что осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует развитие общества при сохранении его стабильности3.
Под публичным контролем понимается организационно-правовая деятельность контролирующего субъекта, предназначенная к своевременному выявлению отклонений в деятельности контролируемых структур и лиц от принятых норм (стандартов, принципов) и (или) неэффективного расходования им ресурсов4.
Как справедливо указывается в науке, контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений5. Парламентский контроль расценивается как разновидность государственного контроля и как важнейший институт парламентского права. Федеральный парламентский контроль в России определяется в науке как законная деятельность палат федерального парламента, их собственных и совместных органов и отдельных представителей, характеризующаяся юридической направленностью по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти, либо должностными лицами нормативных предписаний, и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям1. Парламентский контроль выступает неотъемлемой функцией современного парламента, берущей начало из самого назначения данного органа2, в этом качестве он выступает непременным условием устойчивости конституционного строя3. Как парламентская функция, имеющая вторичный от представительской и законодательной характер, парламентский контроль представляет собой систематическую и конструктивную деятельность парламента, реализуемую через определенные правовые формы4. Посредством парламентского контроля достигаются исполнение законов, защита прав и свобод человека и гражданина, законность и правомерность в государственной деятельности. Парламентский контроль рассматривается и как конституционное полномочие федерального и регионального парламента по выявлению соответствия деятельности федеральных (региональных) органов исполнительной власти Конституции России и законодательству, по обеспечению эффективной реализации принимаемых парламентом законов, устранению выявленных нарушений, предупреждению коррупционных проявлений, обеспечению принципа разделения властей1. Давая характеристику Федеральному Собранию РФ и его палатам действующая Конституция России прямо не выделяет контрольную функцию, но в Конституциях Якутии, например, (ст. 54) и Удмуртской Республики (ст. 31) их легислатуры именуются представительными, законодательными и контрольными органами, что вполне соответствует их назначению.
Закон о парламентском контроле в перечне целей парламентского контроля называет изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения2.
Вряд ли это является целью контроля, предполагающего проведение проверочных, оценочных мероприятий. Изучение практики применения законодательства, выработка соответствующих рекомендаций является, скорее, техническим способом контроля, не предрешающим его результаты.
Наряду с целями данный закон формулирует и принципы парламентского контроля, одинаково свойственные всем его проявлениям, такие как законность; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля; системность; гласность (ст. 3).
Парламентский контроль, являясь в своем политико-правовом назначении единым, осуществляется большим количеством субъектом, среди которых можно выделить как парламент в целом, так и парламентские органы, обладающие структурной самостоятельностью – палаты парламента, комитеты и комиссии парламента или его палат, специализированные органы, создаваемые парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами.
Ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах его деятельности можно с полным основанием полагать проявлением парламентского контроля в целом, имея в виду связанность палат парламента единой парламентской системой.
Заметим, что институт правительственных отчетов парламенту в зарубежном конституционном законодательстве является достаточно распространенным. Так, в Австрии, палаты федерального собрания вправе проверять ведение дел Федеральным правительством и требовать предоставления всех необходимых сведений (ст. 52 Конституции); в Нидерландах Правительство представляет ежегодные доклады о состоянии сферы образования Генеральным штатам (ч. 8 ст. 23).
Парламентский контроль достаточно вариативен, он осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые требуют научной систематизации. Наиболее распространенными формами парламентского контроля являются парламентские слушания, парламентские расследования, правительственный час, депутатские и парламентские запросы, парламентский вотум недоверия (отказ в доверии) правительству, правительственные отчеты.
Отчеты Правительства РФ: политико-правовая природа
Рассматриваемый в данном параграфе правовой институт был инициирован главой государства в качестве средства усиления парламентского контроля над исполнительной властью. В ежегодном (2008 г.) Послании Президента федеральному парламенту этот институт предлагался как контрольная функция Государственной Думы в отношении российского Правительства. Предлагалосьрасширить конституционные полномочия федерального парламента, отнеся к ведению Государственной Думы контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую российское Правительство ежегодно отчитываться в Госдуме по итогам деятельности и по вопросам, поставленным палатой.
