ПРАВОВІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

Краткое описание

ЗМІСТ
ВСТУП..................................................................................................................... 3
РОЗДІЛ I. ТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. .......................................... 12
1.1 Становлення і розвиток конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні. .................................................................................. 12
1.2 Поняття місцевого самоврядування та його правових основ. .............. 28
1.3 Джерела права в галузі місцевого самоврядування. .............................. 42
РОЗДІЛ II. СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ У ГАЛУЗІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. .......................................... 57
2.1 Конституційні основи місцевого самоврядування в Україні. ............... 57
2.2 Законодавчі основи місцевого самоврядування в Україні. ................... 66
2.3 Міжнародно-правові основи місцевого самоврядування. ..................... 77
2.4 Локальні нормативно-правові акти в галузі місцевого самоврядування в Україні. ...............................................................................................….............. 88
РОЗДІЛ ІІІ. МЕХАНІЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВОВИХ НОРМ У ГАЛУЗІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. ........................................ 106
3.1 Представницькі органи (ради) в механізмі реалізації правових норм у галузі місцевого самоврядування в Україні. ........................................ 106
3.2 Виконавчі органи в механізмі реалізації правових норм в галузі місцевого самоврядування в Україні. .................................................... 122
3.3 Сільський, селищний, міський голова в механізмі реалізації правових норм в галузі місцевого самоврядування в Україні. ............................ 138
3.4 Гарантії місцевого самоврядування в Україні. ..................................... 151
ВИСНОВКИ ДО ДИСЕРТАЦІЇ. ...................................................................... 165
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ. .................................................. 182
ДОДАТКИ. ...................................................................................................….. 201

ВСТУП
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Місцеве самоврядування, як демократичний інститут українського суспільства, все вагоміше впливає на соціально-економічні й політичні процеси в державі. Важливою складовою частиною загальної Концепції адміністрративної реформи є її муніципальний аспект. А це – децентралізація управлінської вертикалі, наближення влади на місця, розмежування і збалансованість повноважень та відповідальності органів місцевого самоврядування.
Сьогодні місцеве самоврядування в Україні визнанається і гарантується Конституцією України 1996 року [1] та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [2]. Однак процес його формування не можна вважати завершеним.
Чинне законодавство, насамперед профільний закон про місцеве самоврядування, є не зовсім послідовним у регламентуванні правових відносин місцевого самоврядування. Є випадки, коли він суперечить Конституції України, іншим законодавчим актам. При цьому виникають правові колізії, які необхідно розв’язувати шляхом внесення змін до законів. Внесення таких змін потребує конкретних висновків і рекомендацій вчених-правознавців, побудованих на міцній науковій основі. Адже практика не завжди спроможна протистояти суб’єктивним підходам до того чи іншого суперечливого факту або явища.
До того ж інститут місцевого самоврядування навіть наприкінці ХХ століття в Україні оцінювався неоднозначно. Йому судилося за десять років пройти шлях від цілковитого відкидання як витвору буржуазного суспільства, неприйнятного для радянського державного будівництва, до конституційного визнання і гарантування. В цілому такий еволюційний процес слід тільки вітати.
У спеціальній літературі розгляду правових проблем місцевих Рад народних депутатів присвячені праці І.П. Бутка [72], М.І. Корнієнка [73], В.В. Копейчикова [74], А.О. Селіванова [75], Л.П. Юзькова [76] та інших дослідників. Відзначаючи внесок цих авторів у розвиток концептуальних положень про діяльність суб’єктів публічно-владних відносин, необхідно врахувати, що більшість їх наукових робіт стосується періоду до 1990 року, коли юридична наука з незалежних від неї причин змушена була працювати над підкріпленням тези “вся влада – радам!”, статусу місцевих рад як органів державної влади.
Під час дослідження теоретичних основ місцевого самоврядування в загальнотеоретичному аспекті автор брав до уваги положення, які висувалися в працях таких відомих дослідників, як С.С. Алексєєв [77], Г.В. Барабашев [78], І.П. Бутко [79], М.І. Корнієнко [80], Ю.С. Шемшученко [81], О.Ф. Фрицький [82] та інших. Переважна більшість їх праць є сучасними поглядами на інститут місцевого самоврядування.
Чільне місце у формуванні теоретичної основи нашого дослідження посіли праці, присвячені актуальним проблемам місцевого самоврядування, зокрема, М.О. Баймуратова [83], О.В. Батанова [84], Ф.Г. Бурчака [85], М.П. Орзіха [86], В.Ф. Погорілка [87], І.М. Пахомова [88], В.М. Шаповала [89], В.І. Борденюка [90], М.П. Воронова [91], Р.К. Давидова [92], В.М. Кампо [93], В.І. Кравченка [94], М.О. Пухтинського [95], А.Ф. Ткачука [96], В.Ф. Сіренка [97], Н.Р. Нижник [98], В.В. Цвєткова [98] та інших.
Вагомий внесок у розробку проблеми зробили також автори, які сьогодні безпосередньо працюють або працювали в органах місцевого самоврядування, серед них В.С. Куйбіда [99], В.К. Симоненко [100], В.В. Рибак [101], В.Ф. Янукович [102] та інші.
Враховано також теоретичні положення і висновки деяких зарубіжних вчених, зокрема, Р. Аграноффа [103], М.С. Бондаря [104], В.І. Васильєва [105], М.В. Постового [106] та інших.
Автором дослідженні нормативно-правові документи, акти, постанови, закони, що були опрацьовані в архівних установах: Центральному державному архіві вищих органів державної влади і державного управління України, державних архівах Донецької, Одеської та Полтавської областей.
