Янкевич Семён Васильевич. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты)

Краткое описание

Янкевич Семён Васильевич. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.04 / Янкевич Семён Васильевич;[Место защиты: Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации"].- Москва, 2015.- 198 с.
Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые сновы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней16
1. Понятие драгоценных металлов и драгоценных камней в финансовом праве 16
2. Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны 37
ГЛАВА 2. Эволюция правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней 48
1. Эволюция обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в России в XVII-XVIII вв 48
2. Наука финансового права об обращении драгоценных металлов и драгоценных камней в России в XIX - начале XX в 62
3. Развитие обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в 1917-1991 гг 76
ГЛАВА 3. Финансово-правовой режим использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней 97
1. Финансово-правовой режим золотовалютных резервов Российской Федерации 97
2. Особенности налогообложения при добыче драгоценных металлов 121
3. Бюджетно-правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации 131
Заключение 156
Приложения 164
Библиографический список 173
Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны
Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации осуществляется целым массивом нормативных правовых актов различного уровня. К таковым можно отнести Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»2, Федеральный закон от 2 декабря 1996 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»3, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пут ем, и финансированию терроризма»4 и иные нормативные правовые акты.
Давая определение понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни», законодатель пошел по пути перечисления групп драгоценных металлов и драгоценных камней.
К драгоценным металлам в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» относятся золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий), к драгоценным камням — природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде.
Для удобства анализа понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» предлагаем наполнить понятие «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней» иным смыслом, отличным от того, который употреблен в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» — действия, выражающиеся переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценных камни, в том числе их использование в качестве залога (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 29 августа 2001 г. № 68н «Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении» ).
Обращение драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой совокупность действий по изменению их физических характеристик в процессе добычи и производства ценностей, аффинажа драгоценных металлов, очистки, рекуперации и обработки драгоценных камней и их обращения и, соответственно, трансформированию правового статуса драгоценных металлов и драгоценных камней. Обращение драгоценных металлов и драгоценных камней обнимает путь от добычи ценностей и их обработки до использования (Приложение 1).
Как было отмечено, в законодательстве перечисляются виды металлов и камней, которые признаются драгоценными. Тем не менее, для каждого из этапов обращения драгоценных металлов и драгоценных камней представляется важным определить основные признаки, имманентные свойства ценностей.
Для этого выделим виды правоотношений, возникающие в связи с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней:
Подобное разделение правоотношений и определений понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» не означает их внутренней противоречивости на каждом из этапов обращения, а призвано дополнить понятийный аппарат Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».
Драгоценные металлы обычно извлекаются из пород, представляющих собой химические соединения различных элементов. Металлы, не вступившие в соединения с другими металлами, обычно называют «самородными».
Так, например, золото встречается относительно редко в виде самородков. Самородками п ринято называть природные к уски металла, имеющие значительную крупность. По поводу того, какой крупности куски золота следует относить к самородкам, нет единого мнения. Как правило, специалисты предлагают считать самородками куски массой более 1 кг6.
В силу своей мягкости золото часто вступает в соединения с другими металлами. Такой природный сплав сложно назвать драгоценным металлом, поскольку не представляет собой такой ценности, как если бы это был слиток аффинированного золота.
Правильным было бы называть такие металлы полезным ископаемым, а используя терминологию Налогового кодекса Российской Федерации7 (далее — НК РФ), — добытым полезным ископаемым.
Под добычей драгоценных металлов понимается извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы.
Отсюда следует, что такое добытое полезное ископаемое представляет собой объект горных пород с примесями, которые элиминируются в результате аффинажа драгоценных металлов.
Как следует из положения ст. 1 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» такие месторождения могут быть коренными, россыпными и техногенными8 (Приложение 2).
На стадии разведки месторождений мы можем определить драгоценные металлы и драгоценные камни как часть недр, в отношении которой может быть произведена предварительная оценка и государственный учет.
