Пешкова, Христина Вячеславовна. Бюджетное устройство государства : российская правовая концепция

Краткое описание

Пешкова, Христина Вячеславовна. Бюджетное устройство государства : российская правовая концепция : диссертация ... доктора юридических наук : 12.00.04 / Пешкова Христина Вячеславовна; [Место защиты: Ин-т государства и права РАН].- Москва, 2014.- 583 с.: ил. РГБ ОД, 71 15-12/46
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена дискуссиями относительно теоретико-правового понятия и содержания бюджетного устройства государства, имеющими место как в современный период финансово-правовой науки России, так и в предшествующие периоды.
Формирование бюджетного устройства России, а также реализация юридических требований, предъявляемых к его элементам, обеспечивается бюджетными правоотношениями различных видов. Бюджетные правоотношения в сложившихся условиях совершенствования финансово-правового регулирования представляют собой неоднородное явление, отражающее «слагаемые» такой характеристики государства, как бюджетное устройство. Разновидности бюджетных правоотношений – по формированию доходов бюджета, осуществлению расходов бюджета, проведению мероприятий в рамках бюджетного контроля и бюджетного процесса и др. – давно привлекают внимание представителей науки. Вместе с этим, сама финансово-правовая категория «бюджетное устройство государства» до сих пор не получила целостной теоретико-правовой определенности. Дискуссии касаются как дефиниции бюджетного устройства, охватывающей сущностные черты его природы, так и содержания – его элементов, целесообразности и полноты их нормативного закрепления. При признании бюджетного устройства в качестве комплексной финансово-правовой категории отсутствует единство мнений относительно элементов бюджетного устройства.
Отсутствие отлаженного теоретико-правового подхода к категории «бюджетное устройство Российского государства» оказывает влияние на качество его нормативного правового регулирования, регламентацию бюджетных и иных связанных с ними финансовых правоотношений. Бюджетное законодательство России, в том числе, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), будучи специальным актом, не закрепляет дефиницию бюджетного устройства, не конкретизирует и состав его элементов. Анализ структуры разд. I БК РФ под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» позволяет предположить, что действующий закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация РФ, бюджетная система РФ, принципы бюджетной системы РФ. Однако такие элементы, неразрывно связанные с бюджетным методом ведения государственного хозяйства, в свою очередь, подразумевают ряд иных элементов бюджетного устройства, с теоретико-правовой точки зрения выражающих самостоятельные свойства его сущности, виды бюджетных правоотношений, взаимосвязанных между собой. Это ставит вопросы о том, что содержание бюджетного устройства выходит за рамки его трактовки законодательством России – на уровне включения в БК РФ указанного раздела; о действительном составе элементов бюджетного устройства.
Неопределенность бюджетного законодательства подталкивает ученых к характеристике бюджетного устройства лишь на уровне анализа отдельных указанных элементов. Это не свидетельствует о глубине имеющихся научных исследований в этой области. В финансово-правовой теории и бюджетно-правовом регулировании России возникает своего рода замкнутый круг взаимообусловленных факторов: отсутствие концептуального подхода к бюджетному устройству – несовершенство его законодательного регулирования – нежелание представителей науки рассматривать содержание бюджетного устройства с позиций его глубинных теоретико-правовых основ, комплексного содержания, проблем правоприменительной практики в сфере управления финансами. Помимо названных фактов несовершенства теоретико-правовых основ бюджетного устройства неопределенность его сущности вызвана разными причинами, в числе которых следующие: нежелание констатировать в отдельные периоды Российского государства целесообразность легитимности самостоятельности бюджетов разных уровней бюджетной системы, ставящую вопрос конкретизации элементов бюджетного устройства, в случае реализации юридических требований к ним на территориальных уровнях; недостаточное внимание российского законодателя к выводам финансово-правовой теории; политическая и социально-экономическая нестабильность, затрудняющая целостное восприятие складывающейся модели бюджетного устройства России адекватно имеющим место в сфере финансов тенденциям.