За останні роки в наукових закладах України захищено кілька дисертацій, в матеріалах яких розглянуті окремі аспекти місцевого самоврядування в нашій державі. Однак їх автори не ставили перед собою мети комплексного аналізу правових основ місцевого самоврядування.
Зміна природи місцевих рад, їх “роздержавлення” також сприйняті неоднозначно. Дехто продовжує відстоювати “державницьку” теорію місцевого самоврядування.
Автор виходить з того, що Конституція України, визначивши територіальну громаду первинним суб’єктом місцевого самоврядування, зробила вибір на користь громадівської теорії, і стоїть на позиціях цієї теорії.
Винятково важливим є дослідження перетворення рад з органів державної влади у представницькі органи місцевого самоврядування. Найбільшої уваги потребує наукове обґрунтування реалізації повноважень органів місцевого самоврядування.
Незважаючи на те, що основні документи, які створили правове поле для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні, прийняті не так давно, чимало дослідників висловлюють думку, що назріла потреба реформування цього інституту взагалі, проведення муніципальної реформи, яка б охопила такий найважливіший блок питань:
 законодавче регулювання місцевого самоврядування;
 створення матеріально-технічної бази місцевого самоврядування;
 інформаційне забезпечення місцевого самоврядування;
 підготовку кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування.
При цьому слід брати до уваги, що нерідко законотворення йшло за практикою, яка у багатьох випадках не мала під собою достатньої правової бази. Буде доречним нагадати, що перші законодавчі акти про сучасне місцеве самоврядування ґрунтувались на Конституції Української РСР 1978 р. [3], яка взагалі не містила самого поняття “місцеве самоврядування”.
Становлення демократії, а останньої не можна уявити без дієздатного місцевого самоврядування, – складний і тривалий процес. Безперечно, найважливішим питанням є заміна тоталітарного режиму правління, створення нових владних і самоврядних інститутів.
Вчені-правознавці називають серед найбільш фундаментальних принципів Конституції України принцип децентралізованого унітаризму. Саме з нього випливають особливості правової природи та інституційного устрою виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування.
Діяльність обох цих інститутів регламентується Законами “Про місцеві державні адміністрації” [4] та “Про місцеве самоврядування в Україні”. Однак під час їх підготовки законодавцям не вдалося уникнути дублювання деяких повноважень обома гілками влади, що на практиці не завжди дозволяє чітко розмежувати відповідальність за виконання тих або інших завдань.
Наведені вище теоретичні міркування, а також недоліки, які спостерігаються в роботі органів місцевого самоврядування, вказують на актуальність теми пропонованої дисертаційної роботи. Основну увагу в дисертації приділено правовій основі місцевого самоврядування, її науковому обґрунтуванню, розгляду процесу становлення і зміцнення самоврядування в Україні.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є: формування сучасної системи місцевого самоврядування; створення нової ідеології функціонування місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян.
Дослідження виконано відповідно до науково-дослідної програми кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті, плану наукових досліджень “Пріоритетні напрямки фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та навчальних установ МВС України на період 1995-2000 рр.”, згідно з п.п. 1.2.2 “Актуальні проблеми розвитку Української держави і права” (Рішення Колегії МВС України від 28 лютого 1995 року № 4 КМ/2).
Мета і задачі дослідження. Головною метою дослідження дисертант вважає аналіз тих теоретичних положень, на яких базується весь процес створення правової основи місцевого самоврядування, забезпечення його ефективного функціонування в сучасній Україні, а також і на перспективу. Під час дослідження окремих фактів автор намагається застосувати системний підхід до оцінки різноманітних явищ.
Це дає змогу чітко окреслити сутність становлення і зміцнення місцевого самоврядування, основні процеси його розвитку на сучасному етапі; розкрити основні чинники, які впливають на хід формування його організаційно-правових основ; виявити ті особливості, з якими пов’язане формування в Україні системи місцевого самоврядування; запропонувати шляхи подолання ускладнень, що виникають у повсякденній роботі місцевого самоврядування; внести конкретні пропозиції з метою створення більш надійної правової бази для успішного функціонування місцевого самоврядування в Україні.
Об’єктом дослідження є система місцевого самоврядування в Україні, а безпосереднім предметом – правові основи місцевого самоврядування в Україні.
Метою дослідження є комплексне дослідження правових основ місцевого самоврядування в Україні та особливостей їх становлення у 1990-2002 рр.
Для досягнення цієї мети автор ставить завдання:
 вивчити правові основи місцевого самоврядування в Україні;
 дослідити основні етапи, закономірності та сучасні тенденції формування й розвитку правового регулювання місцевого самоврядування;
 з’ясувати правову природу місцевого самоврядування як самостійної форми публічної влади, його зміст як комплексного явища, яке не знайшло єдиного визначення в юридичній літературі;
 показати роль різних джерел (форм) конституційного права в регулюванні правовідносин у галузі місцевого самоврядування;
 проаналізувати основні напрямки вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування, виявити прогалини в правовому регулюванні та запропонувати шляхи їх усунення.
Дослідження велося на основі сучасних загальних наукових методів: системного підходу, структурного та функціонального аналізу, а також спеціальних юридичних методів – порівняльно-правового, формально-логічного; прогнозування – при підготовці пропозицій і рекомендацій.
Нормативну базу цього дисертаційного дослідження складають – Конституція України; Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”; Закон “Про місцеві державні адміністрації”; документи, що віднесені до міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування.
