Льготы в праве социального обеспечения :

Краткое описание

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение...3

1. Социальная справедливость - идейно-нравственная основа правового

регулирования льгот...15

1.1. Понятие и сущность социальной справедливости...15

it 1.2. Формы и принципы социальной справедливости...26

1.3. Соотношение социальной справедливости и права социального обеспечения...37

2. Понятие и виды льгот в праве...48

2.1. История законодательства о правовом регулировании льгот...48

2.2. Понятие, признаки и правовая природа льгот...61

2.3.Отличие правовых льгот от смежных юридических категорий...74

it 2.4. Классификация правовых льгот...90

2.5. Место норм, закрепляющих льготы, в праве социального

обеспечения...108

3. Особенности правового регулирования льгот в социальном обеспечении...122

3.1. Понятие и специфика социально-обеспечительных льгот...122

3.2. Цель и функции льгот в социальном обеспечении...131

{% 3.3. Виды социально-обеспечительных льгот и проблемы их

реализации...140

Заключение...169

Список использованных источников и литературы...172

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Среди проблем, которые являются межотраслевыми, особое место занимает проблема льгот, поскольку она имеет юридический, политический, нравственный, социологический, экономический аспекты. Отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в сфере установления и реализации льгот - одна из основных проблем в текущий период в России. Прежняя система социальных выплат и льгот, построенная на уравнительных принципах, доказала свою неэффективность. Однако и действующая система социальных выплат и льгот также не позволяет справедливо перераспределять ресурсы в пользу наиболее нуждающихся в помощи государства граждан. Льготы предоставляются чаще всего по категориальному принципу, независимо от материального положения и потребностей их получателей. Отсутствует четкое разграничение полномочий и источников финансирования предоставления льгот между различными уровнями бюджетной системы страны, что приводит к размыванию ответственности и дисбалансу между обязательными социальными расходами и возможностями их финансирования: региональные и местные бюджеты перегружены установленными федеральным законодательством социальными обязательствами, на погашение которых хронически не хватает средств. Нестабильность и противоречивость жизни в России, а соответственно и правовой системы, несомненно сказываются и на системе льгот, которые во многом не упорядочены, противоречивы, не согласованы друг с другом. Такая политика в сфере льгот является следствием политики государства в целом.

Развитая система льгот в России создает впечатление о повышенном внимании общества, государства к тем гражданам, которые в силу ряда объективных причин нуждаются в особой заботе. Однако это не совсем так

4 на самом деле потому, что система льгот практически восполняет (хотя

далеко не в полной мере) крайне низкий реальный уровень пенсий, социальных пособий, оплаты труда. Гораздо дешевле для государства предоставить право на бесплатный проезд на городском транспорте всем пенсионерам, чем повысить пенсию до уровня, позволяющего им безболезненно оплачивать проезд за счет пенсии.

Реальная ситуация в России в настоящее время такова, что положение граждан старшего поколения и всех тех, кто живет только за счет социальных выплат, поистине плачевное. За 10 лет рыночных преобразований количество бедных в России выросло с 6 до 33%. Сегодня каждый третий россиянин, имея доход ниже прожиточного минимума, находится за чертой бедности. Самой представительной группой среди бедного населения являются так называемые «новые бедные», т.е. люди, которые имеют работу, но их зарплата ниже прожиточного минимума. Специалисты МОТ отмечают, что таких в России - 42,3%, а 10% и вовсе безработные.1 За последние годы неуклонно увеличивается численность инвалидов. В 1992 году их число составляло 3,98 млн. человек, к 2002 году оно возросло до 10,5 млн. человек. Особую озабоченность вызывает непрерывное увеличение численности детей-инвалидов: в 1992 году - 268,5 тыс., в 2002 - уже 675 тысяч. В сравнении с остальным населением доход инвалидов ниже в 1,7 раза, трудовая занятость - в 5,5 раза. Только 14,8% инвалидов трудоспособного возраста имеют работу, не более 15% могут удовлетворить свои потребности в профессиональном обучении, более 100 тысяч нуждаются в средствах передвижения. Финансирование закона « О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» составляет всего 15% от требуемого2.

Доклад Московского бюро МОТ «Стратегия содействия сокращению бедности в России: анализ и рекомендации» // Социальное обеспечение. 2002. №1. С. 15. 2 Из доклада председателя Всероссийского общества инвалидов// Социальное обеспечение. 2002. №1. С. 23.

5 Наиболее социально уязвимые слои населения стали заложниками

экономических реформ в стране в связи с низким уровнем пенсионного обеспечения, который не гарантирует даже необходимого физиологического минимума для выживания, ничтожным размером многих пособий и компенсационных выплат, убогим уровнем социального обслуживания. Положение усугубляется еще и тем, что на фоне обнищания населения существуют многообразные льготы для представителей структур власти независимо от уровня дохода, реализуемые через систему социального обеспечения, что делает эту систему слишком дорогой для государства (например, бесплатный проезд, льготное санаторно-курортное лечение, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемые по профессиональному признаку).

Кризисные явления в экономике последних лет обусловили устойчивый рост числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите со стороны государства, что и привело к непомерному расширению количества льгот и числа льготных категорий граждан. По оценкам Минтруда, численность получателей льгот составляет около 100 млн. человек, что требует более 250 - 300 млрд. рублей в год. Более 32 млн. граждан России пользуются льготами, установленными ФЗ «О ветеранах» из них: свыше 800 тыс. - инвалиды ВОВ, более 1 млн. - участники войны, 9,8 млн. - труженики тыла, 904 тыс. членов семей погибших военнослужащих, 20 млн. ветеранов труда.3 Однако дальнейшее расширение количества льгот, как показывает практика их правового регулирования, не только не решает социальных проблем, но и, напротив, усугубляет положение в силу несоответствия между системой социальной поддержки населения и социально-экономическими условиями ее реализации.

Одна из ключевых проблем реформирования социальной сферы заключается в наличии значительного объема обязательств, вытекающих из

Социальное обеспечение. 2002. № 4. С.28.

6

действующего законодательства, но не финансируемых за счет средств государственного бюджета. Существующий дисбаланс обязательств и выделенных финансовых средств может быть проиллюстрирован следующим образом. По прогнозам Министерства труда, всего на реализацию закона « О ветеранах» в 2002 необходимо около 140 млрд. рублей, в том числе 13,9 млрд. руб. по федеральным полномочиям, а в федеральном бюджете на 2002 год общий объем финансовых расходов на ветеранские льготы составил 6,5 млрд. рублей. Потребность в средствах из федерального бюджета на реализацию этого закона в 2003 году составляет около 18,5 млрд. рублей.

В различных правовых актах льготы именуются по-разному: льгота, субсидия, компенсация, социальная выплата, гарантия, привилегия и социальное пособие. В законодательной практике нет четкого разграничения социального обслуживания и льгот.

Существующая неоднородность правовой базы, устанавливающей право на получение льгот, также является одной из проблем права социального обеспечения, так как нормативные акты во многом противоречат друг другу. Нет единых критериев в предоставлении льгот: они предоставляются по принципу формальной принадлежности к той или иной социальной группе и профессии, некоторыми льготами пользуются и члены семей, зачастую трудоспособные, что приводит к неэффективному расходованию средств.

Кроме того, и внутри одной социальной группы прослеживается неравенство по предоставлению льгот. Некоторые категории граждан, которые должны бы быть отнесены к имеющим право на льготы, таковыми не являются. Так, не все участники локальных военных конфликтов на территории бывшего СССР до настоящего времени имеют статус

7 участников войны и в силу этого пользуются небольшим объемом

льгот, установленных на уровне субъектов Федерации4.

Проблемой также является неопределенность порядка финансирования расходов по предоставлению тех или иных льгот. В результате остаются неурегулированными отношения между гражданами, получающими услуги от организаций, этими организациями и бюджетами всех уровней. К примеру, в соответствии со ст. 34 Закона РФ « О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», пенсионеры и инвалиды, проживающие в этих районах, имеют право бесплатного проезда 1 раз в 2 года к месту отдыха и обратно по территории Российской Федерации. Однако указанная льгота на территории России зачастую не предоставляется, так как отсутствует механизм предоставления этой льготы. За истекший после принятия закона период ни федеральный бюджет, ни Пенсионный фонд не выделяли средств на реализацию льготы. Тем не менее, судебные органы разрешают иски пенсионеров в пользу последних, взыскивая суммы, требуемые истцами, с департаментов социальной защиты населения5.

При всей социальной значимости льгот, практически отсутствуют теоретические исследования по данному вопросу тем более на монографическом уровне, а в тех немногочисленных работах, в которых эта проблема затрагивается, не сложилось единого понимания льгот. В том или ином объеме данная проблема затрагивалась учеными-юристами (Н.Г. Александровым, B.C. Андреевым, Е.Г. Азаровой, И.В. Гущиным, А.Д. Зайкиным, Р.И. Ивановой, Р.З. Лившицем, Г.В. Мальцевым, В.А. Тарасовой, ЯМ. Фогелем, В.Ш. Шайхатдиновым и др.) при анализе иных проблем, в частности, системы, видов социального обеспечения. При этом

4 См., например: Постановление Главы Администрации Томской области от 19 февраля 1996 г. « О социальной защите военнослужащих, выполнявших задачи в условиях вооруженных конфликтов на территории Чеченской республики и Таджикистане».

См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2000 г. утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 4 октября 2000 г.

8 высказывались различные взгляды на понятие льгот, их значение,

соотношение с другими видами социального обеспечения. В законодательстве о социальном обеспечении также не содержится легального определения льгот. Поскольку льготы — это, прежде всего, элемент социально-обеспечительного правового регулирования, то выработать такое определение важно не столько с теоретической, как с практической точки зрения, поскольку четкое определение льгот в социальном обеспечении и критериев их предоставления позволит не допускать необоснованного расширения объема прав некоторых категорий граждан и послужит средством увеличения уровня материального обеспечения, предоставляемого за счет общества в действительно необходимых случаях.

Научная и практическая значимость проблемы льгот, актуальность и не разработанность в науке права социального обеспечения и предопределили ее выбор в качестве темы исследования.

Предметом исследования являются такие понятия и явления, как социальная справедливость, льготы, их соотношение между собой и с иными правовыми категориями, правовая природа льгот, их функции, проблемы реализации.

Целями исследования являются комплексное рассмотрение правового регулирования льгот, оценка состояния развития системы льгот в праве социального обеспечения, эффективность этой формы удовлетворения жизненно важных потребностей субъектов права социального обеспечения, определение перспективных направлений реформирования системы льгот для совершенствования законодательства о льготах.

Для достижения поставленных целей ставились следующие задачи:

1) разработать понятие льгот в праве социального обеспечения;

2) показать отличие льгот от других правовых категорий;

9

3) выявить основное назначение льгот и выделить круг основных

потребностей граждан, удовлетворяемых в форме льгот;

4) раскрыть роль льгот в осуществлении справедливого распределения благ, показав соотношение льгот с принципом социальной справедливости;

5) дать развернутую классификацию правовых льгот;

6) определить место льгот в системе законодательства и права социального обеспечения.

7) разработать предложения по реформированию системы льгот и совершенствованию законодательства о льготах в сфере социального обеспечения.

Особенности цели и задач диссертационной работы предопределили выбор научных методов исследования. В диссертации использованы отдельные приемы и способы познания, присущие как общефилософским, общенаучным, так и частноправовым методам. Так, были использованы диалектический, системный методы исследования, а также частно- научные методы юридической науки: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический.

Теоретической основой послужили труды представителей юридической науки в области общей теории права, конституционного, административного, гражданского права, в числе которых: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.С. Витрук, Л.Д. Воеводин, О.С. Иоффе, Д.А. Керимов, О.А. Красавчиков, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, А.В. Малько, Р.П. Мананкова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.А. Патюлин, СВ. Поленина, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и другие.

Кроме того, использовались научные труды по социологии и философии, в частности, работы З.А. Бербешкиной, Т.И. Заславской, Г.В. Мальцева, В.З. Роговина, Дж. Ролза, Ю.И. Сулина, А.К. Черненко, А.И. Экимова и других.

10

При проведении исследования автором были использованы работы

представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, К.С. Батыгина, Л.Я. Гинцбурга, И.В. Гущина, Е.Н. Доброхотовой, Л.В. Забелина, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Р.И. Ивановой, В.М. Лебедева, СП. Маврина, Е.Е. Мачульской, В.Н. Скобелкина, В.К. Субботенко, Э.Г. Тучковой, В.А. Тарасовой, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и других.

Исследовательскую базу также составляет дореволюционное, советское и российское законодательство, законодательство зарубежных стран, международные акты в сфере социального обеспечения.

Наряду с теоретической базой был собран обширный практический материал по Томской области, республике Алтай, использовались статистические данные по Российской Федерации, на основании которых сделаны выводы, представленные в диссертации.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых в науке права социального обеспечения комплексных исследований проблем механизма правового регулирования льгот и их реализации под углом зрения принципа социальной справедливости.

В диссертационном исследовании получили обоснование следующие положения, выносимые на защиту.

1. Под льготами в праве социального обеспечения предлагается понимать юридическое средство создания режима благоприятствования для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, выражающегося в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей.

2. Дано соотношение льгот с иными правовыми категориями (привилегии, гарантии, иммунитеты), разфаничение которых необходимо с теоретической и практической позиций - для чистоты определения, формирования понятийного аппарата права социального обеспечения, принятия соответствующих нормативных актов. Основное отличие льгот заключается

11

в том, что льгота — это облегчение положения субъекта, которое достигается путем снижения определенной нагрузки, освобождения от исполнения обязанностей, а не с помощью дополнительных предоставлений.

3. Предлагается развернутая классификация льгот, в основе которой лежат такие критерии, как социально-правовые основания предоставления, конкретное содержание льгот, цель льгот, форма их предоставления, субъектный состав получателей льгот, нормативные источники, порядок финансирования, сфера действия.

4. Впервые проанализировано соотношение принципов социальной справедливости и права социального обеспечения. Принципы социальной справедливости находят прямое закрепление в нормах права, в большинстве своем отражаются и в праве социального обеспечения. Однако существует разрыв между социальным обеспечением и социальной справедливостью, поскольку посредством основных видов социального обеспечения не в полной мере реализуются такие ее принципы, как принцип равенства, заслуг, потребности. Льготы создают дополнительные возможности для реализации указанных принципов, поэтому их существование в настоящий период обоснованно и справедливо.

5. Цель льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства, в создании режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения потребностей субъектов социально-обеспечительных отношений.

6. Обосновывается позиция о многофункциональном характере норм, регламентирующих льготы и о том, что в праве социального обеспечения проявляется преимущественно компенсационная функция, которая заключается в восполнении возможностей для удовлетворения необходимых жизненных потребностей лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и экономических причин. Посредством льгот компенсируется

12

недостаточный для жизнесуществования человека уровень основных видов социального обеспечения.

7. С учетом особенностей отрасли конкретизируется распространенная в отечественной науке правовая конструкция специального правового статуса (правового модуса). По своей правовой природе льготы являются специфическими правами, которые наряду со специальной правоспособностью входят в качестве элемента в специальный правовой статус (модус). Термин «правовой модус» представляется автору наиболее точным, определяющим именно меру специфических прав и обязанностей, особое положение отдельных категорий субъектов. В правовом модусе закрепляется не просто социальная, а именно правовая роль личности, получившая специальное правовое оформление.

8. Нормы о льготах рассматриваются автором как многоуровневое явление: 1) как межотраслевой комплексный институт законодательства; и 2) как внутриотраслевой «сквозной» институт, поскольку нормы-льготы в праве социального обеспечения не имеют четких границ локализации в рамках отрасли, то есть рассредоточены почти по всем ее структурно-правовым образованиям.

9. Определяющей характеристикой для субъектов - получателей льгот является нахождение их в трудной жизненной ситуации, которая вызывает необходимость в предоставлении государством средств для жизнеобеспечения. При реформировании системы льгот необходимо учитывать то обстоятельство, что полностью отказаться от льгот в настоящее время невозможно, так как уровень социального обеспечения, устанавливаемый с помощью его основных видов (пенсий, пособий), не создает условий для нормального жизнесуществования нуждающихся граждан и в какой-то мере повышается посредством предоставления льгот.

13 10. Для приведения в систему многочисленных нормативных актов,

регламентирующих предоставление льгот, предлагается принять единый комплексный акт на уровне федерального закона, в котором должно быть сформулировано понятие и виды льгот, основания их предоставления, круг субъектов, имеющих право на льготы, порядок их финансирования, основания изменения льготного статуса или его упорядочения, порядок отмены льгот. Такой комплексный нормативный акт обеспечит более четкое закрепление места льгот в системе права социального обеспечения и законодательства.

Научная значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают ряд положений науки права социального обеспечения о льготах.

Автором на теоретическом уровне предпринята попытка дать понятие льгот в праве социального обеспечения, определить место льгот в праве социального обеспечения и системе законодательства, охарактеризовать основные функции и цели льгот, специфику социально-обеспечительных льгот, соотношение льгот с принципами социальной справедливости.

Практические рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы законодателем в целях совершенствования правового регулирования системы социально-обеспечительных льгот, для нормотворческой практики на различных уровнях (федеральном, региональном, отраслевом, локальном). Отсутствие четких научных представлений по этому вопросу затрудняет разработку целостной, теоретически обоснованной концепции реформирования системы социального обеспечения в целом.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть также использованы в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения» на юридических факультетах высших учебных заведений, в юридических институтах и иных образовательных учреждениях.

14 Работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права

Юридического института Томского государственного университета.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором. Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на теоретических научных конференциях в Томском государственном университете, в Томском государственном педагогическом университете в 2001, 2002,2003 годах.

Кроме того, материалы диссертации использовались в учебном процессе, в частности, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Право социального обеспечения», а также при написании учебно-методического пособия по указанному курсу.

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и включает в себя три главы, объединяющих 11 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.

15

1. СОЦИАЛЬНАЯ СПРАВЕДЛИВОСТЬ - ИДЕЙНО-НРАВСТВЕННАЯ ОСНОВА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЬГОТ

1.1. Понятие и сущность социальной справедливости

Справедливость, наравне со свободой и равенством, относится к первостепенным благам, в которых «...люди усматривают высший руководящий свет; в вере в существование справедливости они находят успокоение и утешение в бедствиях и страданиях жизни».6 Ее исследование осуществляется на протяжении, пожалуй, всей истории человечества.

В философско-историческом плане тема справедливости имеет многовековую традицию, выраженную в идеях Платона и Аристотеля, раннего христианства, социалистов-утопистов, просветителей, а также И. Канта, Г. Гегеля, К. Маркса и многих других выдающихся мыслителей7. В широком смысле категория справедливости выступает мерой добра, а несправедливость - мерой зла. Весьма часто справедливость рассматривается в качестве синонима «должного». При этом она обычно выступает как оценочный критерий действий (« поступать справедливо», «справедливое возмездие» и т.п.).

В самом общем плане понятие справедливости предполагает некоторое соответствие между деянием и воздаянием, преступлением и наказанием, трудом и вознаграждением, заслугами людей и их признанием. Несоответствие в этих соотношениях оценивается как несправедливость. Справедливость считается основной и общей для морали и права категорией. Однако сущность и содержание справедливости всеми понимаются по-

Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 2000.С.401.

« 7 См.: Кант И. Соч., т.2. М., 1964. С. 196-201; Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т.19. С. 256, т.

20. С. 305.

16

разному. Интуитивно под справедливостью подразумевается

уравнивание, согласование, соответствие, соразмерность. Но уже Аристотель, развивая мысли Платона о двух видах равенства -справедливости, разделил справедливость на « уравнивающую» и «распределяющую», видя суть первой в том, что она воздает равным -равное, а неравным - неравное, заметив при этом, что сверх того справедливость «распадается на несколько видов в соответствии с тем, будет ли человек властвовать или подчиняться, подобно тому как различаются воздержность и мужество мужчины и женщины».8

Справедливость — это принцип, устанавливающий отношения между людьми как членами сообщества и в качестве таковых имеющими определенный статус, наделенными правами и обязанностями. Поэтому многие мыслители, начиная с Платона и Аристотеля, рассматривали справедливость как социальную добродетель. Справедливость, по Аристотелю, - добродетель, но особого рода: она - « совершенная добродетель», « величайшая из добродетелей», если не сказать «добродетель в целом». Справедливость как бы управляет другими добродетелями. Через закон она предписывает, в каких делах проявляет себя мужественный, в каких благоразумный, в каких сдержанный. 9

Современный социальный философ Дж. Ролз сравнивает справедливость с истиной: как истина является главной добродетелью мысли, так справедливость - первая добродетель общественных институтов. Поэтому через всю историю философии проходит мысль, что справедливость - это то, что содействует общему благу.

Первое в истории общественного сознания понимание справедливости связано с признанием непререкаемости норм первобытного строя. Справедливость — это простое следование общепринятому порядку. В социальной практике такое понимание справедливости имело негативный

8 Аристотель. Сочинения в четырех томах. Т. 4. М., 1984. С. 452.

9 Аристотель. Никомахова этика. Соч., в 4т. М, 1983. Т.4. С. 147 .

17 смысл - это было требование наказания за нарушение

общественных норм (одним из его практических выражений был институт родовой мести). Более сложное понимание справедливости, включающее наделение людей благами, возникает в период выделения отдельных индивидов из рода10. Первоначально оно означало главным образом равенство всех людей в пользовании средствами жизни и правами. С возникновением частной собственности и общественного неравенства справедливость начинают отличать от равенства, с включением в нее различия в положении людей сообразно их достоинствам. От Аристотеля, как уже отмечалось, идет традиция различения двух видов справедливости — распределяющей (или воздающей) и уравнивающей (или направительной, коммутативной).

Распределяющая справедливость охватывает область вертикальных отношений (гражданин — полис) и связана она с распределением почестей, преимуществ и других благ по критерию достоинства. Здесь справедливость заключается в том, чтобы ограниченное количество благ было распределено по достоинству - пропорционально заслугам, действует принцип соотносимости и соизмеримости граждан (при том, что критерий достоинства не является постоянным, а меняется соответственно форме государства). Уравнивающая справедливость действует в системе горизонтальных отношений людей как частных лиц, в сфере взаимного обмена, здесь достоинства лиц не принимаются во внимание.11

Идеи относительно того, что является справедливым или несправедливым, возникают из социальных связей, которые соединяют в одно целое две громадные сферы - производство материальных и духовных благ и потребление, т.е. область удовлетворения разнообразных человеческих потребностей, использование всего того, что произведено человеком для человека. Эти соединительные, опосредующие связи и есть

ю

Словарь по этике. Под ред. И.С. Кона. М. 1983. С. 339.

11 Аристотель. Никомахова этика. С. 148.

Список литературы