Благов Юрий Владиславович. Реформирование муниципального права России в новейшее время

Краткое описание

Благов Юрий Владиславович. Реформирование муниципального права России в новейшее время: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Благов Юрий Владиславович;[Место защиты: ФГБОУ ВО Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского], 2017.- 193 с.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Распределение полномочий по регулированию местного самоуправленияв Российской Федерации16
1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления 16
2. Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления 42
Глава 2.Реформирование территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации58
1. Изменение территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы 20142016 гг. (на примере городских округов) 58
2. Укрупнение муниципальных образований в новейшее время 74
Глава 3.Реформирование организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации85
1. Развитие института организационных моделей местного самоуправления в современной России (на примере городских округов) 85
2. Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления 112
Заключение 124
Список использованной литературы и нормативных правовых актов 129
Приложения

Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
Изменение территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы 20142016 гг. (на примере городских округов)
Укрупнение муниципальных образований в новейшее время
Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы исследования.12 декабря 2013 г. Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию РФ заявил о необходимости изменений в системе местного самоуправления: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно... Районный уровень фактически выхолощен... Местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой.... Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах»1.
Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2(далее - Федеральный закон № 136-ФЗ), в совокупности с Федеральным законом от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3(далее - Федеральный закон № 8-ФЗ), в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4(далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) внесены кардинальные изменения в части компетенционных, территориальных и организационных основ местного самоуправления, в той или иной степени затронувшие всех лиц, проживающих на территории России.
Внесенные изменения повлекли за собой серьезное усиление органов государственной власти субъектов РФ в части изменения объема компетенции органов местного самоуправления, порядка их формирования, дальнейшего фактического лишения органов местного самоуправления самостоятельности. Названные изменения получили неоднозначную оценку и вызвали множество вопросов, споров, противоречий как в научной среде5, так и в муниципально-
1Российская газета. 2013. 13 дек.
2Собрание законодательства Российской Федерации, 02.06.2014, № 22, ст. 2770. 3Собрание законодательства Российской Федерации, 09.02.2015, № 6, ст. 886.
4Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7; Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1; Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы
правовой практике6. Дискуссия активно продолжается, единая (консолидированная) позиция в отношении муниципальной реформы 2014 -2016 гг. до настоящего времени не сформулирована ни в научной среде, ни в сфере публичной власти в целом. В этой связи исследование новейшей эволюции муниципального права является крайне актуальным. Важно комплексно проанализировать и осмыслить муниципальную реформу 2014 -2016 гг., на основе проведенного анализа и осмысления предложить научному сообществу, законодателю, соответствующим органам государственной и муниципальной власти свои предложения по совершенствованию существующей модели местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы.Муниципальная реформа 2014-2016 годов не была подвергнута комплексному исследованию и не получила должного научного осмысления в юридической литературе. В отечественной науке предприняты исследования по отдельным аспектам реформирования местного самоуправления. Значимый вклад в изучение теоретических и практических проблем реформирования местного самоуправления внесен монографическим исследованием А.Н. Костюкова «Российская муниципально-правовая политика»7и его последующими
о
работами . Большое значение для исследовании проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет монография Н.Л. Пешина «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели»9. Вопросы реформирования отдельных институтов местного самоуправления (территориальной организации, организационных моделей, компетенции местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества) в разное время были предметом внимания представителей наук конституционного и
местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5; Кожевников О. А. Дискуссионные вопросы права субъекта РФ перераспределять полномочия органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов РФ через призму конституционно-правовой и экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. № 1; Кокотов А.Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография. / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Ом. гос. ун-та им. Ф.М. Достоевского, 2015; Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4; Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.
6Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации» (по результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации) // URL:; Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития /под ред. Е.С. Шугриной. -М.: Проспект, 2016.
7Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. -М.: Юрлитинформ, 2012.
8Костюков А.Н. Реформа в никуда...; Костюков А.Н. Новейшая эволюция муниципального права; Он же. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов; Костюков A.H., Маслов К.В. Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2009 - 2014 годов // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 2; Костюков А.Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. №8идр.
9Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
муниципального права: С.А. Авакьяна, Н.П. Алешковой, КВ. Арановского, СВ. Арбузова, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, М.В. Демидова, Н.В. Джагарян, М.Ю. Дитятковского, Е.П. Забелиной, А.В. Ильиных, А.И. Казанника, С.Д. Князева, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.А. Ларичева, И.И. Овчинникова, Р.А. Охотникова, Р.А. Ниматулаевой, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Г.В. Трубилова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, О.Е. Шишкиной, Е.С. Шугриной, В.Е. Чиркина и других ученых.
Близкие по объекту изучения диссертационные исследования провели С.А. Овсянников10(2007 г.), О.Л. Казанцева11(2011 г.). Однако С.А. Овсянников исследовал реформирование местного самоуправления еще до полного вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. О.Л. Казанцева рассматривала правовое положение местного самоуправления до его принципиального реформирования 2014 - 2016 гг., в исследовании делала акцент именно на взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, уделив значительное внимание местным финансам.