Введение нового института было мотивировано необходимостью повышения авторитета Президента и Государственной Думы, основывающегося не только на предвыборных обещаниях, но и на практических результатах деятельности, необходимостью «заниматься сразу множеством труднейших вопросов: противодействовать глобальному кризису и трудностям конкурентной борьбы, модернизировать армию и управлять гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной и в этих условиях укреплять демократические институты и поддерживать стабильность»1.
Учитывая негативное до этого отношение к конституционным поправкам российских Президентов, можно судить о значимости исследуемого института. Президент в то же время отнес свои предложения по изменению Конституции, к важным, но все же уточняющим поправкам, не
Российская газета. 2008. 6 ноября. затрагивающим политическую и правовую сущность конституционных институтов, которые дают необходимый дополнительный ресурс для их стабильного функционирования.
На встрече с представителями СМИ 18 ноября 2008 г. Президент заметил: «Несмотря на президентский характер нашей республики, на то, что у нас жесткая президентская республика с очень серьезными полномочиями Президента, тем не менее есть Правительство, которое является исполнительной властью, и Правительство должно периодически не просто отчитываться само себе, но и все-таки докладывать Федеральному Собранию… об исполнении тех поручений, которые ему давались, и представлять отчет о работе за год. Это не превращает, конечно, нас в парламентарную республику…, но, тем не менее, это все-таки укрепляет полномочия Государственной Думы и дает дополнительные рычаги контроля в отношении жизнедеятельности в стране, в отношении тех решений, которые принимаются Правительством»1.
Поправками к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г.2 к полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания РФ было отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ); к полномочиям Правительства РФ соответственно - предоставление Государственной Думе ежегодного отчета о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
При обсуждении законопроекта о конституционных поправках в Государственной Думе Федерального Собрания справедливо говорилось о значении конституирования института правительственных отчетов. Депутат О.В. Морозов подчеркнул, что «Президент поднял это полномочие на
Официальный сайт Президента Российской Федерации. Российская газета. 2009. 21 января. уровень конституционной обязанности Правительства, хотя мог бы ограничиться поправкой в закон о Правительстве… Тем самым он говорит: мы меняем политическую конструкцию, мы дам парламенту дополнительные политические полномочия»1. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был дополнен нормой, согласно которой Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ч. 4 ст. 13).
При обсуждении на заседании Государственной Думы 24 апреля 2009 г. первого отчета Правительства РФ докладчиком – председателем Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы О.И. Аршба было основательно замечено, что отчт Правительства заложил новую тенденцию в отечественной истории. «Кроме того что это является конкретным действием по реализации конституционной нормы, это важный шаг в развитии политической системы страны, укреплении парламентаризма в России, шаг на пути конструктивного взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти»2.
Механизм реализации рассматриваемого института парламентского контроля получил процессуальное выражение в Регламенте Государственной Думы, дополненном постановлением Думы от 25 февраля 2009 г.3 главой 18.1 «Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности». Заметим в этой связи, что наименование этой главы неправомерно суживает конституционное название рассматриваемого института, включающего фразу - «в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой».
Бюджетные и иные парламентские отчеты Правительства Российской Федерации
Правительству Российской Федерации на фоне продолжающихся кризисных явлений в экономике ряда иностранных государств удалось избежать подобных явлений в российской экономике и перейти к устойчивому восстановительному росту. Депутаты Государственной Думы поддерживают стратегию Правительства Российской Федерации, направленную на дальнейшее развитие и модернизацию российской экономики, усиление ее инновационной составляющей, преследующей цели повышения ее конкурентоспособности, и способствующую обеспечению социального развития Российской Федерации и повышению благосостояния ее граждан» (отчет за 2010 г.).
Все постановления Государственной Думы выражали поддержку проводимому Правительством РФ социально-экономическому курсу. Например, в постановлении по правительственному отчету за 2011 г. говорилось о поддержке предлагаемых Правительством Российской Федерации мер по ускорению темпов структурной перестройки экономики и переводу ее на инновационный путь развития, улучшению делового климата, повышению уровня благосостояния граждан Российской Федерации, обеспечению национальной безопасности России, укреплению ее международных позиций.