По смыслу положений НК РФ при добыче из недр извлекаются не драгоценные металлы и драгоценные камни, а полезное ископаемое — извлеченная из недр горная порода — совокупность различных руд и ассоциаций минералов, — в результате обработки которой возможно выделение драгоценных металлов и драгоценных камней. После удаления шлама и придания ценностям необходимой формы в целях защиты пра в потребителей и интересов государства осуществляется федеральный пробирный надзор.
Наука финансового права об обращении драгоценных металлов и драгоценных камней в России в XIX - начале XX в
С VII в. на славянские земли начинает поступать огромное количество денег из Арабского Халифата. Серебряные дирхемы вошли в обращение в Киевской Руси72. Однако наряду с ними эквивалентом товаром долгое время служили разные вещи. Для России наиболее характерно было использование меха животных73.
Появление собственных денег обычно связывают с принятием христианства на Руси в 988 г.74 Именно во время правления Владимира Святославовича началась чеканка златников и серебреников — золотых и серебряных монет75.
На рубеже X–XI вв. устанавливается монетная регалия, т. е. исключительное право государства чеканить монету и пускать е е в обращение. Сведения о чеканке монеты относятся к княжению Дмитрия Донского. Впоследствии с открытием медной руды при Иоанне III началась чеканка медной монеты76.
Большое внимание понятию и классификации регалий в своем творчестве уделил И. И. Янжул. В работе «Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах» он писал, что под регалией принято понимать такого рода каз енные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество перед подданными, или, другими словами, такие промысловые источники дохода , которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю.
Монетная регалия относится к разряду юридических регалий — промыслов государства, имеющих первостепенное государственное и общественное значение, где государство или ограничивает, или совершенно исключает частную конкуренцию, по ступая так единственно в интересах общественных, экономических или политических (но не фискальных), опасаясь, что в частных руках, при свободной конкуренции, эти промыслы не могли бы выполнить своего назначения в такой степени, как того требует благо общества, или даже прямо могли бы оказаться вредными77.
И. И. Янжул выделил основные условия свободной циркуляции денег в стране. Во-первых, необходимо, чтобы все монеты были определенного качества, т. е. все монеты одного названия должны иметь одинаковое содержание благородного металла. Во-вторых, удобства денежного обращения требуют, чтобы монета страны отличалась единством, ибо циркуляция в пределах государства различных монет с различными названиями так же усложняет торговые расчеты, как существование монет неопределенного качества78.
Главное преимущество государственной чеканки монеты состоит в том, что государство в большей степени, чем частные лица способно придавать монетам надлежащий размер и вес и — что еще важнее — выпущенные государством монеты во всей их совокупности или, по крайней мере, частью обладают качеством законного платежного средства79. В этом, в том числе проявляется публично-правовой характер организации денежного обращения — денежная единица становится законным средством платежа в результате санкционирования этого процесса публично-правовым субъектом.
Денежные знаки обретают силу законного средства платежа тогда, как отмечает Ю. В. Базулин, когда государство (органы публичной власти) легитимируют денежные единицы, опосредующие экономический оборот, таким образом, возникают правовые отношения по денежному обращению .
Чрезвычайно важное требование должного денежного обращения состоит в том, чтобы действительное содержание чистого металла в монетах соответствовало количеству металла, предписанному законом. Только полновесные монеты способны обеспечить поддержание х курсовой стоимости и сохранения платежного баланса страны на безопасном уровне.
Монетная регалия в силу своей общественной и государственной значимости не может служить целям фиска. Тем не менее, даже изъятие у частных лиц права изготавливать монеты еще не гарантирует невозможности превращения государства в фальшивомонетчика.
В средние века правители разных государств часто смотрели на монетную регалию ак источник значительного дохода. Со временем монетная регалия обратилась в финансовый ресурс казны, к которому государства прибегали в затруднительных ситуациях в течение нескольких веков — вплоть до введения бумажного денежного обращения.
Чеканка низкопробной монеты практиковалась в России в разные времена. Зерна этого явления были посеяны в начале XVII в. Проблема экономического падения, военного положения заставила избранного на престол юного царя Михаила Федоровича прибегнуть к порче монеты.
Развитие обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в 1917-1991 гг
Российское законодательство недостаточно подробно регулирует вопросы управления золотым запасом Центрального банка Российской Федерации.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержит лишь две нормы, непосредственно относящиеся к управлению золотым запасом Банка России.