Анализ указанных общих и специальных исследований позволил определить предмет, приоритеты диссертационного исследования, а также переосмыслить полученные учеными результаты применительно к современным политико-правовым условиям.
Объектом исследованияявляется совокупность общественных отношений, складывающихся между органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами России в процессе реформирования муниципально-правовых институтов правовой организации местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, института организационных основ местного самоуправления, института компетенции местного самоуправления.
Предметом исследованияявляются нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней, регламентирующие отношения, возникающие в сфере местного самоуправления в связи с проведением муниципальной реформы, и практика их применения, научные взгляды на данную проблему, тенденции и перспективы развития нормативного правового регулирования указанных отношений в современных политике-правовых условиях.
Целью диссертационного исследованияявляется комплексный системный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования местного самоуправления в условиях его глобального
10Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
11Казанцева О.Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2011.
реформирования, разработка рекомендаций по их разрешению, по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения поставленных целей в диссертационном исследовании решаются следующиезадачи:
1. исследовать теоретические основы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, выявить основные проблемы;
2. внести рекомендации по совершенствованию современной модели разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления;
3. проанализировать новейшее реформирование территориальных основ местного самоуправления (в части городских округов);
4. исследовать процесс укрупнения муниципальных образований в новейшее время;
5. рассмотреть реформирование организационных моделей местного самоуправления в современной России (на примере городских округов);
6) продемонстрировать трансформацию принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Методологическая основа исследования.Исследование осуществляется путем применения как общенаучных, так и частнонаучных методов. В основе изучения лежит диалектический метод, в рамках которого местное самоуправление как социально-политическое явление рассматривается в его развитии и во взаимоотношениях со смежными явлениями.
В работе широко применяется метод системного анализа, и в силу этого исследование основывается на положении о том, что все отношения в сфере местного самоуправления, равно как и средства их регулирования, находятся в системной взаимосвязи.
В исследовании используются также иные общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, наблюдение, статистический метод, методы формальной логики) и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ).
Теоретическую основу исследованиясоставили труды видных отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, работавших как в дореволюционный период (В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.), так и в период советской власти (С.С. Алексеев, А.А. Безуглов, Г.В. Барабашев, Л.А. Велихов, Д.Л. Златопольский, B.C. Основин, В.А. Пертцик, К.Ф. Шеремет и др.) и в эпоху современного развития российской государственности (С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, К.В. Арановский, И.В. Бабичев, С.Н. Братановский, А.В. Бутаков, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, М.Ю. Дитятковский, А.И. Казанник, М.Ю. Ким, СВ. Князев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, А.Н. Костюков, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.Д. Селюков, А. С. Саломаткин,
б
Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.).
Особую ценность для исследования представляют труды ученых, непосредственно затрагивающих проблемы, исследуемые в диссертации: Р.В. Бабуна, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.А. Джагаряна, Н.В. Джагарян, Е.В. Гриценко, О.Л. Казанцевой, А.Н. Кокотова, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, Н.И. Соломка, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Т.Н. Михеевой, О.А. Сомовой, А.А. Уварова, Н.А. Шевчика, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследованиясоставляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципально-правовые акты, регулирующие компетенцию местного самоуправления, территориальную организацию местного самоуправления, модели и организацию местного самоуправления, перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В ходе проведения данной работы было исследовано законодательство всех 85 субъектов Российской Федерации в рассматриваемых сферах.
Эмпирическую основу исследованиясоставляют судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, данные интернет-ресурсов и социологических исследований в сфере компетенции местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, моделей и организации местного самоуправления, перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Научная новизна исследованиязаключается в том, что диссертация представляет собойкомплексное исследованиеместа и роли органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, территориальной организации местного самоуправления, организационных моделей местного самоуправления, принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, теоретических и практических основ разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправленияе контексте проходящего е настоящее время этапа муниципальной реформы.
На защиту выносятся следующиеновые или содержащие элементы новизны положения:
1. Вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, закрепленные в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, в большинстве своем дублируют друг друга. Дублирование прослеживается при сравнении распределения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. Анализ положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) приводит к выводу о том, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ во многом совпадают с вопросами местного значения муниципальных образований. Необходимо исключить подобное дублирование, каждый вопрос местного значения либо полномочие органа государственной власти должны быть четко закреплены за публично-правовыми образованиями только одного уровня.
2. Многие закрепленные в ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по своей природе являются не переданными государственными полномочиями, фактически осуществляемыми органами местного самоуправления, но без передачи соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств. Для исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления ситуации необходимо права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, исключить из Федерального закона № 131-ФЗ и: 1) передать органам местного самоуправления в порядке ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят временный характер; 2) включить в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят постоянный характер; 3) включить в перечень вопросов местного значения с