Отмеченное подтверждает объективно необходимое совершенствование финансово-правовой теории относительно понятия и состава элементов бюджетного устройства государства. Однако значение имеет не поверхностное исследование отдельных финансово-правовых институтов, так или иначе связанных с бюджетным устройством России, а целостный – концептуальный – подход к теоретико-правовому содержанию бюджетного устройства, основанный на выявлении системных связей, сторон взаимодействия между разными видами финансовых (бюджетных) правоотношений. Такой подход должен учесть особенности государственной деятельности, обеспечивающей установление и реализацию элементов бюджетного устройства, ее управленческий характер. В современных условиях особую актуальность представляет выявление информационной сущности бюджетных правоотношений, построенной на их социальной значимости, наличии прямых и обратных связей между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства. Исследование бюджетного устройства на основе концептуального теоретико-правового подхода способствует разрешению поставленных вопросов, формулированию содержания соответствующей категории, что составляет давно назревшую проблему совершенствования финансово-правовой науки России.
Таким образом, тематика бюджетного устройства Российского государства актуальна потому, что в науке отсутствует однозначный целостный подход к его содержанию, составу элементов. Это свидетельствует о востребованности теоретико-правового исследования бюджетного устройства, основанного на концептуальном подходе к соответствующей категории.
Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить существенный вклад в формирование теоретико-правовых основ бюджетного устройства государства и бюджетных правоотношений представителей финансово-правовой науки различных периодов: В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой и др. Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретико-правового содержания финансово-правовых институтов д.ю.н., профессора О.Н. Горбуновой, разработавшей проект Закона «О финансах», нацеленный на усиление единообразия, комплексности регулирования финансовых, бюджетных правоотношений.
Вместе с этим, состояние науки финансового права России свидетельствует о неопределенности содержания категории «бюджетное устройство государства». Попытки определить понятие «бюджетное устройство государства» носят, в основном, характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования, возможности включения в бюджетное устройство лишь отдельных элементов, безотносительно к природе и сущности бюджетного устройства в целом. Отсутствует концептуальный подход к бюджетному устройству (в т.ч. с привязкой к бюджетному устройству России), целостно охватывающий различные характеристики его теоретико-правовой природы, необходимые (и достаточные!) для выявления его сущности в современных условиях: особенности сферы формирования и реализации элементов бюджетного устройства России в соотношении с государственной деятельностью, государственным управлением и контролем; классификация элементов бюджетного устройства России с учетом различных критериев, отражающих его сущность; состав субъектов бюджетного права, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства и др.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в разработке теоретико-правовых положений о содержании финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства»; обосновании теоретических положений, образующих концепцию бюджетного устройства Российского государства; формулировании подхода к структуре бюджетного устройства как к юридической конструкции, охватывающей элементы бюджетного устройства, правовые требования к которым реализуются в рамках бюджетных правоотношений различных видов.
Достижение этих целей потребовало постановку и решение диссертантом следующих исследовательских задач:
- выявить особенности природы бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его экономических и юридических характеристик, роль бюджета для функционирования государства, управления финансами и с помощью финансов;
- систематизировать положения доктрины финансового права России в области бюджетного устройства, соответствующих ему понятий, категорий;
- разработать юридическую конструкцию модели бюджетного устройства, приемлемую для государства вне зависимости от его принадлежности к той или иной форме, типу государств; сравнить содержание моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств; выявить специфику бюджетного устройства России;
- определить содержание понятий «бюджетное устройство государства», «бюджетное устройство Российской Федерации»;
- выделить исторические этапы становления бюджетного устройства России;
- сформулировать классификацию элементов бюджетного устройства Российской Федерации, выявить аспекты взаимосвязи бюджетных правоотношений, позволяющих их реализовать; показать связь элементов с государственным управлением в сфере финансов;
- определить особенности нормативного правового регулирования бюджетного устройства России, обосновать понимание правового акта о бюджете в качестве источника права;
- обосновать наличие прямых и обратных связей между бюджетно-правовым регулированием и социально-экономической сферой в части установления элементов бюджетного устройства России, между бюджетом (бюджетной системой РФ) и иными звеньями финансовой системы;
- уточнить содержание отдельных бюджетно-правовых понятий, категорий, соответствующих бюджетному устройству России, выражающих свойства его элементов в аспекте их взаимосвязи, управленческого характера, информационных основ бюджетных правоотношений («бюджет», «бюджетная система РФ», «бюджет государственного внебюджетного фонда», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «межбюджетные трансферты», «бюджетный процесс», «целевая программа», «бюджетный контроль» и др.);
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетного устройства России.
