Агафонов Вячеслав Борисович. П равовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика

Краткое описание

Агафонов Вячеслав Борисович. П равовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.06 / Агафонов Вячеслав Борисович;[Место защиты: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)].- Москва, 2014.- 501 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 27
1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами 27
2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования 52
3. Особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами 76
4. Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности 94
Глава 2. Особенности правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 118
1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации 118
2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне 150
3. Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности 180
4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 210
Глава 3. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 226
1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 226
2. Экологическое нормирование в сфере недропользования 247
3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами 269
4. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами 296
Глава 4. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 323
1. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов 323
2. Основные направления совершенствования законодательства в сфере утилизации попутного нефтяного газа 355
3. Эколого-правовой режим законсервированных и ликвидированных скважин 386
4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 409
Заключение 434
Список использованных источников 436
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р1, Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики в углеводородном сырье и иных полезных ископаемых.
Вместе с тем в процессе пользования недрами, предоставляемыми для
целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в
общей тенденции ухудшения состояния окружающей среды появились новые
экологические вызовы, характеризующиеся необратимыми изменениями
качества природной среды, загрязнением атмосферного воздуха, водных
ресурсов, образованием отходов горнодобывающего производства,
загрязнением земель, а также иными негативными последствиями.
По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 год»2, уровень загрязнения окружающей среды в результате деятельности по добыче полезных ископаемых суммарно составил: атмосферного воздуха - 42,7%, водных ресурсов - 6 %, земель - 36,4%, суммарный объем образования отходов производства и потребления - 89,3 %.
1СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
2См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].- Режим доступа: (дата обращения 07.10.2013).
Экологически опасная деятельность хозяйствующих субъектов в сфере недропользования является основным источником угроз возникновения аварий техногенного характера. Согласно данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году»3 основную техногенную опасность представляют аварии на опасных производственных объектах, приводящие к загрязнению окружающей среды нефтепродуктами в результате разливов при добыче и транспортировке, значительного износа оборудования, нарушения норм и правил его эксплуатации. В 2012 году силами МЧС Российской Федерации было ликвидировано 44 аварии, в том числе: аварий на промысловых трубопроводах - 15, подземных пожаров – 9, пожаров на поверхности обслуживаемых объектов – 6, взрывов и вспышек метана – 4, обрушений горной массы – 4, прочих аварий – 6.
Отсутствие специальных научных исследований по данной тематике, единой концепции охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на государственном уровне, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов, неэффективность организационно-правового механизма рационального использования и охраны недр, несогласованность норм законодательства о недрах с нормами земельного, водного, лесного и фаунистического законодательства в части охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, а также с нормами законодательства в области обеспечения безопасности, противоречивая правоприменительная практика делают тему актуальной и востребованной.
3См.: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской
Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году» // Официальный
сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
обращения 07.10.2013).
Поиск путей решения существующих эколого-правовых проблем
недропользования обуславливает необходимость комплексного анализа
теоретико-правовых основ, понятийного аппарата, оценки современного
состояния правового регулирования данной сферы общественных
отношений, перспектив развития и обеспечения надлежащего применения законодательства с учетом положительного зарубежного опыта с целью формирования эффективного правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, адекватного современным экологическим вызовам.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В современной эколого-правовой науке комплексные системные исследования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами не получили надлежащего развития.
Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды при
пользовании недрами внесли научные работы видных ученых-теоретиков,
специализирующихся в сфере недропользования: А.И. Перчика (в части
изучения исторического опыта правового регулирования рассматриваемых
отношений, а также правового обеспечения воспроизводства минерально-
сырьевой базы на современном этапе развития Российской Федерации),
Б.Д. Клюкина (в части исследования эколого-правового режима
недропользования в зарубежных странах), М.Е. Певзнера (в части выявления
особенностей влияния горного производства на водный и воздушный
бассейны, природный ландшафт и недра), Н.А. Сыродоева (в части
исследования правового режима недр и их охраны), Д.В. Василевской (в
части исследования административно-правового режима недропользования, в
том числе административных запретов и ограничений, связанных с влиянием
нефтегазового комплекса на окружающую среду), Р.Н. Салиевой (в части
исследования теоретических проблем обеспечения рационального
использования и охраны недр), В.Д. Мельгунова (в части изучения практики привлечения пользователей недр к юридической ответственности за экологические правонарушения), М.В. Дудикова (в части исследования института прекращения права пользования недрами, в том числе по основаниям, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды).