У висновках зроблено узагальнення результатів дослідження. Дисертант пропонує доцільні, на його думку, рекомендації з метою їх використання в інших наукових дослідженнях та повсякденній практиці в роботі системи місцевого самоврядування.
Дисертація має прикладний характер і спрямована на наукове вирішення першочергових проблем діяльності місцевого самоврядування з метою більш успішної реалізації конституційних прав громадян на участь в управлінні місцевими справами.
На захист виносяться наступні положення і висновки, що є результатом проведенного автором дисертаційного дослідження:
1. Запропоновані авторські визначення понять: “місцеве самоврядування”, “правові основи місцевого самоврядування”.
Місцеве самоврядування визначене автором, як волевиявлення територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Правові основи місцевого самоврядування визначені автором, як система правових норм, правил поведінки суб’єктів місцеве самоврядування, встановленних або санкціонованих державою, територіальною громадою та органами місцевого самоврядування
2. Авторська концепція про подвійний характер місцевого самоврядування: природний на рівні населених пунктів; державний на рівні регіонів, та про пріоритетність природного права місцевого самоврядування.
3. Концепція правових основ місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що систему джерел місцевого самоврядування складають: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти. Основну частину нормативно-правових основ місцевого самоврядування складають локальні нормативно-правові акти суб’єктів місцевого самоврядування.
4. Сформульовано авторську концепцію Муніципального кодексу України, як основновоположного акта системи місцевого самоврядування та авторську концепцію статутів територіальних громад, як основних джерел локальних правових норм.
5. Сформульована концепція делегування повноважень обласними та районними радами відповідним державним адміністраціям, за якою акти адміністративних органів з питань місцевого самоврядування є актами представницьких органів.
6. Висновок про неповноту і суперечливість в чинному законодавстві статусу суб’єктів правовідносин у сфері місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим та органів АРК: Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК.
7. Обгрунтована необхідність істотної зміни статусу і структури обласних і районних рад шляхом утворення їх виконавчих органів з правом прийняття локальних нормативно-правових актів: рішень, розпоряджень.
8. Авторська модель структури Муніципального кодексу України та статуту територіальної громади міста.
9. Обгрунтування необхідності законодавчо врегулювати право на проведення місцевих референдумів за рішенням обласних та районних рад.
Практичне значення одержаних результатів. Висновки і пропозиції, що зроблені на основі дослідження, думається, доцільно використати у подальшому правотворчому процесі з питань місцевого самоврядування. Крім того матеріали дисертації становлять певний інтерес для навчального процесу у вищих навчальних закладах, під час викладання курсів державного будівництва, конституційного права, місцевого самоврядування.
За результатами проведеного соціологічного опитування населення (див. додаток А.1), депутатів рад базового рівня (див. додаток А.2), депутатів регіонального рівня рад (див. додаток А.3), підготовленні в співавторстві з народним депутатом України О.В. Тищенком та подані до Верховної Ради України пропозиції до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (див. додаток Е), до проекту Закону України “Про органи самоорганізації населення” до Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України (див. додаток Ж). Вони враховані в нині чинному Законі України “Про органи самоорганізації населення”.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертації обговорені на засіданнях кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ МВС України при Донецькому національному університеті та у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Основні положення дисертації викладені у виступах на науково-практичних конференціях: “Самоврядування та самоорганізація територіальних та субтериторіальних громад” (Львів, 1999 р.), “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999 р.), “Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні” (Донецьк, 2001 р.), “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у шести наукових статтях, які опубліковано в юридичних часописах.
Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження, дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають одинадцять підрозділів, висновків, та списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації складає 230 сторінок, у тому числі додатків – 30 сторінок та використаних літературних джерел – 19 сторінок (всього 205 найменувань).

Список литературы

Висновки до дисертації
Таким чином, спираючись на результати проведенних досліджень, можна зробити наступні висновки:
1. Суть місцевого самоврядування в Україні всебічно відображає традиції українського народу, його ментальність, умови його історичного розвитку. Вивчення багатьох історичних та правових джерел привели автора до висновку, що місцеве самоврядування в Україні є історично старшим за появу і розвиток держави – Київської Русі. У дисертації запропонована авторська періодизація становлення і розвитку цього соціально-політичного інституту: всього вісім періодів.
Кожному періоду характерне підведення правової бази під місцеве самоврядування: починаючи з норм звичаєвого права і кінчаючи сьогоднішньою нормотворчою роботою над забезпеченням функціонуванням місцевого самоврядування. Сьогодні в ній особливе місце посідають нормативно-правові акти суб’єктів місцевого самоврядування, чого не було раніше.
2. Поняття місцевого самоврядування потрібно розглядати у двох його аспектах: як форму саморганізації населення конкретних населених пунктів, і як соціально-правовий інститут в цілому в Україні. Як форма самоорганізації населення воно є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції).
Однак елементний аналіз системи місцевого самоврядування, дозволяє запропонувати таку дефініцію місцевого самоврядування як соціально-правового інституту в цілому: “місцеве самоврядування є волевиявлення територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України”.
Поняття “правові основи місцевого самоврядування” як системи правових норм, правил поведінки суб’єктів місцевого самоврядування, встановлених або санкціонованих державою, територіальною громадою та органами місцевого самоврядування. Це поняття не статичне, а динамічне. Еволюція правових основ свідчить про рівень правового процесу в державі, формування загальнодемократичних цінностей і самого громадянського суспільства.
3. Джерелами права у юридичній науці вважаються форми (способи) існування правових норм, які перетворюють право (як волю) в об’єктивну реальність. Світова практика має чимало джерел права. Це – закони, документи, традиції, правові (в тому числі й конституційні) звичаї, правові прецеденти.
