Кишоян Наира Алексеевна. Конституционные основы полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности

Краткое описание

Кишоян Наира Алексеевна. Конституционные основы полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Кишоян Наира Алексеевна;[Место защиты: Саратовская государственная юридическая академия (http://www.ssla.ru)].- Саратов, 2015.- 224 с.
Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-исторический анализ компетенции главы государства в сфере конкретизации правового статуса личности в россии и за рубежом 17
1.1. Понятие и содержание полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности . 17
1.2. Генезис полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности 34
1.3. Полномочия президента по конкретизации правового положе ния личности в зарубежных странах 51
ГЛАВА II. Реализация полномочий президента российской федерации в сфере конкретизации правового статуса личности 72
2.1. Механизм реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности 72
2.2. Формы реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности 86
2.3. Реализация полномочий Президента Российской Федерации по решению вопросов гражданства и предоставлению политического убежища . 117
2.4. Реализация полномочий Президента Российской Федерации по награждению государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации . 148
2.5. Реализации полномочий главы государства по осуществлению помилования в России 165
Заключение 184
Библиографический список использованной литературы 189
Генезис полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности
Такое взаимодействие, как правило, выражается в непосредственном руководстве и координации деятельности органа либо в равноправном сотрудничестве и совместном решении государственных задач, поскольку положение, в котором органы власти государства эффективно и в полном объеме реализуют обязанности в пределах своей компетенции, служит необходимым условием обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ не может выполнять функции иных органов власти государства, но как глава Российского государства обязан обеспечивать их согласованное функционирование и взаимодействие, чтобы была достигнута основная цель их деятельности – обеспечение и гарантирование реализации прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого Президент РФ выступает ключевой фигурой во властных структурах государства. Такое положение главы государства вытекает из закрепленной совокупности и значимости выполняемых им функций, а также его места в непрерывной деятельности всего государственного механизма страны.
В свою очередь полномочия Президента России, включающие «координацию гуманитарной деятельности органов власти государства», возможно разбить на следующие группы:
1) учредительные и кадровые полномочия с целью создания, реорганизации и ликвидации органов власти и полномочия по назначению их персонального состава;
2) полномочия по координации и взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти. Президент РФ при осуществлении функции гаранта прав и свобод человека и гражданина опирается на весь механизм государства, обеспечивает эффективность судебной, законодательной и исполнительной ветвей власти;
3) полномочия по взаимному контролю Президента РФ и органов власти государства с учетом критерия «конституционности решений, актов и совершенных действий»1.
Тихон Е.А. Указ. раб. С. 38. Исследование полномочий главы Российского государства свидетельствует о том, что приоритетным направлением его деятельности является именно сфера прав человека, что вытекает из положения о правах и свободах человека и гражданина как высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ), а Президент РФ как представитель государства обязан создать условия для их признания, соблюдения, защиты и механизма реализации.
Природа ценностей определяется «критерием необходимой позитивной полезности для человека, значимостью объектов окружающей действительности в удовлетворении личных, групповых и общественных потребностей и интересов»1. При этом конституционные ценности, закрепленные и гарантируемые в качестве основ конституционного строя, выступают определяющими по отношению ко всем иным конституционным ценностям.
Основой конституционных ценностей является человек, его жизнь, достоинство, здоровье, благосостояние и другие блага2. Как справедливо указывает Д.С. Велиева, реализация государственной политики по обеспечению достойной жизни и повышения ее качества способствует интересам не только государства, но и общества в целом3. В свою очередь В.В. Невинский предлагает рассматривать обеспечение достоинства человека как его самостоятельное право, конституционный принцип и цель деятельности государства4.
Следует согласиться с точкой зрения Е.А. Тихон, согласно которой анализ конституционно-правового статуса главы Российского государства свидетельствует о том, что большинство полномочий главы Российского государства, которые реализуются им лично или через государственные Конституция необходимо анализировать с позиции гарантирования прав и свобод человека и гражданина, ведь глава Российского государства выступает в качестве персонифицированного представителя государства, чья функция заключается в обеспечении прав личности1. Действительно, в «построении эффективного государственного механизма, подборе профессиональных кадров органов власти государства, обеспечении внутренней и внешней безопасности, а также законности конечная цель – благополучие народа и полная реализация прав и свобод человека и гражданина»2.