Специальные теоретико-правовые исследования были посвящены
отдельным проблемам обеспечения экологической безопасности при
пользовании недрами, - энергетической и экологической безопасности
объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе их
антитеррористической защиты (Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский),
экологической безопасности при нефтяных загрязнениях (Е.М. Михайленко,
С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д. Майер), экологической безопасности
законсервированных и ликвидированных скважин (М.В. Дудиков),
безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (С.С. Трофимец).
Современные эколого-правовые проблемы в сфере недропользования послужили основой для проведения специальных диссертационных исследований. Среди таких научных работ следует выделить диссертации Д.Р. Коваленко «Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации и Норвегии» (2010), С.А. Кощеева «Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду» (2010), В.С. Комиссаренко «Проблемы правового регулирования охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), Р.Р. Ямалетдинова «Правовая охрана недр в Российской Федерации» (2004), О.А. Ястребковой «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» (2000), Е.Г. Краюшкиной
«Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997).
Тем не менее, в науке экологического права отсутствуют комплексные
исследования проблем правового регулирования охраны окружающей среды
и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, не
выработана единая государственная политика в данной сфере, а
правоприменительная практика характеризуется пробельностью и
противоречивостью.
Таким образом, исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется важным как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Предметом диссертационного исследования выступают:
- нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при
пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях;
зарубежное законодательство;
документы государственного стратегического планирования;
материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и иных правоохранительных органов;
теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы экологического законодательства Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, в совокупности составляющих концепцию государственной политики и совершенствования
законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Поставленная цель предопределила следующие задачи
диссертационного исследования:
исследовать роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;
проанализировать понятийный аппарат, используемый в нормативных правовых актах в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, показать его значение применительно к сфере недропользования;
выявить специфику охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов;
раскрыть сущность экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности;
провести комплексный анализ правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, выделить факторы, препятствующие реализации законодательства в данной сфере;
изучить практику применения мер юридической ответственности к пользователям недр за нарушение экологического законодательства и возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам в процессе пользования недрами;
- выявить специфику государственного управления в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при
пользовании недрами;
- раскрыть особенности экологического нормирования в сфере
недропользования;
обосновать значимость государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;
выявить специфику правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
сформулировать основные проблемы и разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Методологическая основа диссертационного исследования. В
качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении
диссертационного исследования были использованы общенаучные методы
(диалектический, логический, эмпирический, прогностический),
междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ, контент-анализ, статистический метод), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический, метод правового моделирования и др.).
Использование указанных методов позволило:
исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, выявить сущность и специфику рассматриваемых явлений и процессов применительно к сфере недропользования, получить объективную информацию о современном состоянии объекта исследования и сформулировать научно обоснованные прогнозы о перспективах его развития;
провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности при пользовании недрами, выявить структурные взаимосвязи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений;
- оценить эффективность правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в том числе с учетом положительного зарубежного опыта, выявить существующие правовые проблемы в данной сфере и сформулировать научно обоснованные предложения по их решению.
Основными методами исследования выступили сравнительно-правовой и логический методы, предусматривающие анализ и сопоставление правовых институтов, правовых норм, положений нормативных правовых актов, поиск теоретических закономерностей, выявление связей между частным и общим, выявление проблем и пробелов правового регулирования рассматриваемых отношений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ведущих ученых по проблемам теории права, а также в иных областях научных знаний.
Анализ теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами
осуществлялся на основе трудов ученых-юристов в области теории права:
С.С. Алексеева, А.В. Малько, В.В. Лазарева, В.Н. Кудрявцева,
Д.А. Керимова, А.С. Литвинова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова,
Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, Г.Т. Чернобеля.