Під джерелами права в галузі місцевого самоврядування (вихідні як від держави так і від органів місцевого самоврядування) слід розуміти форму вираження як державної волі, тобто волі народу в цілому, так і волі територіальної громади, спрямованої на встановлення, існування, закінчення дії права відповідного змісту.
Особливістю джерел права в галузі місцевого самоврядування є те, що вони мають дві першооснови – правотворча сила держави і воля територіальної громади (локальні нормативно-правові акти). З утвердженням правової держави і громадянського суспільства локальні нормативно-правові акти матимуть значно ширший вплив на діяльність місцевого самоврядування в цілому.
4. Регулювання правовідносин у галузі місцевого самоврядування здійснюється всіма механізмами публічної влади на правовому та організаційному рівні: конституційно-правовому; законодавчому; міжнародно-правовому; підзаконних нормативно-правових актів; локальному.
5. У регулюванні правовідносин місцевого самоврядування Конституція виходить з громадівської теорії місцевого самоврядування, встановлює виборність органів місцевого самоврядування членами територіальної громади; розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні, та такі, що передоручені органам громади державою; органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
Ряд концептуальних положень громадівської теорії знаходить своє відображення у Конституції опосередковано. Так, положення про те, що органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, базуються на конституційній нормі, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Отже, тільки з питань здійснення делегованих повноважень Конституція передбачає втручання в їх діяльність державних органів.
У Конституції відсутнє посилання на те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Тому під час розгляду цього концептуального положення слід звертати увагу на ст. 38 Основного Закону, зі змісту якої очевидно, що органи місцевого самоврядування є недержавними органами.
Відмінність природи місцевих справ від державних слід пояснювати, керуючись ст. 5 Конституції, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Від його імені здійснюються владні повноваження. Органи місцевого самоврядування також мають владні повноваження, але вони здійснюються не від імені держави, а від імені територіальної громади.
Конституція України у нормативно-правовому визначенні на перше місце ставить не органи місцевого самоврядування, а територіальні громади, які наділені правом вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, що дає підстави вважати територіальні громади первинним субєктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
Як і влада держави, влада територіальної громади є публічною. Але ця влада діє тільки на території громади у порядку, визначеному законом і носить локальний характер.
Правовий статус територіальної громади визначається Конституцією та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, і включає в себе: здійснення самоврядування в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, вибори головних посадових осіб територіальних громад – сільських, селищних та міських голів; безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управління майном, що є в комунальній власності; право виступати з місцевими ініціативами, проводити громадські слухання; право припиняти достроково повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів, указаних в профільному законі.
Однак закононавець був не завжди послідовним у виборі моделі місцевого самоврядування. Якщо в Конституції він реалізував його громадівську теорію то в профільному законі – державницьку теорію. Самоврядування це вже не право територіальної громади, а гарантоване державою право. Тому значна частина повноважень компетенційного статусу територіальної громади залишилась декларативною. Дієвого механізму функціонування територіальних громад, створити, на жаль, не вдалося.
З усіх колективних суб’єктів системи місцевого самоврядування тільки територіальна громада не є юридичною особою, звідси невизначеність її деліктоздатності. За таких умов стає проблематичним для територіальної громади вступати у цивільно-правові відносини з іншими юридичними особами, здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити у зобов’язання. Ці “прогалини” в законодавстві слід вирішити на користь територіальної громади в законах про комунальну власність та про територіальну громаду.
У цих нормативних актах треба, на наш погляд, вирішити такі першочергові питання: 1) передбачити форми та міру відповідальності територіальної громади за здійснення самоврядування. Адже будучи первинним суб’єктом місцевого самоврядування, вона практично не несе ніякої відповідальності за його здійснення. На наш погляд, є нелогічним те, що право здійснення самоврядування надано громаді, а відповідальність за його здійснення несуть органи та посадові особи місцевого самоврядування; 2) визначити конкретні шляхи участі територіальних громад у формуванні місцевих бюджетів; 3) забезпечити реальну спроможність територіальних громад здійснювати свої повноваження за рахунок власних надходжень шляхом скорочення відрахувань у Державний бюджет; 4) закріпити тільки за територіальною громадою право давати згоду на відчуження тих чи інших об’єктів комунальної власності, не перекладаючи це право на представницькі органи чи уповноважених ними органи; 5) встановити механізм визначення питань, що складають спільні інтереси територіальних громад; 6) встановити механізм визначення об’єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад; 7) територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності. Тому, на наш погляд, відмова від утворення представницьких органів – районних рад таких районів, суперечить самій ідеї місцевого самоврядування, оскільки за таких умов, управління цими районами здійснюється органами, призначеними зверху, тобто замість наближення влади до громади здійснюється її дальша бюрократизація.
Звідси висновок, що обрана в Україні модель місцевого самоврядування потребує подальшого наукового осмислення і пропозицій до її вдосконалення.
6) Конституційно-правові норми, які регулюють взаємовідносини в системі місцевого самоврядування, характеризуються демократизмом. За змістом припису серед них переважають уповноважуючі норми. Саме вони дають можливість суб’єктам правовідносин вчиняти ті чи інші дії, вибирати форми таких дій, не виходячи за рамки чинного законодавства.
Такий підхід до питань розвитку демократії, створення правового поля діяльності місцевого самоврядування продовжується і в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, більшість норм якого є уповноважуючими. Ці норми регламентують більшість напрямків організаційної роботи територіальних громад: проведення громадських слухань, висунення місцевих ініціатив, створення органів самоорганізації населення, рад та їх виконавчих органів. В цьому одна з характерних ознак, рівень його демократизму.