Резолютивная часть постановлений формулировала задачи Государственной Думы, вытекающие из состоявшихся отчетов правительства, преимущественно законотворческого профиля, например, «считать первоочередной задачей Государственной Думы обеспечение высоких темпов работы над приоритетными законопроектами, обеспечивающими реализацию программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год» (отчет за 2008 г.). Можно сформулировать тот вывод, что ежегодные отчеты Правительства РФ в Государственной Думе служат важным источником законодательной деятельности в России. Все постановления Государственной Думы по отчету Правительства РФ предусматривали их направление Президенту РФ, в Правительство РФ и в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, что усиливало информационность отчетов.
С позиций содержательных постановления Государственной Думы по правительственным отчетам не были до конца корректными. В постановлении Государственной Думы от 20 апреля 2010 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 год»1 Комитету Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы поручалось обобщить предложения, высказанные представителями фракций в Государственной Думе в ходе обсуждения отчета Правительства РФ, и в срок до 11 мая 2010 г. представить их в Совет Государственной Думы для направления в Правительство РФ, а также депутатам Государственной Думы, во фракции и комитеты Государственной Думы.
Подобное поручение явно противоречит Регламенту Государственной Думы, согласно которому вопросы о деятельности Правительства РФ формулируются и направляются в комитет по Регламенту и организации работы Госдумы фракциями Думы (ч. 1 ст. 154-2 Регламента).
Приведенная формулировка постановления Государственной Думы позволяет комитету по Регламенту и организации работы Госдумы самостоятельно интерпретировать и представлять в Правительство РФ вопросы, прозвучавшие в ходе обсуждения ежегодных отчетов Правительства, что, повторяем, противоречит требованиям главы 18.1. Регламента Государственной Думы. Нельзя не отметить, что постановления Государственной Думы по отчетам Правительства РФ лишены предметной оценки правительственной деятельности, что обезличивает институт отчета и на что обращалось внимание депутатов Госдумы. Так, при обсуждении проекта постановления
Собрание законодательства РФ. 2010. N 17. Ст. 2036. по отчету за 2009 г. в вопросе депутата М.С. Рохмистрова председателю думского комитета по Регламенту прозвучало: «Почему в постановлении Государственной Думы отсутствует оценка? Любой отчет, любой экзамен подразумевает оценку, например: работу правительства признать удовлетворительной, неудовлетворительной, хорошей, плохой – и возможность высказать те вопросы, которые у нас есть». Депутат Н.В. Коломейцев в свою очередь поинтересовался: «…В какой строчке, в каком предложении предложенного проекта есть хотя бы одна оценочная позиция произошедшего?»1.
При обсуждении проекта постановления Государственной Думы по правительственному отчету за 2011 г. депутатом А.Е. Локоть говорилось о необходимости давать оценку, справилось правительство с теми задачами, которые стояли перед ним в 2011 году, или не справились, -удовлетворительная оценка работы или неудовлетворительная.
В выступлении депутата В.К. Гартунг прозвучало: «Мы независимая ветвь власти, и мы должны давать оценку деятельности исполнительной власти, иначе для чего мы тогда здесь нужны? Вообще, каким образом мы собираемся влиять на ситуацию в стране, если мы даже не можем высказать свою позицию, свое отношение к тому, что происходит в стране»2.
В литературе по этому поводу отмечается, что конституционную поправку о правительственных отчетах парламенту можно назвать «конституционной завесой», поскольку она ничего не меняет. Ведь данное положение Конституции не содержит указания, какие могут быть предприняты меры по результатам таких заслушиваний и каковы их последствия, а следовательно, его нельзя рассматривать как одно из контрольных полномочий нижней палаты3.
Механизм представления отчетов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Тем не менее, как и на уровне федеральном, в субъектах Российской Федерации степень эффективности парламентского контроля была достаточно низкой. В литературе указывалось, что «на практике при всем многообразии инструментов парламентский контроль в субъектах РФ, во-первых, чаще всего декларативен, "декоративен" и, следовательно, редко используется; во-вторых, носит в подавляющем большинстве случаев политический, а не юридический характер»2. Отмечалось, что неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти – основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ3.