Основу теоретической базы исследования составили работы ученых,
специализирующихся в области недропользования: Д.В. Василевской,
С.В. Гудкова, М.В. Дудикова, Д.Р. Коваленко, С.А. Кощеева, Б.Д. Клюкина,
В.С. Комиссаренко, Е.Г. Краюшкиной, Е.А. Козловского, А.Н. Курского,
Е.Н. Панфилова, А.И. Перчика, М.Е. Певзнера, Ю.А. Подтуркина,
Р.Н. Салиевой, Н.А. Сыродоева, Н.И. Толстых, К.Н. Трубецкого,
Р.Р. Ямалетдинова, О.А. Ястребковой.
В работе также исследованы теоретические выводы и научные
положения, сформулированные в работах ученых в области земельного и
экологического права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука,
М.И. Васильевой, H.H. Веденина, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой,
А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой,
Н.М. Заславской, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И.А. Игнатьевой,
Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой,
О.И. Крассова, Г.А. Мисник, А.О. Миняева, Э.С. Навасардовой,
В.В. Никишина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Л.А. Тихомировой,
Ю.Г. Шпаковского.
Нормативную основу диссертационного исследования составили
положения Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, указов Президента
Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства
Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения
в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности при пользовании недрами, а также зарубежное
законодательство по данной тематике.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили официальные данные, содержащиеся в материалах государственной статистической отчетности, государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, официальных отчетных документах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также материалы правоприменительной и судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том,
что в ней впервые проведено комплексное монографическое исследование
проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности при пользовании недрами, на основе которого
сформулирована научная концепция государственной политики и
совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающая необходимость учета системы экологических рисков в сфере недропользования.
В результате проведенного исследования:
выявлена роль права в решении проблем обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;
обоснована необходимость формирования понятийного аппарата охраны окружающей среды и экологической безопасности в законодательстве о недрах;
доказана взаимосвязь и выявлены различия между сферами правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;
сформулировано понятие «экологически опасная деятельность в сфере недропользования», разработана научная классификация данной деятельности в зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека;
разработаны дополнительные критерии, влияющие на порядок отнесения производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к классу опасности, а также система дополнительных повышающих коэффициентов;
обосновано предложение о необходимости учета требований в сфере обеспечения экологической безопасности недропользования в документах государственного стратегического планирования;
сформулированы основные направления государственной политики Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;
выявлены пробелы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, разработаны предложения по их решению.
В диссертации также сформулированы иные теоретические выводы и положения, обладающие элементом научной новизны, практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну работы.
1. В целях формирования единого подхода к пониманию сущности и специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обоснован вывод, согласно которому сферы правового регулирования рассматриваемых отношений находятся в тесной взаимосвязи, однако по содержанию не являются тождественными.
Различие сфер правового регулирования охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами
определяется особенностями обеспечения экологической безопасности
недропользования, обусловленной потенциальной экологической опасностью
деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья
человека, и выражающимися в наличии особых эколого-правовых мер,
направленных на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой
деятельности опасных производственных объектов (обоснование
безопасности опасного производственного объекта, экспертиза
промышленной безопасности, требования к техническим устройствам и т.д.),
установленных в специальных нормативных правовых актах, тогда как
охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается
традиционными эколого-правовыми мерами (нормирование,
государственный экологический надзор, экологический мониторинг и др.).
Взаимосвязь сфер правового регулирования охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности проявляется в том, что
только выполнение общих и специальных эколого-правовых мер в
совокупности позволяет комплексно обеспечить охрану окружающей среды,
предупредить и минимизировать неблагоприятные экологические
последствия деятельности опасных производственных объектов в сфере недропользования, поскольку данные объекты являются источником потенциальной повышенной экологической опасности для окружающей среды и здоровья человека.