Диспозиції таких норм уповноважуючі. Це дає можливість громадам, представницьким та виконавчим органам вчиняти позитивні дії, які не забороняються законом, визначати той або інший варіант поведінки.
Звертають на себе увагу і норми із забороняючими диспозиціями, що регулюють правовідносини в галузі місцевого самоврядування. У більшості з них заборони стосуються не суб’єктів системи місцевого самоврядування, а інших учасників правовідносин. Тому їх слід вважати правоохоронними, такими, що захищають права і інтереси самоврядування.
Розвиток законодавства в галузі місцевого самоврядування на сучасному етапі ускладнюється виданням багатьох нових нормативно-правових актів та наступним внесенням змін до них, втратою чинності попередніх законів, відсутністю комплексного підходу до законодавчого процесу. Виходячи з цього, автором сформульована і аргументована концепція необхідності прийняття Муніципального кодексу України.
7. Серед міжнародно-правових актів, які здійснюють вплив на регулювання правовідносин у галузі місцевого самоврядування, особливу вагу мають Європейська Хартія, яку ратифікувала Україна, Всесвітня Декларація, міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України, локальні договори українських міст із зарубіжними містами – побратимами.
В Україні проведена значна робота з метою імплементації міжнародних стандартів місцевого самоврядування в її чинне законодавство. Це стосується, зокрема, визнання і гарантій місцевого самоврядування на рівні Основного Закону, а також захисту прав місцевого самоврядування.
Однак не всі міжнародні стандарти вдалося імплементувати в чинне законодавство України. В обласних та районних радах Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” не встановив утворення ними виконавчих органів, хоч і Декларація (п. 1 ст. 5), і Хартія (п. 1 ст. 6) передбачають створення таких органів. Цим порушується повнота здійснення місцевого самоврядування, тобто права місцевих влад здійснювати як регулювання, так і управління справами, що належать до їх відання.
На наш погляд, регіональним органам місцевого самоврядування слід у законодавчому порядку надати право створювати свої виконавчі органи.
Не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого смоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні послуги. Досі немає науково обґрунтованих нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця. Крім цього не розроблена система прийняття бюджетів на різних рівнях.
8. Конституція 1996 року і Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” значно розширили можливості регулювання правовідносин, що виникають у галузі місцевого самоврядування, за допомогою локальних нормативно-правових актів, насамперед статутів територіальних громад.
Проведений у дисертації аналіз статутів територіальних громад, свідчить, що в них “вказуються”, а не встановлюється ті чи інші правові норми, не визначаються, а регулюються ті чи інші правила поведінки відповідно до чинного законодавства. Тобто, відтворюючи багато норм існуючих законів, статути адаптують їх до місцевих умов, подають їх в упорядкованому вигляді, полегшують розуміння змісту місцевого самоврядування. Однак затвердження статутів міських територіальних громад іде повільно, а сільських – практично не ведеться.
Під час дослідження локальних правових норм автор прийшов до висновку: норми статутів територіальних громад володіють більшою юридичною силою, ніж норми інших суб’єктів місцевого самоврядування: рад, їх виконавчих комітетів, посадових осіб місцевого самоврядування.
До локальних правових актів також належать рішення місцевих референдумів, регламенти рад та їх виконавчих комітетів, рішення, що приймаються радами та їх виконавчими комітетами, розпорядження виборних посадових осіб місцевого самоврядування.
9. Конституція України визначила два варіанти шляхів здійснення громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні: через інститути безпосередньої демократії і через представницькі органи – ради, які утворюються територіальними громадами. Це відповідає концептуальним положенням Європейської Хартії.
Слід константувати, що в цьому питанні Конституції не вдалося повністю подолати державницького підходу до моделі місцевого самоврядування. Слідом за Хартією вона зберегла систему представницьких органів місцевого самоврядування як на базовому так і регіональному рівнях. Тут відіграли свою роль і складна соціально-політична обстановка в країні на той час, і власний історичний досвід, який не був позбавлений елементів консерватизму.
Головними ознаками рад як представницьких органів місцевого самоврядуваня слід вважати: виборність, вони складаються з депутатів (громадян України), обраних виборцями таємним голосуванням шляхом прямого, рівного виборчого права, (втрата громадянства тягне за собою позбавлення депутатського мандата); колегіальний спосіб керівництва (рішення рад приймається більшістю депутатів, а повноваження рада набуває за умови обраня не менше 2/3 депутатів); правосуб’єктність, володіють статусом юридичної особи; представляють інтереси територіальних громад, від їх імені приймають рішення; у своїй діяльності поєднують місцеві інтереси з державними.
Різниця між базовим і регіональним рівнем рад полягає в наступному: перші представляють інтереси окремих територіальних громад, а другі – спільні інтереси територіальних громад, а також мають повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами, а також у порядку їх формування. Згідно із Законом “Про вибори депутатів місцевих Рад та сільських, селищних, міських голів” ради базового рівня формуються шляхом виборів у одномандатних округах, а ради регіонального рівня – шляхом виборів у багатомандатних округах. При утворені одномандатних округів до уваги береться кількість виборців, а багатомандатних – кількість терторіальних громад.
На наш погляд, така система виборів має істотні недоліки, оскільки і великим обласним центрам і невеликим за кількістю населення сільським районам в обласних та районних радах дістається однакова кількість депутатських мандатів. Цим нівелюються інтереси міст з великим економічним потенціалом.
