Пашков, Олег Валерьевич. Институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации

Краткое описание

Пашков, Олег Валерьевич. Институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 / Пашков Олег Валерьевич; [Место защиты: Моск. гуманитар. ун-т].- Москва, 2014.- 185 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-12/342
Введение к работе
Aктуальнocть тeмы диccepтaциoннoгo иccлeдoвaния. За время, прошедшее с момента возрождения местного самоуправления в России, прошло несколько этапов муниципальной реформы. Возможно, сейчас назрел очередной такой этап.
В своём Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В.В. Путин специально отметил: «В том числе мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». Отметив ряд проблем, сложившихся в сфере местного самоуправления, Президент РФ ещё раз подчеркнул: «Повторю, считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году – в год 150-летия знаменитой Земской реформы».
Таким образом, складывается ситуация возможности начала новой реформы местного самоуправления, уже следующей после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В этой ситуации также резко актуализируется тематика муниципального контроля. При этом в данном направлении немало было сделано и на предыдущем этапе реформы, особенно за последние годы, в том числе в результате принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Однако очень перспективным в этом направлении представляется и изучение гражданской и общественной составляющей системы муниципального контроля, на что и было обращено внимание в Послании Президента России.
Именно обеспечение широкого участия граждан и общественных структур в системе муниципального контроля позволит серьёзное повысить их эффективность. Необходимость соответствующей работы органов государственной власти и местного самоуправления это ни в коем случае не отменяет, но это условие уже не является единственно достаточным. Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Тема институционализации муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации имеет множество аспектов и исследовалась представителями различных специалистов по юридическим и политическим научным дисциплинам – конституционного, муниципального и административного права, теории управления, политологии.
Различные правовые проблемы, связанные с муниципальной реформой, контролем в сфере публичного управления, тематикой собственного муниципального контроля, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов дореволюционного, советского и современного периодов: Н.М. Коркунова, М.А. Рейснера, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, С.А. Солдатова, С.В. Степашина, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
В последние годы был защищён ряд диссертаций по проблемам местного самоуправления, полномочий органов власти, законности и правопорядка – Ю.В. Попова, Д.А. Королёва, Н.В. Шевченко, В.В. Дьяконова, В.П. Беляева и др.
Тем не менее, следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы институционализации муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации исследованы пока не в достаточной степени.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты о местном самоуправлении (например, Европейская Хартия местного самоуправления); федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периода; правоприменительная практика в сфере осуществления муниципального контроля в сфере местного самоуправления; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные аналитические и справочные материалы; работы отечественных и зарубежных специалистов, посвящённые исследуемой проблеме.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование процесса институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с этой целью определяются задачи исследования:
- определить понятие и значение муниципального контроля;
- проанализировать историю развития негосударственного контроля в системе местного самоуправления в России;
- изучить муниципальный контроль в системе местного самоуправления в зарубежных странах;
- дать характеристику развития системы правового регулирования муниципального контроля в системе местного самоуправления в России;
- описать органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль;
- выявить особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля;
- исследовать взаимодействие органов публичной власти и общественных институтов при осуществлении контроля за местным самоуправлением.
Объект диссертационного исследования – правоотношения, складывающиеся в области институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования – процесс институционализации муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили работы ведущих учёных специалистов – по теории государства и права: Н.М. Коркунова, М.А. Рейснера, Б.Н. Чичерина, С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой и различные методы научного познания. В их числе, общенаучные – диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический, институциональный, а также специальные – юридико-технический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и др.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, арбитражных судов, материалы деятельности контрольных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, опубликованные в научных и иных изданиях; ненормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; иная правоприменительная практика; материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на монографическом уровне в нём делается одна из первых попыток комплексно изучить процесс институционализации муниципального контроля в сфере местного самоуправления в Российской Федерации, анализируется система нормативно-правовых актов Федерации и её субъектов в части, касающейся осуществления муниципального контроля, в том числе, со стороны гражданского общества.
В работе предлагаются авторские определения понятия и признаки муниципального контроля в сфере местного самоуправления и процесса его институционализации, определение понятия и структуры правового статуса контрольно-счётного органа муниципального образования, формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
Анализируется правоприменительная практика и формулируются предложения по её совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Муниципальный контроль в настоящее время – достаточно сложное и многоаспектное явление, представляющий собой деятельность органов публичной власти, общественных институтов и граждан по проверке результатов фактической деятельности должностных лиц и органов местного самоуправления, муниципальный учреждений и предприятий юридическим установлениям. Муниципальный контроль в широком понимании могут осуществлять, помимо контрольно-счётного органа муниципального образования, и иные должностные лица и органы местного самоуправления, а также граждане в определённых законодательством формах.
2. Институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой процесс по созданию организационных структур муниципального контроля с иерархией власти, правовой регламентацией соответствующей деятельности, тех или иных возникающих здесь отношений.
3. Несмотря на то, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. говорилось о контрольной деятельности самих должностных лиц и органов местного самоуправления, системно-институциональный подход к закреплению соответствующих норм отсутствовал. Всё это потребовало совершенствования российского законодательства о местном самоуправлении и в итоге привело к принятию нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. По аналогичной причине назревает следующий этап реформы муниципального контроля.
В развитии системы контроля за осуществлением местного самоуправления в России можно выделить два основных периода: дореволюционный (до 1917 г.) и современный (с 1991 г.). Советский период характеризовался существованием системы контроля в сфере государственного управления на местном уровне, а не местного самоуправления.
4. Система актов, закрепляющих правовой статус контрольных органов муниципальных образований окончательно ещё не сложилась, однако, можно отметить следующие уровни этой системы. Федеральный уровень (с учётом международных стандартов в сфере местного самоуправления – Европейской Хартии и т.д.) – Конституция России, решения Конституционного Суда Российской Федерации, федеральное законодательство и федеральные подзаконные акты. Региональный уровень – конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Федерации, региональные подзаконные акты. При этом в целом сложилось несколько подходов к законодательному закреплению правового статуса контрольно-счётных органов муниципальных образований. В каждом субъекте РФ предлагается принимать законы, устанавливающие систему общественного и финансового контроля на данной территории. Муниципальный уровень – уставы и иные муниципальные правовые акты, прежде всего положения о контрольно-счётных органах. Целесообразно шире принимать положения о порядке осуществления тех форм непосредственной демократии, которые прямо не упомянуты в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» - наказах граждан, общественных инициативах и т.д.
5. Несмотря на краткость законодательных формулировок контрольных полномочий представительного органа муниципального образования, содержание контрольных функций указанных органов весьма значительно. Полномочия по контролю за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления функций по решению вопросов местного значения охватывают все виды деятельности муниципального образования. Однако на практике контрольные функции представительных органов муниципальных образований ограничиваются лишь формальным заслушиванием отчётов подконтрольных органов об их деятельности за определённые периоды.
Действительно значимым инструментом муниципального контроля со стороны представительного органа в настоящее является полномочие на удаление главы муниципального образования в отставку, не всегда реализуемое даже в случае выявления значительных нарушений в деятельности главы муниципального образования.
6. Правовой статус контрольно-счётного органа муниципального образования – это доктринальная конструкция, соединяющая нормативные характеристики, научные представления, и практику реализации правовых установлений положения органа местного самоуправления, образуемого в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении.
7. Структура правового статуса контрольно-счётного органа муниципального образования состоит из следующих элементов:
1) место контрольно-счётного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления;
2) порядок и принципы формирования контрольно-счётного органа муниципального образования; порядок прохождения муниципальной службы в нём;
3) компетенция контрольно-счётного органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и ответственность контрольно-счётного органа муниципального образования.
8. Для повышения эффективности системы муниципального контроля на уровне городских (не являющихся городскими округами) и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения целесообразно введение должности муниципальных аудиторов.
9. В зарубежных странах совещательные комиссии входят в систему органов местного самоуправления, являясь наиболее близкими к населению представителями муниципальной власти, которые обеспечивают жителям возможность оказывать непосредственное влияние на городскую политику. Несмотря на то что комиссии – совещательные органы, они отличаются от местных общественных организаций и других объединений населения прежде всего тем, что закон требует оповещения комиссии перед осуществлением органами власти мероприятий, затрагивающих районные интересы. Предлагается на широкой основе создавать такие комиссии и при органах местного самоуправления в России.
Обеспечению прав и свобод человека на местном уровне будет способствовать предоставление представительному органу муниципального района или городского округа права введения должности уполномоченного по межнациональным отношениям в данном муниципальном образовании.
10. В соответствии с положениями о молодёжных палатах (иных молодёжных структурах) органах публичной власти возраст членов таких структур установлен в пределах от 14 до 30 лет. Целесообразно понизить минимальный возраст членов молодёжных структур при органах власти до 14-16 лет, поскольку минимальный возраст муниципального депутата – 18 лет).
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс институционализации муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному, конституционному (государственному) и административному праву, в учебном процессе – при преподавании муниципального, конституционного права и административного права, а также различных специальных курсов, посвящённых местному самоуправлению и контролю в сфере публичного управления.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертационной работе, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании дисциплин «Конституционное право» и «Муниципальное право», в ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».
Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.
Выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации и Ставропольского края и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Структура и объём диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка источников и литературы