Традиционно конституционную функцию Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина связывают с реализацией им своих полномочий, закрепленных в ст. 89 Конституции РФ3: решение вопросов гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации и осуществления помилования. Данные полномочия главы государства ряд авторов объединяют термином «обеспечение правового статуса личности»4 либо «полномочия в сфере правового статуса личности и защиты прав человека и гражданина»5. В рамках представляемого исследования данные полномочия Президента РФ будут рассматриваться как полномочия в сфере конкретизации правового статуса личности. Подобного мнения придерживаются представители саратовской правовой школы6.
Полномочия президента по конкретизации правового положе ния личности в зарубежных странах
Защита прав и свобод человека и гражданина является прямой или опосредованной обязанностью всех органов публичной власти. Так, ст. 18 Конституции РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Особая роль в этом принадлежит Президенту России. Действующая Конституция наделила Президента РФ достаточным количеством как организационных, так и процедурных средств, позволяющих ему выступать гарантом прав и свобод всех и каждого1.
Понятие механизма реализации полномочий Президента РФ является системным и включает в себя такие самостоятельные элементы, как «механизм» и «реализация полномочий». В свою очередь механизм (от греческого mechane – машина) представляет собой внутреннее устройство, систему функционирования, аппарат какого-либо вида деятельности2.
Считается, что приоритет в использовании понятия механизма для объяснения самого разного вида явлений (технических, физиологических и ряда других) принадлежит Р. Декарту3. Для современной науки идея объяснения явлений с помощью механизмов оказалась востребованной самыми различными науками, в том числе правом, философией, социологией. Механизм –
Следовательно, в самом общем виде понятие механизма можно определить как способ организации чего-либо присущими данному механизму методами.
Полномочия – это права и обязанности, предоставляемые конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функция2. При этом реализация полномочий главы Российского государства – это внешне выраженные действия Президента РФ, осуществляемые в рамках его компетенции и влекущие определенные последствия, направленные на возникновение, изменение, приостановление или прекращение правоотношений в целях осуществления задач, функций и полномочий3.
Ввиду отсутствия в юридической литературе понятия «механизм реализации полномочий» позволим себе раскрыть данный термин, основываясь на общей философии и понятии «механизм правового регулирования», под которым понимается система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права4.
Под механизмом реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности мы понимаем структурно взаимосвязанную совокупность организационно-правовых мер, направленных на регулирование общественных отношений по решению вопросов гражданства, предоставления политического убежища, государственного награждения, присвоения почетных званий и осуществления помилования. 1) решения, в том числе акты главы государства нормативного и ненормативного характера (указы, распоряжения, послания, поручения и указания) и действия (обращения, выступления и заявления устного характера или в форме статей в СМИ по важнейшим вопросам государственной политики на совещаниях и заседаниях органов власти, общественных организаций, пресс-конференциях, международных мероприятиях и т.д.); 2) президентский контроль; 3) вспомогательные органы при Президенте РФ.
Основные направления политики государства формулируются Президентом РФ через нормотворческую деятельность (издание указов и распоряжений), дачу поручений в пределах своей компетенции, ежегодные послания Федеральному Собранию, а также через публичные выступления, пресс-, видео- и интернет-конференции, выступления с представителями гражданского общества и органов власти, обращения к народу (полномочия главы государства в сфере правотворчества будут рассмотрены в параграфе 2.5).
Президент РФ направляет и контролирует деятельность всего государственного механизма в русле создания политического режима, который бы гарантировал эффективную и полноценную реализацию прав и свобод человека и гражданина1. Данную функцию глава государства выполняет через установление общенациональных приоритетов, участвуя в формировании и функционировании органов государственной власти.
Выступая в качестве гаранта прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ обязан обеспечить охрану Конституции РФ как Основного Закона государства, закрепляющего основы правового статуса личности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти на благо человека; установить основные направления политики государ 1 Тихон Е.А. Президент Российской Федерации – гарант прав и свобод человека и гражданина. Саратов, 2008. С. 53–54. ства в гуманитарной сфере и пр. Такие важные функции предполагают наличие многочисленных полномочий, реализация которых невозможна без специального аппарата. Таковым на современном этапе Российского государственного развития выступает система вспомогательных органов при Президенте РФ, которая включает Администрацию, а также совещательные и консультативные органы при Президенте РФ.