Правові норми чинного законодавства сприяють більш демократичному забезпеченню сесійної діяльності рад базового рівня. Це досягається за рахунок значного розширення виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, розширення кількості суб’єктів правовідносин, які одержали право на скликання сесій рад, встановлення таємного голосування під час вирішення кадрових питань, що зменшує можливість тиску на депутатів з боку посадових осіб. Зміцнено статус постійних комісій рад шляхом розширення і уніфікації їх функцій.
Водночас, профільний закон про місцеве самоврядування залишив без вирішення ряд проблем матеріально-технічної та фінансової бази місцевого самоврядування. Не прийнятий закон про комунальну власність, без чого неможливо забезпечити правового режиму її використання.
Проведене автором анкетне опитування населення восьми областей України засвідчило, що 45 % респондентів вважають головним у підвищенні діяльності представницьких органів посилення фінансової спроможності рад (див. таблиця А.1).
Досліджуючи проблеми рад регіонального рівня, автор прийшов до висновку, що вони виконують інтегруючу роль у системі забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Одак будь-якого механізму визначення цих спільних інтересів практика державного будівництва не виробила. З цією метою пропонується відновити традиції проведення обласних і районних з’їздів рад, на яких виникає можливість визначати ці спільні інтереси, шляхом досягнення конценсусу.
З метою поліпшення якісного складу депутатів та посадових осіб, автор пропонує проводити під час виборчої кампанії громадську атестацію кандидатів у депутати, які балотуються для обрання на повторний строк (див. додаток З).
10. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” вніс істотні зміни в діяльність виконавчих органів рад. Замість одного органу – виконавчого комітету – статус виконавчих органів рад він поширив на відділи й управління та інші органи, які утворюються радами.
Виконавчі комітети рад є колегіальними органами загальної компетенції. Їх головними ознаками слід вважати: вони є юридичними особами, мають встановлену радою структуру, матеріальну та фінансову основу для забезпечення виконання своїх повноважень; утворюються на строк діяльності ради; повноваження виконкомів визначаються законом, а в окремих випадках – деталізуються статутами територіальних громад; кількісний і персональний склад за пропозицією відповідного голови затверджується радою; до їх складу не можуть входити депутати ради крім її секретаря; в системі місцевого самоврядування виконком не має вертикального підпорядкування, крім ради, яка його утворила; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь та інших органів, а також акти їх посадових осіб; повноваження між виконкомами та іншими виконавчими органами можуть бути розмежовані радою; у системі представницьких органів виконавчі комітети здійснюють координаційні функції.
Відмінності між виконавчими комітетами та іншими виконавчими органами рад полягають у наступному (інші виконавчі органи): це органи місцевого самоврядування галузевої компетенції; вони утворюються радою на невизначений строк дії; вони є структурами з кількаступеневою підпорядкованості (раді, голові, виконавчому комітетові); за методом прийняття рішень – це органи одноособового керівництва; правом відміняти рішення цих органів наділений виконавчий комітет ради; вони керуються чинним законодавством про місцеве самоврядування, локальними нормативно-правовими актами територіальних громад, а також інструкціями та положеннями, затвердженими радами; ці структурні підрозділи є юридичними особами, мають затверджену радою структуру, матеріальну і фінансову базу для здійснення своїх повноважень; відповідно до своїх повноважень ці підрозділи поділяються на функціональні та галузеві.
Повноваження виконавчих органів рад згідно з чинним законодавством поділяються на власні і делеговані. Під власними (самоврядними) слід розуміти питання місцевого значення, закріпленими в профільному законі. За їх здійснення виконавчі органи підзвітні раді, підпорядковані виконавчому комітетові та відповідному голові.
Автором висунута власна концепція делегованих повноважень. Запропоновано усунути колізію між ст. 143 Конституції, зі змісту якої випливає що, делеговані повноваження делегуються як радам, так і виконавчим органам, та нормами глави II розділу 2 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, яка відступає від конституційної норми і поширює делеговані повноваження лише на виконавчі органи рад. На нашу думку, до профільного закону в питаннях делегованих повноважень слід внести зміни, узгодити їх з Конституцією.
Крім того автором вказується на відступ від чинної Конституції у питаннях делегування повноважень у п. 1 ст. 44 Конституції Автономної Республіки Крим “... нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим органам місцевого самоврядування може делегуватися виконання окремих повноважень з передачею фінансів і майна для забезпеченн виконання делегованих повноважень. На основі погоджених рішень або угод між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органми місцевого самоврядування можуть визначатися порядок і умови виконання делегованих повноважень”. Відступи від Конституції України вбачається в наступнму: делегування повноважень органами місцевого самоврядування можливе тільки законом (ст. 143). Такий порядок є вичерпним і не потребує погоджених рішень або угод між Верховною Радою АРК та органами місцевого самоврядування. До того ж делегуються не будь-які окремі повноваження, а “окремі повноваження органів виконавчої влади” (ст. 143). Фактично Конституція АРК вводить вертикальну підпорядкованість в системі місцевого самоврядування.
Більше половини респондентів (депутати рад базового і регіонального рівнів при анкетному опитуванні) нечітке розмежування повноважень називають серед причин, котрі породжують компетенційні спори між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади (див. таблиця А.2, А.3).
10. Чинною Конституцією в систему місцевого самоврядування був введений новий суб’єкт конституційно-правових відносин – сільський, селищний, міський голова. В його правовому статусі відбулися зміни у порівнянні зі статусом колишніх голів виконавчих комітетів рад. Серед них: він набув статус головної посадової особи територіальної громади; сільський, селищний, міський голова обирається територіальною громадою і підзвітний їй, його підзвітність раді слід вважати тільки частковою – про роботу виконачих органів; зросли можливості голови у формуванні виконавчих органів ради та призначенні посадових осіб.