Объект исследования – бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства Российского государства.
Предмет исследования – нормы бюджетного права, регулирующие бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства России; положения актов международного права, зарубежного законодательства; правоприменительная, в том числе, судебная, практика; положения доктрины финансового права в сфере бюджетного устройства.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, технико-юридический, системно-структурный, историко-юридический, логический, правовое моделирование и др.) в контексте структурно-функциональных подходов, ориентированных на поэлементное структурирование содержания юридической конструкции модели бюджетного устройства России в свете функционального взаимодействия и взаимосвязи выделенных в ней элементов (как в статике, так и в динамике).
Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области финансового, бюджетного права, а также теории государства и права, конституционного, административного, гражданского, иных отраслей права. В работе учитываются выводы ученых в области философии, экономики и иных областях научных знаний.
Помимо работ вышеперечисленных авторов, при проведении исследования диссертант опирался на труды представителей науки финансового права различных периодов: Е.М. Ашмариной, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Т.А. Вершило, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Я.А. Гейвандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А.С. Матненко, Г.В. Петровой, Е.Г. Писаревой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина, С.Д. Цыпкина, А.М. Экмаляна и др.
Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отдельных отраслях права, в том числе: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, М.И. Брагинского, С.Н. Братусь, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, Н.С. Крыловой, П.У. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Г. Лисицына-Светланова, В.В. Лунеева, Л.А. Лунца, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.И. Михайлова, А.В. Мицкевич, А.В. Морозова, Б.Н. Новицкого, Т.А. Поляковой, В.Ф. Попондопуло, Л.В. Санниковой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, Г.Г. Шинкарецкой, Ю.Л. Шульженко, Л.С. Явич и др.
Уделено внимание трудам ученых 19 в. – нач. 20 в.: А.Д. Билимович, И. Блеха, Блюнчли, Д. Боголепова, С.Ф. Вебера, В. Гессеня, В.А. Гольцева, П. Голубева, А.Д. Градовского, З. Евзлина, А.И. Елистратова, Г. Жеза, С. Зена, С.И. Иловайского, А.А. Исаева, М. Коркунова, Д.В. Кузовкова, И.М. Кулишера, Н.И. Лазаревского, В.А. Лебедева, И.X. Озерова, И.Т. Тарасова, М.И. Фридмана, Р. Штурма, Л. Штейна, И.И. Янжула и др.
В диссертации обращается внимание, что значительный вклад в разработку теоретических основ бюджетного устройства государства внесли представители экономической науки России: Д.А. Аллахвердян, О.И. Бетин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, А.М. Годин, Л.А. Дробозина, А.Г. Зверев, П.С. Никольский, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.Н. Сумароков, В.Б. Шуба и др. Учитываются также выводы зарубежных ученых, касающиеся публичных финансов, денежных отношений, государственного управления: Э.Б. Аткинсон, Р. Барр, С.Л. Брю, Д.У. Блэкуэлл, Ван Хорн Дж., Р. Дорнбуш, Дж.М. Кейнс, Д.С. Кидуэлл, Д.Б. Кларк, К.Р. Макконнелл, Т. Мальтус, А. Маршал, Дж.С. Милль, Р.Л. Петерсон, В. Петти, Д. Рикардо, П.А. Самуэльсон, А. Смит, Д.Ю. Стиглиц, Д.С. Стрик, С. Фишер, П. Хейне, Р. Шмалензи; а также C.R. Adrian, J. Alder, D. Axelrod, L. Baskin, J. Cruz, A. Demirguc-Kunt, D.R. Grant, M.R. Finе, Kntor, T. McAdams, R. Morris, E.W. Nafziger, L. Omdahl, D. Palumbo, R.M. Punnett, D.J. Rachman, R.S. Ross, D. Saffel, J.K. Wilson и др.