Во-первых, в соответствии с ч. 5 ст. 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» «Банк России имеет право … покупать, хранить, продавать драгоценные металлы…»;
Во-вторых, согласно ст. 47 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» «обеспечением кредитов Банка России могут выступать … золото и другие драгоценные металлы в стандартных и мерных слитках…»
Кроме этого, в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» содержится положение б управлении золотым запасом Банка России.
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О драгоценных металлах драгоценных камнях» «часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Центральном банке Российской Федерации, учитывается на его счетах. Решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Центральным банком Российской
Федерации в порядке, согласованным с Правительством Российской Федерации. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Центрального банка Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации представляется Центральным банком Российской Федерации Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации».
По нашему мнению, данное положение неполно регламентирует вопросы управления золотым запасом Банка России.
Во-первых, Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» умалчивает о порядке пополнения золотого запаса Банка России, ограничиваясь лишь нормами о порядке отпуска золота, в то время как порядок пополнения золотого запаса Министерства финансов Российской Федерации прописан подробно.
Во-вторых, ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», действительно, упоминается, что «Государственная Дума … заслушивает доклады Председателя тчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики)». Однако, как отмечает В. Ю. Катасонов, соответствующие доклады Председателя Банка России — короткая устная информация, сопровождающая представление годового тчета и никакого тчета золотом Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового запасе Банка России не содержащая .
В ст. 25 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что «Банк России … представляет в Государственную Думу годовой отчет Банка России». Вместе с тем в гл. V Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», называемой «Отчетность Банка России», не установлены требования к содержанию такого отчета. Изучение ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации показало, что в н их не содержится какая-либо подробная информация об управлении золотым запасом Банка России.
Как правило, отчеты содержат информацию о динамике объ ема золотого запаса, а также указание причин таких изменений. Так, например, Годовой отчет Банка России за 2012 г . в части, посвященной драгоценным металлам, фиксирует увеличение объемов драгоценных металлов с 1 527 545 млн руб. до 1 646 186 млн руб . по сравнению с 2011 г . Отмечается, что увеличение связано в основном с приобретением партий золота у российских кредитных организаций на основании генеральных соглашений и переоценкой драгоценных металлов по учетным ценам220.
Следовательно, Государственная Дума Российской Федерации не обладает какой-либо информацией о золотом запасе Центрального банка Российской Федерации, не в состоянии контролировать деятельность органа денежно-кредитного регулирования по управлению находящимся на его балансе активом, который согласно ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» является федеральной собственностью221.
Порядок принятия решения о расходовании золотого запаса Центрального банка Российской Федерации отличается от расходования драгоценных металлов и драгоценных камней, находящихся на счетах Министерства финансов Российской Федерации. Во втором случае решения принимаются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации утверждает ежегодный план отпуска ценностей в пределах объемов, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год. В свою очередь порядок реализации ценностей, находящихся на счете
Центрального банка Российской Федерации не отличается прозрачностью, данные сделки менее контролируемы в отличие от подобных операций Гохрана России. Продажа золота Банком России осуществляется в следующем порядке. Во-первых, Департамент иностранных операций Банка России осуществляет подготовку проекта договора купли -продажи и служебной записки по проводимой операции для целей бухгалтерского учета и проведения расчетов и передает их на подпись уполномоченному лицу Банка России. Во-вторых, после заключения сделки (на следующий банковский день) Департамент иностранных операций Банка России первый экземпляр служебной записки, два экземпляра спецификации и копию договора передает в Департамент эмиссионно-кассовых операций. В-третьих, Департамент иностранных операций Банка России на следующий день после поступления денежных средств от клиента в оплату драгоценных металлов готовит и передает в хранилище распоряжение на выдачу драгоценных металлов. Хранилище контролирует поступление денежных средств на свой счет. В-четвертых, драгоценные металлы передаются клиенту из хранилища одной п артией в установленном порядке по спецификациям и паспортам завода-изготовителя. Прием-передача драгоценных металлов производится по маркировкам и спецификациям с проведением сплошного взвешивания всей партии драгоценных металлов и оформлением акта приема-передачи и упаковки и спецификации
Особенности налогообложения при добыче драгоценных металлов
Выигравшим торги на аукционе признается потребитель, предложивший наиболее высокую цену за выставленный на продажу вид ценностей. Результаты аукциона оформляются протоколом, который подписывается членами аукционной комиссии.