Применительно к республикам в составе России многими авторами указывается, что конституционное внедрение во всех республиках практики заслушивания отчетов и докладов Правительства и других органов исполнительной власти о состоянии государственных дел во многом способствовало бы усилению роли парламента как представительного органа власти.
Президент России в ежегодном послании Федеральному Собранию 2009 года предложил уделить особое внимание укреплению демократических институтов на федеральном уровне, включив в уставы и конституции субъектов Российской Федерации статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России1. В соответствии с этим в Федеральный закон № 184-ФЗ 29 марта 2010 г.2 были внесены изменения, согласно которым к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ было отнесено представление в законодательный орган субъекта РФ ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (пп. в.1 п. 7 ст. 18).
Соответственно к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отнесено заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (пп. б.2 п. 1 ст. 5 ФЗ 184-ФЗ).
Контрольная функция региональных органов законодательной власти имеет нормативное обеспечение. Помимо конституционно-уставного законодательства субъектов РФ существуют специальные законы, посвященные региональному парламентскому контролю, например, закон Санкт-Петербурга от 12 декабря 2000 г. «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 г. «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия», закон Вологодской области от 5 июня 2007 г. «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области» и др.
В то же время справедливо отмечается, что законодательство субъектов, регламентирующее контрольные полномочия законодательных (представительных) органов власти пестрит большим количеством пробелом и противоречий, по причине чего многие из форм парламентского контроля, закрепленные законами субъектов Российской Федерации, остаются декларативными либо действуют не так, как предполагалось при их разработке и принятии.
Характеризуя региональное законодательство, Н.С. Бондарь справедливо говорит о необходимости единства научных и прикладных подходов при осуществлении мониторинга регионального законодательства и его применения2.
Мы солидарны с мнением, в соответствии с которым укреплению правового положения законодательных органов в государственной системе субъектов Федерации значительно способствовало бы принятие во всех субъектах РФ специальных законов о парламентском контроле3.
Региональное законодательство о парламентском контроле выгодно отличается наличием в нем определения парламентского контроля, отсутствующее в федеральном законе о парламентском контроле, что позволяет более целенаправленно его осуществлять. Так, закон Республики Алтай «О порядке осуществления Государственным Собранием – Эл Курултай Республики Алтай контроля за соблюдением законов Республики Алтай» устанавливает, что контроль Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай - одна из основных форм осуществления полномочий Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, обеспечивающая реализацию законов Республики Алтай (п. 1 ст. 1).
Региональный парламентский контроль в некоторых отношениях превосходит федеральный, он, в частности, затрагивает уровень местного самоуправления, несвойственный федеральному контролю, разумеется, с учетом самостоятельности местного самоуправления от государственной власти. Так, в законе Свердловской области «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области» устанавливается, что деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, является предметом контрольных полномочий Законодательного Собрания Свердловской области исключительно в части деятельности по соблюдению и исполнению законов Свердловской области о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, отдельными государственными полномочиями Свердловской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органами государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральными законами; деятельности по исполнению закона Свердловской области об областном бюджете в части субвенций из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (ст. 6).
Региональный парламентский контроль может охватывать и деятельность федеральных органов и должностных лиц, что не противоречит его назначению. Так, в субъектах Федерации заслушиваются отчеты руководителей органов МВД перед законодательными органами субъектов Федерации, предусмотренные Инструкцией по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденной приказом МВД РФ от 30 августа 2011 года № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России»1, согласно которой министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации отчитываются перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о деятельности полиции подчиненных органов внутренних дел один раз в год - в первом квартале года, следующего за отчетным.
В некоторых субъектах Федерации парламентский контроль осуществляется специализированными органами, не входящими в парламентские структуры, что делает этот контроль более концентрированным. В Якутии, например, таким органом выступает Контрольный комитет Государственного собрания республики, являющийся постоянно действующим органом парламентского контроля. Комитет образуется Госсобранием и подотчетен ему (ст. 1 закона «О контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»).