Эмпирическую базу работы составили данные систематизации и анализа актов нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере установления и применения институтов бюджетного (финансового) права (Минфина РФ, Федерального казначейства, Центрального Банка РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и др.), актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, вынесенных по делам, связанным с рассмотрением споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений. Учитываются данные анализа положений актов международного права, законодательства зарубежных государств (США, ФРГ, Великобритании, Франции, Бразилии, Швеции, Австрии, Испании, Швейцарии, Италии и др.); источников финансового права России периода СССР.
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании содержании категории «бюджетное устройство государства», содержания бюджетного устройства Российского государства, предпринятом на базе законодательства России, обновленного с учетом тенденций, складывающихся в финансово-бюджетной сфере.
В рамках данного исследования обоснована целесообразность понимания бюджетного устройства как юридической конструкции, охватывающей элементы, реализующиеся в рамках бюджетных правоотношений разных видов, развивающихся взаимосвязано. Диссертантом разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, применимая для государства любого типа; установлено ее содержание применительно к Российской Федерации, выявлена специфика бюджетного устройства России. Сформулированы критерии классификации элементов бюджетного устройства России. На основе результатов исследования разработаны предложения по совершенствованию бюджетного законодательства России.
Во взаимосвязи исследованы следующие характеристики бюджетного устройства России: свойства бюджетного метода ведения государственного хозяйства как сферы, соответствующего реализации бюджетного устройства; элементы бюджетного устройства России; особенности формировании и использования бюджетов бюджетной системы России и иные легитимные способы диверсификации публичных финансов (государственные внебюджетные фонды, целевые бюджетные фонды) в модели бюджетного устройства России.
Обозначены место и роль в модели бюджетного устройства России государственных и муниципальных доходов и расходов, целевых бюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, целевых программ; обоснована их взаимосвязанная реализация, информационная суть бюджетных правоотношений, опосредующих государственное управление соответствующими звеньями финансов и управление с помощью финансов. Выявлена связь между социально-экономической сферой и бюджетно-правовым регулированием в части установления конкретных элементов бюджетного устройства, между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства.
Бюджетное устройство России исследовано с позиций проявления государственного устройства и государственного суверенитета, управления в сфере бюджетных правоотношений; юридической организации бюджетных правоотношений. Разработанный концептуальный подход к категории «бюджетное устройство» в значительной мере позволяет устранить неоднозначность финансово-правовой теории в части понимания природы, состава элементов бюджетного устройства, особенностей бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию этих элементов.
В результате проведенного исследования диссертант выносит на защиту следующие положения:
1. В целях совершенствования финансово-правовой теории:
1.1. Разработано теоретико-правовое понятие бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его юридических и экономических свойств. Диссертант рассматривает его как способ управления формированием и использованием бюджетных ресурсов государства и иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях и предоставления общественно значимых услуг в связи с реализацией бюджетно-правового статуса государства как субъекта публичного права. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и иных публично-правовых образований; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг, подразумевающее четкое определение законом состава субъектов, получающих и использующих бюджетные средства; 5) организационно-процедурные механизмы, обеспечивающие формирование и функционирование бюджета (бюджетный процесс, бюджетный контроль и др.).