В юридической науке существуют различные точки зрения по определению органов, обеспечивающих реализацию Президентом РФ своих полномочий: «вспомогательный аппарат», «система обеспечения деятельности Президента», «рычаги власти Президента», «рабочий аппарат», «президентский управленческий механизм»1. В.И. Радченко объединяет Президента РФ, Совет безопасности, Администрацию Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в структуру президентской власти2, а Г.В. Дегтев – в механизм президентской власти3. А.А. Панов под аппаратом Президента РФ понимает совокупность таких органов, как Администрация, полномочные представители, а также совещательные органы при Президенте РФ4. А.В. Щипанов говорит об аппарате при Президенте РФ5, что шире, чем понятие «аппарат Президента РФ», поскольку к первому относятся все органы президентского механизма6.
Формы реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности
Президенте РФ, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища. Основными задачами Комиссии по вопросам гражданства являются информационное и аналитическое обеспечение деятельности главы государства по реализации полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, а также подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства и законодательства России о гражданстве и предоставлении политического убежища.
Комиссия по вопросам гражданства предварительно рассматривает заявления о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве и прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации; анализирует и обобщает практику применения законодательства о гражданстве и предоставлении политического убежища; взаимодействует с международными организациями и подготавливают ежегодные доклады о деятельности Комиссии и представляет их главе государства.
Примечательно, что Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» не содержит каких-либо указаний на существование Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, хотя прежний Закон о гражданстве содержал такое упоминание1. По мнению О.Е. Кутафина, глава государства, который внес проект федерального закона о гражданстве в Государственную Думу, не содержащий упоминания о Комиссии по вопросам гражданства в качестве одного из органов, ведающих делами о гражданстве, видимо, исходил из того, что он сам, а не Федеральный закон должен определять, какой орган ему необходим для реализации принадлежащих ему полномочий2. По нашему мнению, это орган, не ведающий делами о гражданстве, а вспомогательный орган при Президенте РФ.
Как было указано выше, Конституция РФ не ограничивает Президента РФ перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты и осуществлять правовое регулирование. Нередки случаи, когда Президент РФ принимает «опережающие» указы по тем вопросам, которые не были законодательно урегулированы до принятия соответствующих законов.
Так, примером может служить изданный в 2011 г. Указ Президента РФ № 444 «О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации» (в ред. от 29 июня 2013 г.). Долгое время в России не существовало нормативного акта, регламентирующего вопросы гражданства детей. Теперь предусматривается исчерпывающий перечень документов, удостоверяющих наличие у детей гражданства Российской Федерации, происходит упорядочение деятельности государственных и иных органов, учреждений и организаций при оказании услуг в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения и других сферах. Член Общественной палаты России Б. Альтшулер заявил, что этот Указ имеет очень большое значение для детей, родившихся за рубежом, а также для тех, у кого родители или один из них является иностранцем. Важен он и для мигрантов постсоветского пространства, у которых в документах часто возникает путаница с гражданством, которая «передается по наследству» и их детям. Данный Указ призван решить ряд проблем, в том числе и демографическую, повышения уровня медицинских услуг, детской смертности, инвалидности, беспризорности.
На наш взгляд, полномочия Президента РФ в сфере решения вопросов российского гражданства должны быть детально регламентированы в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации». Вопросы гражданства находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и должны быть регламентированы в федеральном законе (ст. 6 Конституции РФ). Такой федеральный закон принят и соответственно все вопросы, связанные с закреплением полномочий по вопросам гражданства, порядком приобретения, восстановления, прекращения гражданства, отмены гражданства, определения основных принципов гражданства, должны быть закреплены в данном законе, а процедурные вопросы необходимо урегулировать в административных регламентах государственных органов, осуществляющих государственные функции в данной сфере (соответственно это должны быть административные регламенты ФМС России, МИД РФ). При этом все вопросы гражданства получат свое нормативное регулирование, что в свою очередь ограничит принятие главой Российского государства указов по вопросам, требующим законодательного регулирования. Примечательно, что еще в проекте Основного закона Российской империи 1905 г. предлагалось закрепить, что условия и порядок приобретения и утраты прав российского гражданства должны определяться законом1.
Представляется целесообразным принятие Президентом РФ не «восполняющих» указов, а развитие законодательной инициативы. Таким образом, в случаях необходимости внесения изменений или дополнений в федеральный закон по вопросам гражданства Президент РФ может использовать свое право законодательной инициативы. Для этого считаем необходимым исключить ч. 2 ст. 29 Закона о гражданстве 2002 г.: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».