Ці зміни у статусі голови слід вважати такими, що унеможливлють тиск на нього з боку депутатів, інших посадових осіб місцевого самоврядування та виконавчої влади. На нашу думку, статус цієї посадової особи достатньо врегульований чинним законодавством. Підстави для такого висновку дають компетенційні повноваження голови. Серед них: представницькі; з забезпечення організаційної роботи ради та її виконкому; розпорядницькі; з забезпечення вимог законності і правопорядку; з забезпечення контролю і перевірки виконання; з забезпечення зв’язків з політичними партіями та громадськими організаціями.
Правовий статус сільського, селищного, міського голови має удосконалюватися шляхом дальшого поліпшення чинного законодавства. Звертає на себе увагу неузгодженість між правовими нормами Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, передбачено проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови при визнанні судом розпоряджень чи дій голови незаконними. Однак, в цьому випадку (проведення позачергових виборів) повноваження голови будуть припинені тільки в день обрання на цю посаду нової особи. Логічно, що коли така особа не буде обрана головою, то які б порушення не допустив сільський, селищний, міський голова, він продовжуватиме залишатись на посаді.
11. На основі комплексного аналізу законодавчих актів та локальних нормативно-правових актів автором запропонована власна концепція системи гарантій місцевого самоврядування.
На нашу думку, не слід зосереджуватись тільки на тих гарантіях, які створюються державою. Це наслідок так званого державницького підходу до інституту місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Україні має як державні, так і локальні гарантії. Державні гарантії: це комплекс правових норм, що містяться в Конституції та інших законодавчих актах. Їх особливістю є те, що вони здійснюються державою. Умовно їх можна поділити на політичні, фінансово-економічні, ідеологічні (виховні), та організаційно-правові.
Більшість з них пов’язана з конституційно-правовими нормами та нормами законів, які видані на основі чинної Конституції. Це, зокрема, норми, які регулюють політичні, економічні, соціальні права громадян, а також права органів місцевого самоврядування, зокрема, право на комунальну власність, на відокремлення місцевих бюджетів від Державного бюджету і таке інше.
Дослідження показало, що не всі державні гарантії слід за нинішніх умов вважати вирішенними. Залишається невирішеним правовий режим майна, яке є спільною власністю територіальних громад; не завжди досягається незалежність місцевих бюджетів, власні матеріальна і фінансова бази місцевого смоврядування залишаються слабкими.
Мову про гарантії місцевого самоврядування, на думку автора, не можна вести у відриві від виконання ним певних обов’язків, серед яких найголовніший визначений у ст. 19 Конституції “діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”.
Діяльність у межах закону і наданих ним повноважень, дозволяє створити певні гарантії безпосередньо на місцевому (локальному) рівні, забезпечити умови для участі в місцевому самоврядуванні всіх членів територіальних громад.
Особливість місцевих (локальних) гарантій в тому, що вони гарантуються як на рівні нормативно-правового закріплення, так і на рівні їх практичної реалізації – через статути територіальних громад. Саме статутами територіальних громад сьогодні практично регламентується порядок розгляду місцевих ініціатив, проведення громадських слухань, участь населення у роботі представницьких органів, діяльність муніципальної міліції та ряд інших питань. У статутах територіальних громад встановлюється відповідальність органів і посадових осіб перед територіальною громадою за створення умов для участі населення в організації місцевого смоврядування, а також права і обов’язки громадян.
У зв’язку з викладеним вище доцільним вбачається виділити особливий вид гарантій – місцеві (локальні) гарантії. Обгрунтованість їх виділення закладена у підході до вирішення завдань на основі принципу децентралізації і поєднання нормативно-правового та організаційно-правового гарантування місцевого самоврядування на місцевому (локальному) рівні. Їх закріплення в єдиній системі з системою державних гарантій мають стати обов’язковою вимогою до статутів територіальних громад.
Пропозиції:
1. На законодавчому рівні вирішити питання про утворення обласними і районними радами виконавчих комітетів. У зв’язку з цим ст. 51 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” після слів: “у разі їх створення” доповнити словами: “районної і обласної ради” і далі за текстом.
2. Запропоновано узгодити з Конституцією назву розділу II глави 2 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції “Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів” (оскільки Основний Закон встановлює делеговані повноваження для всіх органів місцевого самоврядування, а не тільки для виконавчих органів сільських, селищних і міських рад).
3. Запропоновано у ч. 1 ст. 27-38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції: “До відання сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів належить:” і далі за текстом.
4. Переглянути кількість повноважень, які районні та обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям, з метою максимального скорочення тих повноважень, які вважаються галузевими повноваженнями державних адміністрацій. Делегованих повноважень має бути не більше ніж власних, серед них не повинно бути галузевих повноважень, які віднесені Законом “Про місцеві державні адміністрації” до відання органів виконавчої влади.
5. У зв’язку з тим, що п. 12 ст. 43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виключає можливість проведення місцевих референдумів на рівні районів і областей, чим звужує конституційні права громадян, які вони мали раніше, що суперечить ст. 22 Конституції запропоновано п. 12 ст. 43 вище названого закону викласти в наступній редакції: “За пропозиціями голів районних і обласних рад, депутатів, а також територіальних громад, приймають рішення щодо проведення місцевих референдумів на території районів і областей”.