1.2. Диссертант обосновал понимание бюджетного устройства как юридической конструкции, подразумевающей характеристику государства, основанную на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля. Доказано, что бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом государства, выражает его юридико-организационную зрелость в области отправления суверенитета в сфере финансов.
1.3. Под элементом бюджетного устройства государства в диссертации предлагается понимать составную часть содержания бюджетного устройства, выражающую отдельные его характеристики, соответствующие направлениям и свойствам бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
1.4. Разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, включающая следующие элементы: 1) бюджет как централизованный денежный фонд, правовой акт; 2) бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований; 3) легитимные целевые фонды, образованные в составе и вне бюджета; 4) бюджетная компетенция публично-правовых образований, органов и организаций, уполномоченных управлять бюджетными правоотношениями от их лица, в т.ч. распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать; 5) бюджетный процесс как процедура придания правовой формы бюджету, его исполнения; 6) доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации; 7) формы взаимосвязи бюджетов (по линии доходов и расходов, в т.ч. регулирующих доходов, межбюджетных трансфертов (бюджетное регулирование)); 8) бюджетный контроль; 9) ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Характеристики названных элементов в их взаимодействии предопределяют модель бюджетного устройства конкретного государства. Обоснован вывод, что модели бюджетного устройства различаются содержательным проявлением общих параметров (элементов), получивших юридическое регулирование. Доказано, что реализация элементов бюджетного устройства предполагает развитие бюджетных правоотношений различных видов, взаимосвязанных между собой. Установлена взаимосвязь элементов бюджетного устройства (на примере бюджетного устройства России). На основании исследования моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств выделены их типовые особенности.
1.5. Бюджетное устройство Российской Федерации рассматривается как основанная на провозглашенном Конституцией РФ федеративном государственном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулированию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий.
1.6. Исследование истории становления финансово-правового регулирования в Российском государстве подтвердило вывод диссертанта, что модель бюджетного устройства России изменяется, совершенствуется под влиянием различных факторов, которые по критерию соотношения с государственной деятельностью предложено объединить в две группы: внутренние и внешние. К первым диссертант относит: государственное устройство, политико-правовые характеристики государства (его функции, особенности государственного управления, система органов власти), социально-культурные перемены, особенности национальной экономической системы, традиции. Ко вторым – степень военной угрозы, международные отношения России с иными государствами, макроэкономические процессы, необходимость защиты национальных экономических интересов и др.
1.7. Диссертантом предложена классификация элементов бюджетного устройства Российской Федерации по критериям: 1) содержание, роль элемента для бюджетной деятельности государства (муниципальных образований); 2) функции права, с реализацией которых связаны элементы; 3) характер бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов; 4) значение элемента для функционирования бюджетного устройства.
1.8. Выделены основные особенности модели бюджетного устройства России, которые диссертант предлагает рассматривать в качестве принципов бюджетного устройства России: 1) комплексность бюджета (его структуризация на доходную и расходные части, целевые бюджетные фонды, дефицит (профицит) бюджета, ассигнования на целевые программы, чему корреспондирует установление законом о бюджете состава главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита, главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств); 2) трехуровневое построение бюджетной системы (самостоятельность бюджетов, сочетающаяся с легитимными условиями их взаимосвязи в части распределения межбюджетных трансфертов, контроля вышестоящих финансовых органов за деятельностью нижестоящих при предоставлении им средств бюджета); 3) охват бюджетным устройством государственных внебюджетных фондов, легитимных на основе федерального закона; 4) дифференциация бюджетно-правового статуса публично-правовых образований в составе России с учетом их особых характеристик, сочетающаяся с принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований (специфика ЗАТО – установление для них гарантий получения средств федерального бюджета); 5); программно-целевое бюджетное планирование (использование бюджета с учетом необходимости финансового обеспечения целевых программ взаимосвязанными усилиями