Договор купли-продажи ценностей из Госфонда России оформляется сторонами не позднее 20 дней с момента получения победителем выписки из соответствующего протокола. В соответствии с установленными сроками и условиями оплаты победитель торгов производит платежи за приобретаемые виды ценностей.
В соответствии с п. 3 ст. 23 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» средства, полученные от реализации ценностей Госфонда России, подлежат обязательному учету в доходной части федерального бюджета.
При расчете с Гохраном России покупатели ценностей переводят денежные средства на лицевой счет казенного учреждения, открытый в органах Федерального казначейства в соответствии с ч. 4 ст. 161 БК РФ.
В качестве главного администратора поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней определено Министерство финансов Российской Федерации.
В соответствии с Уставом Гохрана России учреждение осуществляет функции администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета, подведомственного Министерству финансов Российской Федерации.
Средства, полученные от реализации ценностей Госфонда предназначенные для покрытия дефицита бюджета, согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» должны отражаться доходной части федерального бюджета, однако, доходами бюджета, по нашему мнению, они не являются. Это вытекает, как из законодательных положений, исключающих источники финансирования дефицита бюджета из состава доходов бюджета (ст. 6 БК РФ), так и теоретических финансово-правовых воззрений на природу таких средств.
Доходы представляют собой материальные средства , поступающие в бюджетную систему безвозвратно для удовлетворения потребностей публично-правовых образований282.
Безвозвратность, как один из основных признаков доходов бюджета, означает, что поступившие в законном порядке в собственность государства денежные средства, не подлежат возврату субъектам, предоставившим эти средства. На первый взгляд, этот тезис применим к деятельности Гохрана России. Однако очевидно и то, что государство связано необходимостью восполнения (возврата) ресурсов Госфонда России после их использования.
Данный факт наглядно иллюстрируют ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете, в котором определяются суммы запланированных к реализации и приобретению ценностей. Так, в 2014 г. планируется продать ценности Госфонда России на 11 950 000,0 тыс. рублей, а приобрести — на 9 450 000,0 тыс. рублей. В первоочередном порядке в соответствии с п . 14 Положения о Госфонде России осуществляются закупки ценностей для пополнения золотого запаса Российской Федерации.
Несомненно, реализация ценностей Госфонда России приводит к увеличению доходной части федерального бюджета и в то же время увеличивает пассив Госфонда России, сокращая при этом объем казны Российской Федерации. Чтобы такие средства не стали временной мерой спасения от бюджетного дефицита, органы государственной власти должны заботиться о пополнении фондов драгоценных металлов и драгоценных камней.
Средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней, используемые для финансирования дефицита не влекут реального прироста казны государства. В связи с этим представляется возможным согласиться с мнением Э. Н. Берендтса и назвать средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней, используемые в качестве источника внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, «ресурсами, но отнюдь не доходами»283.
Известно, что в соответствии с положениями БК РФ поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней подлежат уменьшению на размер выплат на их приобретение. Именно сумма, освобожденная от расходов на приобретение ценностей, направляется на финансирование дефицита федерального бюджета (отражаются по статье 020000 «Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней» подгруппы 0106 «Иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов» группы 0100 «Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов»).
Данное положение БК РФ, на наш взгляд, и легитимирует компенсацию государством произведенных затрат. Порядок уч ета таких сумм не обнародован. Скорее всего, эти средства расходуются на приобретение новых ценностей в Госфонд России.
Основанием возникновения расходного обязательства Российской Федерации в случае приобретения ценностей в Госфонд России согласно абз. 3 п. 1 ст. 84 БК РФ служат договоры купли-продажи ценностей, заключаемые от имени Российской Федерации Федеральным казенным учреждением Гохран России. В соответствии с положением п . 24 Устава Гохран России является получателем средств федерального бюджета