6. У зв’язку з прийняттям Закону “Про місцеві державні адміністрації” виникла правова колізія у питаннях внесення пропозицій щодо кандидатур на посади голів місцевих державних адміністрацій. Так, п. 31 ст. 43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає, що районні та обласні ради на сесіях можуть розглядати питання про “внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації”. Це суперечить правовій нормі передбаченій ч. 3 ст. 8 Закону “Про місцеві державні адміністрації”, який встановлює, що “кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться Прем’єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій”.
В цьому випадку не може йти мова йде про висловлення недовіри радою голові відповідної державної адміністрації, оскільки питання про недовіру регулюється іншою правовою нормою, а саме п. 29 цієї ж статті Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. У зв’язку, з цим пропонується п. 31 ст. 43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україі” виключити.
7. Доповнити ст. 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” терміном “спільні інтереси територіальних громад” у наступній редакції: “Спільними інтересами територіальних громад вважаються проблемні питання економічного, соціального розвитку, які передаються обласним та районним радам на з’їздах рад сільськими, селищними та міськими радами після їх обговорення на сесіях відповідних рад”.
8. З метою посилення інтегруючої ролі рад регіонального рівня внести до п. 3 ст. 5 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” наступне: “Не менше одного разу на рік в районах і областях скликаються обласні і районні з’їзди рад, куди ради базового рівня обирають делегатів з числа депутатів цих рад та сільських, селищних, міських голів”.
9. Запропоновано у п. 2 ст. 9 Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” доповнити ”тільки після припинення їх повноважень у встановленому порядку”. Далі за текстом.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1.1. Нормативно-правові акти

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.
3. Конституція УРСР // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1978. – № 18. – Ст. 268 (із змінами та довненнями: Відомості Верховної Ради УРСР. – 1989. – № 45. – Ст. 624; – 1990. – № 45. – Ст. 606; – 1991. – № 19. – Ст. 233; 1991. – № 26. – Ст. 294; 1991. – № 35. – Ст. 467; 1991. – № 33. – Ст. 445; Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 46. – Ст. 619; – 1992. – № 4. – Ст. 12; 1992. – № 20. – Ст. 271; 1992. – № 33. – Ст. 473; 1992. – № 35. – Ст. 507; 1992. – № 35. – Ст. 514; 1992. – № 49. – Ст. 607; 1992. – № 49. – Ст. 671; 1993. – № 2. – Ст.6; 1993. – № 9. – Ст. 60; 1993. – № 27. – Ст. 284; 1993. – № 47. – Ст. 436; 1994. – № 16. – Ст. 92; 1994. – № 16. – Ст. 92; 1994. – № 26. – Ст. 202; 1994. – № 40. – Ст. 361; 1995. – № 5. – Ст. 31; 1995. – № 42. – Ст. 303.
4. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20. – Ст. 190.
5. Інструкція ВЦВК(у) про роботу відділів та інспектур районніх виконавчих комітетів і міських рад в окремі адміністративно-господарські одиниці. Центральний державний архів вищих органів влади і державного управління України, ф. р-1, - оп. 7, спр. 48, м/ф.
6. Інструкція ВЦВК(у) про роботу депутатських груп сільських рад. Центральний державний архів вищих органів влади і державного управління України, ф. р-1, - оп. 7, спр. 669, м/ф.
7. Інструкція ВЦВК(у) про роботу секцій сільських рад. Центральний державний архів вищих органів влади і державного управління України, ф. р-1, - оп. 7, спр. 670, м/ф.
8. Декларація про державний суверенітет України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429.
9. Закон УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве і регіональне самоврядування” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 2. – Ст. 5.
10. Закон УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве і регіональне самоврядування” // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 28. – Ст. 387; 1992. – № 31. – Ст. 438; 1992. – № 33. – Ст. 475.
11. Закон України “Про представника Президента в Автономній республіці Крим, районах, містах Києві і Севастополі” // Відомості Верховної Ради України – 1992. – № 23. – Ст. 335.
12. Закон України “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” // Відомості Верховної РадиУкраїни – 1995. – № 22. – Ст. 171.
13. Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади, місцевого самоврядування в Україні до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 18. – Ст. 133.
14. Всесвітня Декларація місцевого самоврядування (23-26 вересня 1985 року, Ріо-де-Жанейро) // Місцеве самоврядування. – 1997. – № 1-2. – Ст. 95-97.
15. Статут територіальної громади м. Пологи Запорізької області // Архів Запорізької обласної ради. 2000 рік.
16. Статут територіальної громади м. Бердянська Запорізької області // Архів Бердянської міської ради Запорізької області. 2001 рік.
17. Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. № 12-рп / 2002 “У справі за конституційнип поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої ст. 140 Конституції України” (справа про об’єднання територіальних громад) // Офіційний вісник України. - 2002. № 26. - Ст. 1233.
18. Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування” від 30.08.2001 рік // Урядовий Кур’єр. – 2001. - 30 серпеня.
19. Європейська Хартія місцевого самоврядування // Місцеве самоврядування. – 1997. – № 1-2. – Ст. 90-94.
20. Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 3-4. – Ст. 15.
21. Закон України “Про органи саморганізації населення” // Урядовий кур’єр. – 1999. – 12 січня.
22. Закон України “Про столицю України – місто герой Київ” // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20. – Ст. 190.
23. Конституція Автономної Республіки Крим // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 5-6. – Ст. 43.
24. Постанова Верховної Ради України “Про затвердження “Положення про загальні збори громадян за місцем проживання вУкраїні” // Відомості Верховної Ради України. – 1994 – № 6. – Ст. 30.
25. Доповідна записка “До питання щодо структури і чисельності виконавчого апарату обласних і районних рад” // Збірник нормативних актів по комунальному праву України. / Ред. В. Волков, А. Бобкова, М