публично-правовых образований, с привлечением частных финансов); 6) усиление информационной основы метода планирования учетом данных консолидированных бюджетов при разработке бюджета; 7) обеспечение сбалансированности бюджетов посредством поддержки нижестоящих бюджетов средствами вышестоящих бюджетов в режиме межбюджетных трансфертов, нормативов отчислений от доходов в условиях сосредоточения основного объема доходных полномочий компетенции России; 8) смешанное – казначейско-банковское – исполнение бюджета (полномочия казначейства по исполнению бюджета реализуются во взаимосвязи с ЦБ РФ (в отдельных случаях – кредитных организаций) по обслуживанию открытого в нем счета бюджета); 9) приоритет федерального законодательства по ключевым вопросам бюджетно-правового регулирования и управления финансами (разграничение бюджетной компетенции публично-правовых образований, доходов, расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами; бюджетное регулирование; организации бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.); 10) обеспечение разными видами финансового контроля законности в сфере бюджетного устройства (налоговый контроль поступления налогов в бюджет; банковский контроль, финансовый мониторинг денежной массы государства и банковских операций с ней; бюджетный контроль и т.д.). С учетом сформулированных принципов бюджетного устройства России диссертантом обосновано, что оно имеет отдельные черты, более свойственные бюджетному устройству унитарного государства.
1.9. Доказано, что сущность бюджетного устройства проявляется в его взаимосвязи с государственным устройством, государственным суверенитетом в силу следующих свойств названных категорий: обязательное установление государством юридических основ бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства; наделения территорий в составе государства бюджетами в соответствии с волеизъявлением государства; юридико-организационный охват бюджетным устройством форм финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства; охват, непосредственно, расходными обязательствами государства затрат на деятельность органов государственной власти; суверенность бюджетных полномочий государства в сфере и в связи с реализацией элементов бюджетного устройства, управлением бюджетными отношениями.
1.10. Диссертант обосновал вывод, что элементы бюджетного устройства России устанавливаются и реализуются с учетом принципа разделения властей. В модели бюджетного устройства России он выражен в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по: составлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган законодательной (представительной) власти); его исполнению в части сосредоточения доходов, осуществления расходов, предоставления межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета (орган исполнительной власти). Бюджетный процесс позволяет, с одной стороны, юридически отрегулировать реализацию элементов бюджетного устройства на конкретный финансовый период, с другой стороны, исполнить предъявляемые к ним нормативные требования. Для бюджетного устройства России характерно также установление его юридической основы органом законодательной власти, чему корреспондирует объективно необходимая нормотворческая деятельность органов исполнительной власти в целях детализации, уточнения законоположений. Исследование показало, что наметилась тенденция усиления роли судебной власти в сфере бюджетного устройства, что выражено в нормоконтроле, нормотолковании, разрешении бюджетно-правовых споров.
1.11. На основе исследования конкретных элементов бюджетного устройства в диссертации доказано, что ему присущ управленческий характер. На примере бюджетного устройства России обосновано, что оно с организационно-юридической точки зрения обеспечивает государственное управление в сфере финансов и с помощью финансов, в т.ч. непосредственно бюджетом. Это выражено в следующих свойствах бюджетного устройства и его элементов: а) обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в упорядочении и должном развитии бюджетных правоотношений посредством реализации установленных законом процедур, осуществляемых в лице уполномоченных органов власти; б) принятие нормативных (закон о бюджете) и ненормативных (финансово-плановые акты – сводная бюджетная роспись, кассовый план и др.) актов, обеспечивающих реализацию бюджетных правоотношений, использование обширной информационной базы в целях соотнесения запланированных и достигнутых результатов; в) периодичность и систематичность воздействия на бюджетные правоотношения; г) обеспеченность государственным контролем, результаты которого выступают юридическим условием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства; д) являются главной формой обеспечения прямых и обратных связей между органами власти и управления, составляющими, утверждающими бюджет, формирующими основы государственной финансовой политики в целом, с одной стороны, и учреждениями, непосредственно исполняющими бюджет, использующими бюджетные средства, с другой стороны.