При реализации полномочий по решению вопросов гражданства Президент РФ будет издавать в каждом конкретном случае ненормативные акты по решению вопросов гражданства, а именно указы о принятии в гражданство Российской Федерации, о восстановлении в российском гражданстве, о прекращении российского гражданства, а также отмене решения о гражданстве Российской Федерации. Данное положение в свою очередь исключит дублирование норм, закрепленных в Законе о гражданстве 2002 г. и в нормативных указах Президента РФ2.
Реализация полномочий Президента Российской Федерации по награждению государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации
Говоря о политизации помилования нельзя не упомянуть вопрос о возможности помилования М. Ходорковского. Согласно опросам 34% россиян высказались против помилования в случае подачи такого прошения, 25% – выступили «за», а 41% – не смогли определить своего отношения к этому вопросу1. Как известно, данное дело имеет огромный общественно-политический резонанс как внутри страны, так и за ее пределами. Вопрос помилования М. Ходорковского долгое время оставался открытым ввиду того, что такое прошение официально он не подавал на имя главы Российского государства. И лишь спустя 10 лет, ссылаясь на обстоятельства гуманитарного характера, такое прошение было подано и удовлетворено Президентом РФ2.
Следует поднять вопрос и о возможности помилования лица без подачи им соответствующего ходатайства. Среди ученых распространены 2 позиции: одни считают, что Президент РФ вправе осуществлять помилование независимо от просьбы осужденного, которая выступает факультативным основанием помилования3, и помилование как проявление публичного права не может зависеть от воли лица, осужденного к отбыванию наказания; помилованный не может отказываться от дарованной ему милости и просить о применении наказания4.
Другие полагают, что процедура помилования возможна только по инициации самого осужденного. Мы также считаем это оправданным, поскольку помилование является актом милосердия и не снимает вину с осужденного, которую он осознает и признает при подаче ходатайства о помиловании. Можно предположить, что не каждый осужденный признает свою вину и пытается приговор суда в высших инстанциях, а прошение о помиловании автоматически означало бы признание своей вины, поэтому не все осужденные стремятся получить помилование, надеясь на пересмотр своих дел. Исходя из этого, считаем, что прошение о помиловании должно исходить от осужденных, а глава государства в свою очередь не вправе своим решение даровать прощение без соответствующего прошения. Отметим, что в случаях, предусмотренных законом, помилование может осуществляться главой государства без ходатайства осужденного, на основании заключений Верховного Суда РФ и Генеральной прокуратуры РФ (ч. 3 и 4 ст. 184 УИК РФ – в случае исполнения наказания в виде смертной казни). Однако данное положение является исключением. К тому же, как известно, в России введен мораторий на смертную казнь и, следовательно, данные нормы на современном этапе не реализуются.
Как можно наблюдать, государство не только устанавливает уголовную ответственность, осуществляет уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступление, но в то же время оставляет за собой право прощать их и это право Основной Закон страны закрепил за Президентом РФ. Необходимость существования помилования определяется тем, что формальное ограничение различных видов освобождения от уголовной ответственности, наказания и судимости может вступить в противоречие с потребностями жизни, с целесообразностью осуществления нестандартного подхода к личности, совершившей преступление, и помилование как акт, носящий уникальный, индивидуальный, персонифицированный характер, должен приниматься именно Президентом РФ как главой государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина.
В последнее время помилование привлекает пристальное внимание не только государственных деятелей, но и вызывают противоречивое отношение общества по поводу его применения. Все это служит следствием несовершенства законодательной базы, регулирующей помилование.
Мы поддерживаем необходимость принятия федерального закона «О помиловании и амнистии в Российской Федерации», в котором будут чет 183 ко закреплены основания применения помилования; определены пределы применения помилования в зависимости от тяжести совершенного преступления или преступлений (например, невозможность применения помилования в отношении лиц осужденных по статьям за терроризм, торговлю людьми, бандитизм и т.д.); возможность применения условного помилования, помилования лиц, осужденных к отбыванию наказания в виде штрафа, а также помилование военнослужащих; определение сроков рассмотрения ходатайства о помиловании главой государства.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимает участие в процедуре осуществления помилования в соответствии с п. 9 Указа Президента РФ, устанавливающего порядок рассмотрения ходатайства о помиловании. В связи с необходимостью направления Президенту РФ представлений не только о целесообразности, но и нецелесообразности помилования, а также законодательного закрепления указанных полномочий за высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), считаем необходимым дополнить ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2014 г.) подп. «д» 2) п. 7: «На основании заключения комиссии субъекта Российской Федерации по помилованию вносить Президенту РФ представление о целесообразности (нецелесообразности) применения акта помилования в отношении осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость»