Правовая охрана сельскохозяйственных угодий

Краткое описание

Год:

2000

Автор научной работы:

Чмыхало, Елена Юрьевна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Саратов

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

221

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Чмыхало, Елена Юрьевна

Введение.
Глава I. Общая характеристика правовой охранысельскохозяйственныхугодий
§ 1. Понятие и содержание правовой охраны сельскохозяйственныхугодий.
§ 2. Историко-правовой анализ законодательства, регулирующего отношения по охране сельскохозяйственных угодий.
Глава II.Правоваяохрана сельскохозяйственных угодий в современных условиях
§ 1. Правоваяохранаи оборот сельскохозяйственных угодий.
§ 2. Права иобязанностисобственников, пользователей и арендаторов сельскохозяйственных угодий.
§ 3. Правовые меры стимулирования охраны сельскохозяйственных угодий.
Глава III. Проблемы совершенствования законодательства в сфере охраны сельскохозяйственных угодий.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовая охрана сельскохозяйственных угодий"

Актуальность темы исследования предопределяется тем, что в ходе проведения первого этапа земельной реформы существенно изменились отношения, возникающие в сфере использования сельскохозяйственных угодий. Произошла реорганизация колхозов и совхозов, созданы новые коммерческие организации - акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства. Сельскохозяйственные угодья в основном приватизированы и являются частной, а не государственной собственностью.
Предполагалось, что введение частной собственности на землю, возникновение и развитие рыночных отношений обеспечит рациональное использование земель, восстановление и сохранение плодородных свойств почвы. Однако надежда на то, что только в результате введения различных форм собственности можно улучшить использование земли, не оправдалась. Более того, процесс снижения плодородных свойств сельскохозяйственных земель, сокращения их площадей усилился. Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен и существует реальная угроза полного истощения земель. Существенную опасность представляют эрозия почв (эродированы 21 процент всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 процента - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га), засоление земель (около 20 процентов сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 процентов всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около
50 процентов их площади)1. Более 40 млн. га сельскохозяйственных земель не используются вообще - это пятая часть всех угодий2.
В Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999- 2002 годы» отмечается, что начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. В аграрном секторе первый этап реформы не решилвозложенныхна него задач: собственники земельных долей не полностью реализуют права по их распоряжению; переход земель к эффективным хозяйствующим субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность сельскохозяйственных угодий.
При проведении земельной реформы практически не решались проблемы повышения эффективности использования и охраны земель. Земельные преобразования проводились без кардинального изменения экономических и производственных отношений, без учета трудовых и материальных ресурсов, возможности кооперации в области производства и переработки сельскохозяйственной продукции. Большая площадь приватизированных земель сельскохозяйственного назначения перешла в собственность лиц, не обрабатывающих ее (пенсионеры, работники социальной сферы, бывшие работники сельскохозяйственных организаций и Т.д.)3.
Вопросы рационального использования и охраны земель в сущности оказались «за бортом» земельной реформы, главными ее целями было изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных
1 См.:ПостановлениеПравительства РФ от 26 июня 1999 г. «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы» //Собрание законодательства РФ 1999. № 27. Ст. 3379.
2См.: Труд. 1999. 30 ноября.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы» предприятий, введение частной собственности на землю и формирование земельного рынка. Лишь в ст. 1 ЗаконаРСФСР«О земельной реформе» упоминалось о рациональном использовании и охране земли как одной из целей земельной реформы. Однако в последующих нормативных правовых актах это положение не было развито и введено в практику4.
Анализ земельно-правовых актов показывает, что правовое регулирование отношений по охране сельскохозяйственных угодий сводится лишь к перечислению мероприятий, выполняемых в этих целях, и пока не создан правовой механизм их реализации. Так, в ЗК РСФСР установлены задачи и содержание землеустройства, порядок его проведения. Однако не определены права иобязанностизаинтересованных физических и юридических лиц, механизм их реализации. Это же касается выполнения и иных мероприятий по охране сельскохозяйственных угодий. Кроме того, при реорганизации совхозов и колхозов право собственности на земельные участки возникло уграждан, фактически же они используются сельскохозяйственными предприятиями. Отсутствиенадлежащегоправового регулирования отношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными предприятиями также не способствует эффективному использованию земель в сельскохозяйственном производстве. Для разрешения этой проблемы необходимо законодательно определитьполномочиясельскохозяйственных предприятий, непосредственно использующих земельные участки, изакрепитьгарантии их прав.
Учитывая то, что предполагается принятие не только нового ЗК РСФСР, но и ряда федеральных земельных законов, в работе содержатся конкретные предложения по проектам разрабатываемых нормативных правовых актов.
4 См.:КрасновН.И. О понятиях рационального использования и охраны земли //Государство и право. 1999. № 10. С. 38.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблемы рационального использования и охраны земель исследовались многими учеными-юристами Г.А. Аксененком, Г.С.Башмаковым, С.А. Боголюбовым, Г.Е. Быстровым, В.Н.Демьяненко, Ю.Г. Жариковым, И.А. Иконицкой, Н.Д.Казанцевым, Н.И. Красновым, П.Ф. Кулиничем, И.В. Павловым, И.Ф.Панкратовым, Н.В. Сторожевым, Н.А. Сыродоевым,
A.M.Турубинером, Г.В. Чубуковым и др. Их труды имеют большую теоретическую и практическую значимость, так как в них исследовались понятия рационального и эффективного использования земель и их охраны, соотношение этих понятий. В опубликованных работах за последние годы рассматриваются либо отдельные проблемы, возникающие при использовании земель, либо проблемы, связанные с охраной отдельных видов сельскохозяйственных угодий. Монографические издания отсутствуют. Поэтому возникла необходимость исследования отношений по охране сельскохозяйственных угодий в целом, что сделано в представленной работе.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование правовых проблем в сфере охраны земель, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий, в условиях современного этапа земельной реформы, проведенное на основе анализа действующего законодательства и практики его применения.
Цели и задачи настоящего исследования. Цель исследования состоит в разработке механизма правовой охраны сельскохозяйственных угодий на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и Саратовской области, а также практики его применения в конкретном субъекте Федерации, определении степени эффективности законодательства, устанавливающего правовой режим использования сельскохозяйственных угодий, а также проектов ЗК РФ и федеральных законов о земле.
Для достижения целей диссертационного исследования:
- проведен анализ эффективности действия нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране сельскохозяйственных земель;
- выявлены тенденции развития земельного законодательства;
- обобщена практика применения законодательства по охране сельскохозяйственных угодий в Саратовской области;
- исследованы данные о состоянии земель, используемых для выращивания сельскохозяйственной продукции;
- разработаны предложения по проектам ЗК РФ и федеральных законов о земле.
Предмет исследования составляет: система норм, регулирующих правовой режим сельскохозяйственных угодий; практика применения нормативных правовых актов, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель в сельском хозяйстве.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой для исследования послужили научные труды ученыхюристовв области земельного права и законодательства Ф.Х.Адиханова, Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А.Боголюбова, Г.Е. Быстрова, В.Н. Демьяненко, Г.А.Волкова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д.Казанцева, О.И. Крассова, Н.И. Краснова П.Ф.Кулинича, И.В. Павлова, И.Ф. Панкратова, Н.В.Сторожева, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, Г.В.Чубуковаи др.
Методологической основой диссертационного исследования служат исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования. Перечисленные методы использованы для выработки практических рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.
На защиту выносятся следующие положения:
1. При правовом регулировании отношений по использованию земель в сельскохозяйственном производстве должно учитываться то, что сельскохозяйственные угодья - основа жизни и деятельности народов Российской Федерации. Пользование ими должно одновременно служить общему благу - развитию отечественного сельского хозяйства и надежному обеспечению продовольствием, а, следовательно, и государственной безопасности.
2.Законодательноерегулирование в области рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий должно учитывать требования рынка, предусматривая экономические меры, например, налого-кредитные преимущества, и одновременно первостепенную роль государства в области земельной политики и контроля за соблюдением сельскохозяйственными товаропроизводителями экологических параметров и норм.
3. Вкодифицированномземельно-правовом акте необходимо определить не только земли, используемые в качестве сельскохозяйственных угодий, но и указать, в состав каких категорий земель они включаются, установив их правовой режим независимо от категории земель.
4. В специальных нормативных правовых актах, устанавливающих порядок выполнения отдельных мероприятий по охране земель, должна быть обязательно предусмотрена процедура осуществленияполномочийземлеобладателей, включая процедуру принятия ими решения по реализации того или иного права, перечень документов, оформляемых при этом.
5. В земельно-правовом нормативном акте предлагается определить долю средств, полученных ввозмещениепотерь сельскохозяйственного производства, представляемую на выполнение мероприятий по охране земель тем сельскохозяйственным предприятиям, права которых на земельные участки прекращены, либо земельные участки которых временно используются для несельскохозяйственных целей, либо произошло ухудшение качества угодий. Размеры средств устанавливаются с учетом потребностей в проведении работ по охране земель в соответствии с региональными и местными программами по рациональному использованию и охране земель. При нецелевом расходовании данных средств производится ихвзысканиев местный бюджет с одновременным привлечениемвиновныхк административной ответственности.
6. В ЗК РФ установить порядок расходования средств, полученных в качествештрафовза земельные правонарушения, которые в первую очередь тратятся на выполнение работ по рациональному использованию и охране земель, и лишь затем на материально-техническое и экономическое стимулирование работ по осуществлению государственного контроля за состоянием земель. Одновременно определить долю средств, расходуемых на обеспечение рационального использования и охрану земель либовозложитьобязанность на субъектов Федерации с учетом природно-географических и климатических условий предусмотреть соотношение средств, используемых для выполнения мероприятий по охране земель, и удовлетворения нужд земельных комитетов.
7. Представляется целесообразным рекомендовать вложение земельных долей в уставный капитал (паевой) фонд сельскохозяйственных предприятий, которые станут собственниками земли, поскольку общая собственность на сельскохозяйственные угодья не является прогрессивным явлением, не способствует организации рационального использования земель и выполнению мероприятий по их охране.
8. Считать практически важным применение в отношении особо ценных сельскохозяйственных угодий нормы, разрешающей сельскохозяйственным кооперативам включатьимуществов неделимые фонды. Это, в частности, может касаться мелиорированных земель, технологическую целостность которых необходимо сохранить.
9. В нормативных правовых актах, касающихся организации сельскохозяйственной деятельности, например, в Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» предусмотреть положения, определяющие порядок ведения сельскохозяйственного производства и требования, предъявляемые к программам развития хозяйства, а также к годовым отчетам об их деятельности, которые обязательно должны содержать разделы о мероприятиях по охране угодий и их выполнению.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут использоваться при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства. Ряд положений диссертации окажутся полезными в деятельностиправоприменительныхорганов и хозяйствующих субъектов. Материалы диссертации могут использоваться в процессе преподавания земельного и аграрного права. Теоретические выводы, содержащиеся в работе, помогут исследователям в дальнейшей разработке правовых проблем режима использования земель, являющихся сельскохозяйственными угодьями.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права. Основные выводы работы изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях, а также в ряде публикаций. Результаты исследований подвергались апробации в ходе преподавания земельного права в Саратовской государственной академии права. Практическая апробация некоторых выводов, сформулированных в исследовании, осуществлялась при разработке нормативных правовых актов Саратовской области.
Структура работы. Структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 5 параграфов, заключения и библиографии.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Чмыхало, Елена Юрьевна

Эти выводы могут быть опровергнуты в том случае, если предмет правового регулирования земельного законодательства рассматривать в широком смысле - как совокупность норм, регулирующих любые отношения, возникающие при использовании земли.
В проекте Земельногокодексапредпринята попытка разрешения проблемы соотношения гражданского и земельного законодательства. В п. 4, 6, 7 ст. 1 проекта ЗК РФ устанавливается, что правовые нормы по вопросам, регулирования земельных отношений, содержащиеся в иных отраслях законодательства, должны соответствовать земельному законодательству, нормы гражданского законодательства применяются к земельным отношениям с учетом положений, установленных земельных законодательством. Данное положение свидетельствует о приоритетности норм земельного законодательства в регулировании отношений, возникающих при использовании земли, в том числе иимущественных.
Следует отметить, что ученыеюристы, занимающиеся проблемами земельного права, придерживаются мнения о том, что при регулирование отношений земельной собственности и иныхвещныхправ на землю
1 См.: п 1УказаПрезидента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитию аграрной реформы в России»; ч.1 ст. 130 ГК РФ.
2 См.: п. «о» ст. 71КонституцииРФ. необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, предусмотренные гражданским законодательством. В земельном законодательстве должна быть отражена специфика земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшим природным ресурсом, что обуславливает как возможные ограничения земельного оборота и подчинение его определенным правилам, так и установление жестких норм, регулирующих использование этого вида недвижимости1.
Подобного мнения придерживается и Ю.Г.Жариков, отмечая, что «нормы гражданского права являются общими по отношению к земельно-правовой норме, поэтому она выше по юридической силе. Но при решении земельных вопросов в первую очередь обращаются к земельному законодательству, и лишь при наличиипробеловв нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений. необходимо соблюдать приоритет земельного права, когда речь идет о регулировании земельных отношений»2. Применение норм гражданского законодательства возможно в тех случаях, когда существуетпробелв земельном праве, «.нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя и родственные по своему характеру с гражданскими,урегулированынепосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства»3.
Земельное право имеет свой особый предмет регулирования и является самостоятельной отраслью, исходит из Наличия у субъекта собственности не только права, но иобязанностирационального использования земли, то есть См.:ИконицкаяИ.А. Основы земельного права Российской Федерации. М., 1997. С. 18.
2.ЖариковЮ.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. С. 48- 49. См.: также Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений //Экологическое право России. С.85.
3 Земельное право. Учебник для ВУЗов. Отв. Ред. С.А.Боголюбов. С. 10. См.: такжеКрассовО.И. Отдельные конституционные аспекты регулирования земельных отношений //Экологическое право России. С. 158. основывается на обеспечении рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории в отличие от гражданского права, которое обеспечиваетсвободуимущественных прав1. В связи с этимимущественныеотношения, возникающие при использовании земельных участков, регулируются в первую очередь земельным законодательством. Предложенный вывод Н.А.Сыродоевымобосновывает следующим образом. В ГК РФ имеется ряд статей, которые относят решение тех или иных вопросов к земельному законодательству. Кроме того, в ст. 13 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» установлено: «Нормы части второй Кодекса в части, касающейсясделокс земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством». Одна эта формула уже автоматически делает данный вопрос предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, потому что этот вопрос уже относится к земельному праву, а земельное законодательство находится в у совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов .
Проведенные исследования не являются достаточными, поскольку не позволили определить объемыполномочийсубъектов Федерации. В целях разграничения компетенции указанных субъектов используется норма п. 3 ст. 36 Конституции РФ, устанавливающая, что порядок и условия пользования земельными участками определяются на основе федеральных законов. Проанализировав федеральное законодательство И.А. Иконицкая сделала выводы о том, что на уровне Российской Федерации урегулированы вопросы, связанные с правами на землю. Кроме того, из Земельного кодекса вытекает, что на федеральном уровнезакрепленыосновы правового режима
1 См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола). Государство и право. 1998. № 5. С. 37.
2 См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации //Государство и право. 1999. № 1. 47. использования практически всех категорий земель, а также предусмотрены права и обязанности субъектов, использующих земельные участки; регулируются вопросы, связанные с охраной и рациональным использованием земель; вопросы государственного управления использованием и охраной земель, к которым относятся ведение кадастра, осуществление государственного контроля за использованием земель, землеустройство1. Таким образом, на уровне Российской Федерации регулируется основная совокупность земельных отношений, которые требуютединообразногорегулирования. На основании изложенного высказана точка зрения о том, что субъекты Федерациивправерегулировать лишь те отношения, которые не урегулированы федеральным земельным законодательством либо на необходимость урегулирования которых в законодательстве субъектов л
Федерации указано в федеральном законе .
На заседании «круглого стола» «Пути развития земельного законодательства Российской Федерации» отмечалось, что анализ норм Конституции РФ позволяет установить: «Субъекты Федерации вправенеурегулированныевопросы урегулировать самостоятельно». Но если принимается Федеральный закон, который регулирует эти вопросы по иному, то субъекты федерацииобязаныпривести свои законы в соответствие с федеральными. В земельном законодательстве субъектов Федерации должна быть прежде всего отражена специфика региона, обусловленная природно-климатическими условия и традициями3.
Анализ действующего федерального законодательства будет не полным, если исследовать практику примененияконституционныхнорм. Субъекты, воспользовавшись предоставленными им правами, как правило, принимают
1 См.:Там же. С.41. См.: также Материалы Рабочего совещания по текущему состоянию и перспективам развития земельного законодательства в Российской Федерации. Москва. 28 марта 1996 г. С. 154-155.
2 См.:ИконицкаяИ.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. С. 35.
3 См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации. С. 47 комплексные нормативные правовые акты, регулируя всю совокупность земельных отношений. В последнее времязаконотворческаядеятельность субъектов Федерации усилилась. Для этого существуют объективные причины. Земельные отношения урегулированы большим количеством нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации. В связи с этим возникают сложности при их применении, невозможно учесть все существующие нормативные положения, которые в отдельных случаях нередко противоречат друг другу. Субъекты Федерации, принимая свои нормативные правовые акты, систематизируют нормы федерального законодательства.
Подобная законотворческая деятельность субъектов Федерации критикуется А.К.Голиченковым, который справедливо обращает внимание на то, что законодательство субъектов Федерации не должно механически воспроизводить федеральное, оно призвано отражать специфику конкретного региона1. Именно в целях учета особенностей региона земельное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Но, несмотря на большое количество федеральных нормативных актов, отдельные отношения, возникающие при использовании земли, оказываются неурегулированнымивообще. Субъекты Федерации вынуждены принимать свои законы и иные нормативные правовые акты для того, чтобы ликвидировать вакуум в федеральном земельном законодательстве. С.А. Боголюбов отмечает, что принятие субъектами Федерации своих нормативных правовых актов вызвано прежде всего неспособностью федерального центра решить вопрос о л принятии Федерального земельного закона . Попытки субъектов Федерации
1 См.: Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (материалы научно-практической конференции //Экологическое право России. С. 171. См.: такжеБаканеваН.Г. Правовые регулирования земельных отношений в краснодарском праве //Экологическое право России. С. 352.
2 См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации. С. 57.урегулироватьна своем уровне, нерешенные или несвоевременно решенные земельные вопросы, имеет под собой основание1.
Примеромзаконотворческойдеятельности субъекта Федерации в сфере регулирования земельных отношений является Закон Саратовской области «О земле», принятый Саратовской областной Думой 17 ноября 1997 г.2. Основная причина принятия Закона ликвидация вакуума в регулировании земельных отношений. Поскольку не введена в действие гл. 17 ГК РФ, права на земельные участки только обозначены, содержание их не раскрыто, не определены субъекты этих прав, не регламентированы основания их возникновения ипрекращения. В Законе же Саратовской области «О земле» не только перечисляются виды прав, но и определяется правовой режим земель, используемых на основании различных прав. В Законе содержится норма, устанавливающая особый порядок изменения целевого назначения земель. В отношении земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено, что земельные участки к этой категории относятся и переводятся в иные по решению Правительства Саратовской области согласованного с органом местногосамоуправления. Закон определяет состав земель сельскохозяйственного назначения, выделяя сельскохозяйственные угодья и называя их виды4.
В соответствии с ч 5 ст. 13 Закона использование земель внутри соответствующей категории определяетсяземлеобладателямив соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием, зонированием, территориальным планированием использования земель и землеустроительной документацией. Но указанная норма должна быть подвергнута критике. В работе анализировалось предложение о необходимостизаконодательного
1 См.: Земельное право/Под ред. С.А.БоголюбоваС.А. М., 1997. С. 355.
2 См.: Саратовской вести. 1997. 19 ноября.
3 См: ч. 1, 2 ст. 11 Закона Саратовской области «О земле».
4 См.: ч. 2,3 ст. 13 Закона Саратовской области «О земле». закрепления особой процедуры изменения целевого использования сельскохозяйственных угодий. Норма, содержащаяся в Законе Саратовской области, предоставляет правоземлеобладателямсамостоятельно изменять целевое использования земель сельскохозяйственного назначения. Хотя изменение целевого использования возможно в соответствии с землеустройтельной документацией, подобное правовое регулирование не гарантирует эффективного использования сельскохозяйственных угодий, сохранение их площадей. Данные выводы обосновываются отсутствием нормативных правовых актов, детально регламентирующих порядок проведения землеустроительных работ и утверждение соответствующий документации. Но учитываядиспозициюданной статьи, можно предложить норму проекта Федерального закона «О землеустройстве», устанавливающую особую процедуру утверждения землеустроительной документации в тех случаях, когда предполагается изменение целевого использования сельскохозяйственных угодий. На основе проведенных исследований в работе высказывалось предложение о том, что изменение целевого использования сельскохозяйственных угодий возможно на основании решения органов государственной власти субъекта Федерации. В целях упрощения процедуры можно предложить в описанном случае утверждение землеустроительной документацииисполнительныморганом государственной власти субъекта Федерации, что по сути соответствует его решению об изменении целевого использования сельскохозяйственных угодий. Данные отношения не урегулированы федеральным законодательством, а поэтому можно предложить субъектам Федерации в своих нормативных правовых актах предусмотреть соответствующую процедуру.
В научных работах в качестве меры организационно-правового обеспечения рационального использования и охраны земель называется экологизация регионального законодательства1, то есть включение норм экологического права в иные нормативные правовые акты . С этим необходимо согласиться. Следует обратить внимание на то, что указанное предложение было учтено при разработке Закона Саратовской области «О земле». В ч. 2 ст. 38 Закона установлено, что оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иныхэкспертиз, без положительного заключения которых запрещается осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв. Данное положение соответствует Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. «Об экологическойэкспертизе», предусматривающему необходимость проведения государственной экологическойэкспертизыв отношении документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду3.
Требования охраны сельскохозяйственных угодий должны преломляться в нормах локальных актов, регулирующих внутрихозяйственную деятельность, являться составными частями прав иобязанностейсельскохозяйственных предприятий по выполнению ими уставных задач. Правовые нормы, регламентирующие внутрихозяйственную деятельность в сфере сельскохозяйственного производства, обязательно должны содержать положения, направленные на обеспечение охраны земель. В результате возникает взаимосвязь правового и хозяйственного механизмов, а требования землеоохранительных норм будут привязаны к конкретным условиям См.:ХарьковВ.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридический наук. М., 1998. С. 6.
2 См.:ПетровB.B. Экологическое право России. М., 1995. С. 50.
3 См.: п. 11 ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.; № 48. Ст. 4556. хозяйственной деятельности. Следствие такой взаимосвязи - обогащение хозяйственно-правовой нормы требованиями по охране земель, трансформация землеохранительного отношения в эколого-хозяйственное и в конечном счете достижение оптимального качества окружающей среды.
В целях гармонического сочетания экологических и экономических интересов в основу правового регулирования земельных отношений должен быть положен экономико-экологический подход, когда все вопросы связанные с использованием земли решается на основе экономико-экологической оценки, обеспечивающей решение задач экономического развития и в сочетании с интересами сохранения существующего в природе равновесия. Возникла объективная необходимость становления взаимосвязи между результатами хозяйственной деятельности и показателями экологичности выращенной продукции, технологий производства, то есть экологизации основных показателей производства. В практику необходимости ввести показатель, характеризующий его уровень по конечному воспроизводящему фактору всякого земледелия - плодородию1.
См.: Нехамкин А., Прищеп Н.Указ. раб. С. 77-78.
196
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Завершенное диссертационное исследование не претендует на исчерпывающее рассмотрение всех проблем в сфере правовой охраны сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем в работе проведен анализ целого ряда нормативных правовых актов, регулирующих отношения в этой сфере, и практики их применения, использованы монографические работы и научныестатьипо данной проблематике. Автором изучены различные точки зрения по вопросам рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель, обосновывается ряд собственных предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Обобщая суждения и выводы, содержащиеся в диссертации, следует отметить, что основное значение имела разработка правового механизма охраны сельскохозяйственных угодий, включающего оптимальные для сельскохозяйственного землепользования виды прав на земельные участки и организационно-правовые формы сельскохозяйственных предприятий; четкуюзаконодательнуюрегламентацию полномочий землеобладателей, процедуру их осуществления игарантииправ; правовые меры стимулирования рационального использования угодий.
Для достижения целей диссертационного исследования определяются признаки сельскохозяйственных угодий, и анализируется содержание их правовой охраны. Для обеспечения приоритетного использования сельскохозяйственных угодий поддерживается предложение озаконодательномзакреплении понятия сельскохозяйственных земель, а также определении их правового режима независимо от того, в составе какой категории земель они находятся.
В действующем законодательстве содержится определение охраны земель, но не устанавливаются ее особенности в отношении сельскохозяйственных угодий. Характеризуя содержание охраны сельскохозяйственных угодий, можно предусмотреть общийохранительныйрежим, установленный для всех видов сельскохозяйственных угодий; специальный - в зависимости от вида угодий (пашня, сенокосы и т.д.); особый - в отношении сельскохозяйственных угодий с различным уровнем плодородия.
Введение частной собственности на землю и развитие земельного рынка требует создание особого механизма оборота сельскохозяйственных угодий, способствующего их рациональному использованию. Поскольку земельные участки имеют естественное происхождение и обладают плодородными свойствами, то необходимы определенные ограничения присовершениисделок с ними. Сравнительный анализ законодательства стран с развитой экономикой показал, что ограничения при распоряжении земельными угодьями сводятся к установлению особой процедурысовершениясделок и запретам распоряжения ими в течение определенного срока с момента возникновения права собственности. Этот опыт предлагается учесть при разработке проекта Федерального закона «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения».
Но, ограничивая право распоряжения сельскохозяйственными угодьями, необходимо обеспечить оптимальное сочетаниесвободыповедения собственника с объективными потребностями общества в рациональном использовании и охране земель. Это достигается, в том числе и путем установления особой процедуры изменения целевого назначения земель. Действующее законодательство, предусматривая порядок изменения назначения, не содержит требований о сохранении целевого использования земельных участков. В земельно-правовой литературе обращалось внимание на необходимость законодательного регулирования процедуры изменения и целевого использования участка при совершении сделок в рамках сохранения его сельскохозяйственного назначения. Автор диссертационного исследования предлагает установить сроки для рассмотренияходатайствазаинтересованного лица и определить перечень документов, необходимых для объективного принятия решения. Основными документами должны явиться заключение экологической экспертизы и эколого-экономическое обоснование невозможности использования для испрашиваемой цели иного земельного участка. Не лишним будетвозложениена государственные органы одновременно с принятием решения об изменении целевого использования земельного участка обязанности определить, как будут использоваться средства, полученные ввозмещениепотерь сельскохозяйственного производства.
При реорганизации колхозов и совхозов земли передавались в общую собственность участников сельскохозяйственных организаций, тогда как фактически они используются сельскохозяйственными предприятиями. Проведенные исследования позволили сделать вывод о том, что общая собственность на землю не является прогрессивным явлением, так как не способствует организации рационального использования земель и выполнению мероприятий по их охране. Фактически обязанности по рациональной организации территории, проведению землеустройства, освоению систем земледелия, выполнению мероприятий по охране земель осуществляют коммерческие сельскохозяйственные организации. Поэтому рекомендуется вложение земельных долей в уставной (паевой) фонд сельскохозяйственных предприятий, которые станут собственниками земли.
С точки зрения обеспечения охраны сельскохозяйственных угодий и создания соответствующего механизма немаловажное значение имеет организационно-правовая форма сельскохозяйственных предприятий. Считается, что наиболее удобной правовой формой для сельскохозяйственного производства является кооперация. Акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью неадекватны условиям сельскохозяйственного производства и наиболее приемлема и перспективна кооперативная форма предпринимательства. Этого мнения придерживаются многие ученые юристы. С ними следует согласиться.
С решением проблем охраны земель непосредственно связано осуществление землеобладателями своих полномочий при использовании сельскохозяйственных угодий. В ст. ст. 52 и 53 ЗК РФ устанавливаются основные права и обязанностиземлеобладателейнезависимо от целевого использования земли. Они должны быть одинаковыми для собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, то есть не зависеть от вида прав на земельные участки, но обязательно различными в зависимости от целевого использования участка.
В связи с этим предлагается вкодифицированномакте в общем плане определить объемы полномочий землеобладателей, а в специальных нормативных правовых актах предусмотреть особые права и обязанности, установленные в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий.Законодательноезакрепление прав и обязанностей не даст ожидаемого результата, если не будетзакреплени механизм их реализации. А поэтому обязательно должен быть определен порядок их осуществления, предусматривающий процедуру принятия решенияземлеобладателемпо реализации того или иного права, перечень документов, оформляемых при этом. Данный вывод основан на анализеправоотношений, возникающих при проведении землеустройства и осуществлении иных мероприятий по охране угодий. В действующем законодательстве предлагаетсязакрепитьдиспозитивную норму, позволяющую субъектам земельных отношений выбрать определенную модель поведения. Тем самымнадлежащимобразом будут урегулированы отношения между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными предприятиями, фактически использующих их.
Правовой механизм охраны сельскохозяйственный угодий включает и мероприятия, стимулирующие их рациональное использование и охрану. В работе анализируется понятие стимулирования. Автор работы считает, что в отношении сельскохозяйственных угодий применимо широкое понятие стимулирования, включающее как меры поощрения, так и меры ответственности.
Требования охраны земель должны содержаться не только в земельно-правовых актах, но в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей. В ЗаконеРСФСР«О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» следует определить требования, предъявляемые к программам развития хозяйств, а также к годовым отчетам об их деятельности. Составной частью программ должен явиться раздел, определяющий перспективы использования земельных ресурсов. К сожалению, ни в Федеральном Законе «О сельскохозяйственной кооперации», ни в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» не содержатся положения, определяющие порядок планирования мероприятий по охране сельскохозяйственных земель. Отчеты хозяйств обязательно должны иметь разделы о выполнении соответствующих мероприятий, как важнейшей части сельскохозяйственного производства.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Чмыхало, Елена Юрьевна, 2000 год

1. Декрет II Всероссийского съезда рабочих, солдатских и крестьянскихдепутатовот 26 октября 1917 г. «О земле» //СУРСФСР1917. № 1. Ст. 3.
2. ДекретВЦИКот 19 февраля 1918 г. «О социализации земли»//СУ РСФСР 1918. №25. Ст. 346.
3. ЗемельныйкодексРСФСР 1922 г. //СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
4. Земельный кодекс РСФСР 1972 г.
5. Земельный кодекс РФ 1991 г.7. Гражданский кодекс РФ.
6. Лесной кодекс РФ //Собрание законодательства РФ 1997. № 5. Ст. 610.
7. Градостроительный кодекс РФ //Собрание законодательства РФ 1998. № 19. Ст. 2069.
8. Закон РФ от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» (с изменениями и дополнениями) //ВедомостиСъезда народных депутатов РСФСР иВерховногоСовета РСФСР 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 34; 1992. № 34; 1993. №21.
9. Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1990. № 26; 1991. № 1; 1993. №21; 1992. №34.
10. Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (с изменениями и дополнениями) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 44. Ст. 1424; 1992. № 10. Ст. 469;
11. Собрание законодательства РФ 1994. № 16. Ст. 1860; 1997. № 47. Ст. 5342; 1998. № 1. Ст. 5; 1998. № 31. Ст. 3810.
12. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями и дополнениями) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992. № 10. Ст. 457; № 10. 459; 1993. №29. Ст. 1111.
13. Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг» (с изменениями и дополнениями) //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993. № 26. Ст. 966.
14. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологическойэкспертизе» (с изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства РФ 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.
15. Федеральный Закон от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации» (с изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства РФ 1995. № 50. Ст. 4870; 1997. № 10. Ст. 1120; 1999. № 8. Ст. 975.
16. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» //Собрание законодательства РФ 1998. № 29. Ст. 3401.
17. Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель» //Собрание законодательства РФ 1996. № 3. Ст. 142
18. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» //Собрание законодательства РФ 1997. № 29. Ст. 3510.
19. Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» //Собрание законодательства РФ 1997. №29. Ст. 3501.
20. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротства)» //Собрание законодательства РФ 1998. № 2. Ст. 222.
21. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «Обипотеке/залоге недвижимости/» Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
22. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О федеральном бюджете на 2000 год» //Собрание законодательства РФ 2000. № 1 (часть 1). Ст. 10.
23. Федеральный закон от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» //Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
24.УказПрезидента РФ от 29 декабря 1991г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №. 1. Ст. 53.
25. УказПрезидентаРФ от 2 марта 1992 г. «О порядке установления бесплатной передачи земельных участков в собственностьгражданам» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992. № 11. Ст. 561.
26. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель в период проведения земельной реформы» //Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №51. Ст. 4935.
27. Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства в соответствие сКонституциейРоссийской Федерации» //Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993. № 52. Ст. 5082.
28. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализацииконституционныхправ граждан на землю» (с изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.
29. Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе»//Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1956.
30.ПостановлениеIV Съезда СССР от 26 апреля 1927г. «Об основных задачах сельского хозяйства в связи с развитием народного хозяйства и индустриализацией страны» //СЗСССР. 1927. № 21. Ст. 240.
31. Постановление ВЦИК РСФСР «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» //СУ РСФСР 1919. № 4. Ст. 43.
32. ПостановлениеСНКРСФСР от 27 января 1932 «О порядке проведения мероприятий по агротехники в сельскохозяйственной производстве» //СУ РСФСР 1932. №5. Ст. 73.
33. Постановление СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов» //СЗ СССР 1932. № 66. Ст. 388.
34. Постановление СНК СССР от 19 января 1933 г. «Об обязательной поставке зерна государству колхозами и единоличными хозяйствами» //СЗ СССР 1933. №4. Ст. 25.
35. Постановление Совета Министров СССР от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики планирования сельского хозяйства» //Правда 1955. 11 марта.
36. Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1964 г. «О фактах грубых нарушений и извращений в практике планирования колхозного и совхозного производства» //СобраниеПостановленийПравительства СССР 1964. №4. Ст. 29.
37. Постановление Совета Министров РСФСР от 23 марта 1966 г. «О мерах по улучшению землеустройства ведения и освоения правильных севооборотов в колхозах и совхозах» //Собрание Постановлений Правительства РСФСР 1966. №11. Ст. 51.
38. Постановление Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» //Собрание постановлений Правительства СССР 1966. №11. Ст. 114.
39. Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии» // Собрание постановлений Правительства СССР 1967. № 9. Ст. 45.
40. Постановление Советом Министров РСФСР 9 октября 1974 г. «О некоторых вопросах землепользования при отводе земель для государственных или общественных нужд» //Собрание постановлений Правительства РСФСР 1974. №25. Ст. 143.
41. Постановление Совета Министров СССР от 13 октября 1975 г. «О мерах по улучшению организации работ по защите почв от ветровой и водной эрозии» //Собрание постановление Правительства СССР 1975. № 21. Ст. 144.
42. Постановление Правительства РСФСР от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» //Собрание постановлений Правительства РСФСР 1992. № 1-1. Ст. 9.
43. Постановление Правительства РФ 5 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных и загрязненных земель //Собрание актов Президента и Правительства РФ 1992. № 8. Ст. 505.
44. Постановление Правительства РФ 1 февраля 1995 г. «Ополномочияхсобственников по распоряжению земельными долями иимущественнымипаями //Собрание законодательства РФ 1995. № 7. Ст. 534.
45. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного комплекса в Российской Федерации на 1996-2000 г. //Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3061.
46. Постановление Правительства РФ от 20 декабря 1998 г. «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1999 году» //Собрание законодательства РФ 1998. № 52. Ст. 6410.
47. Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утверждена Приказом Минприроды РФ 25 мая 1994 г. //Бюллетеньнормативных актов министерств и ведомств РФ 1994. № 9.
48. Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержден Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 10 нояб