1.12. Обоснован вывод, что для бюджетного устройства России характерно включение в бюджетную систему бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи со следующими основными свойствами этих фондов: 1) являются видом целевых государственных фондов, обособление бюджетов которых в бюджетной системе допускается для усиления гарантий централизованного финансирования общественно значимых услуг гражданам в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства; 2) цели их образования не противоречат нацеленности бюджетной системы на финансовое обеспечение задач и функций государства, но позволяют оптимизировать управление публичными финансами путем возложения на фонды бремени финансирования социально-экономической функции государства; 3) в их формировании и функционировании проявляется государственный суверенитет по аналогии с его проявлением по отношению к бюджетам публично-правовых образований. Диссертант доказывает, что бюджеты государственных внебюджетных фондов выражают легитимную диверсификацию специальных фондов в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства России. Их включение в бюджетную систему РФ выражает разграничение государственных финансов на собственно бюджетные и квазибюджетные, служит возложению на вторые роли усиления гарантий финансового обеспечения расходов на реализацию социально-экономической функции государства. Этим же путем обеспечивается единство бюджетного метода ведения государственного хозяйства России посредством взаимосвязанной реализации по отношению к таким фондам элементов бюджетного устройства (доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и др.).
1.13. В силу сложившейся в России тенденции рассредоточения бремени финансирования услуг, традиционно охватываемых понятием «бюджетные услуги» («государственные (муниципальные) услуги»), между бюджетом и звеньями частных финансов, фактическим предоставлением услуг на платной основе предложено учесть эту тенденцию для уточнения соответствующего понятия. Диссертант обосновал целесообразность оперирования понятием «общественно значимые услуги», охватив его содержанием услуги, соответствующие законодательно (прежде всего, конституционно) гарантированным правам, оказываемые гражданам за счет бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями, а также за счет средств частных финансов субъектами иных организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность в рамках различных сфер общественной жизнедеятельности (социальной, здравоохранение, образование и др.).
1.14. В диссертации обоснован вывод, что дифференциация общественно значимых услуг на предоставляемые гражданам на платной и бесплатной основе оказывает влияние на модель бюджетного устройства. В связи с этим выделены следующие черты бюджетного устройства России: а) отвлечение средств бюджета на поддержку частных субъектов в сфере предоставления и получения общественно значимых услуг, служащее предпосылкой структуризации бюджета по получателям бюджетных средств, дифференциации БК РФ расходных обязательств на бюджетные, публичные, публичные нормативные обязательства, установление режима денежных обязательств получателей бюджетных средств (последняя особенность позволяет выводить частных субъектов, фактически получающих из бюджета средства, из установленного законом состава получателей бюджетных средств, соответственно, участников бюджетного процесса); б) наличие публичных децентрализованных фондов, реализующих значимые для общественной жизнедеятельности функции, расширяет возможности использования средств бюджета в связи с их получением по разным юридическим основаниям; в) дифференциация оснований и условий предоставления средств бюджета субъектам различных организационно-правовых форм и форм собственности; г) софинансирование целевых программ средствами частных и публичных финансов; д) параллельная реализация функций медицинского, пенсионного страхования за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов и частных страховых фондов; е) реализация мер бюджетного контроля по отношению к частным субъектам в части соблюдения ими договоров о предоставлении бюджетных средств.
1.15. Обоснованы следующие основные черты юридического обеспечения бюджетного устройства России: 1) будучи связано с суверенитетом России в сфере финансов, оно не отражено Конституцией РФ; 2) бюджетное устройство России не обеспечено должным дефинитивным аппаратом; 3) комплексный характер бюджетного устройства определяет целесообразность кодифицированного подхода к его регулированию (БК РФ); 4) в силу неспособности выполнения БК РФ роли целостного рег