2. Диссертантом выделены особенности охраны окружающей среды
при пользовании недрами, определяющиеся институциональным
содержанием элементов соответствующих правоотношений, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии:
1) комплексный объект правоотношений, включающий:
недра как природный компонент;
индивидуально определенный участок недр, имеющий верхнюю и нижнюю границы по глубине, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли (горный отвод) или без ограничения по глубине (геологический отвод);
окружающую среду в целом;
отдельные компоненты природной среды, которые могут быть загрязнены или нарушены каким-либо образом в процессе пользования недрами;
2) неравенство субъектов правоотношений, выражающееся в том, что
одной из сторон данных отношений выступает государство в лице
уполномоченных органов, тогда как другой стороной являются пользователи
недр, требования к которым дифференцируются в зависимости от вида
добываемого полезного ископаемого (стратегические, ценные виды полезных
ископаемых, общераспространенные полезные ископаемые и т.д.), а также от
вида участка недр, предоставляемого в пользование (участки недр
федерального значения, местного значения, иные участки недр, не
относящиеся к участкам недр федерального и местного значения);
3) доминирующим условием возникновения правоотношения, в
отличие от иных сфер природоресурсного законодательства, является
предоставление участков недр в пользование на основании решения
уполномоченного органа, перехода права пользования участком недр,
вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключения
государственного контракта на выполнение работ по геологическому
изучению недр (в том числе региональному), оформленное специальным
государственным разрешением в виде лицензии;
4) специфика содержания правоотношений, составляющих
субъективные права и юридические обязанности, определяется с учетом
непосредственного вида пользования недрами, добываемого полезного
ископаемого, и выражается в безусловной обязанности пользователей недр
обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов
(норм, правил), регламентирующих условия охраны окружающей среды как
единой экосистемы, а также отдельных компонентов природной среды -
недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного
влияния работ, связанных с пользованием недрами.
3. В отсутствие легального определения экологически опасной деятельности в экологическом законодательстве и доктрине экологического права сформулировано авторское определение экологически опасной
деятельности в сфере недропользования, которое возможно рассматривать в широком и узком значении.
В широком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать любую деятельность, связанную с использованием свойств недр как природного ресурса, которая приводит или может привести к неблагоприятным экологическим последствиям для окружающей среды и здоровья человека.
В узком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать деятельность специальных субъектов (пользователей недр), обусловленная повышенными экологическими рисками комплексного негативного воздействия опасных производственных объектов на окружающую среду, недра, иные компоненты природной среды, а также здоровье человека, осуществляемая в соответствии с требованиями законодательства, конкретизируемыми в условиях технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, при соблюдении которых риск наступления неблагоприятных экологических последствий либо полностью отсутствует, либо сводится к минимуму (является приемлемым).
4. В зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека следует различать:
1) экологически опасную деятельность с незначительным
воздействием;
1. экологически опасную деятельность с умеренным воздействием;
2. экологически опасную деятельность с максимальным воздействием. Критериями отнесения экологически опасной деятельности к
конкретному виду воздействия являются: непосредственный вид пользования недрами; потенциальная экологическая опасность для окружающей среды и
здоровья человека физических и химических свойств (воспламеняемость,
горючесть, радиоактивность, токсичность) отдельных видов добываемых
полезных ископаемых (углеводородное сырье, твердые полезные
ископаемые (включая общераспространенные), радиоактивные металлы);
физико-географические и экологические особенности территории
природопользования (близость населенных пунктов, наличие территорий
традиционного природопользования, особо охраняемых природных
территорий и иных зон с особыми условиями использования территорий, экологически уязвимых участков территорий (замкнутых экосистем); способ пользования недрами (открытым/закрытым способом), объем разработки горной массы; потенциальный экологический вред.
5. Установленные законодательством в области промышленной
безопасности критерии потенциальной опасности опасных
производственных объектов в процессе ведения горных работ не учитывают
влияние на иные природные компоненты, а также окружающую среду в
целом. В связи с этим обоснована необходимость введения дополнительных
критериев, которые также должны учитываться при отнесении
производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или
иному классу опасности. Данными критериями могут стать: степень
загрязнения земель в результате аварийных разливов нефти и
нефтепродуктов, атмосферного воздуха и водных объектов в результате
превышения предельно допустимых выбросов и сбросов исходя из
потенциальной экологической опасности используемых технических средств,
применяемых на опасных производственных объектах.
6. Доказана целесообразность введения в законодательство в области
обеспечения промышленной безопасности системы дополнительных
повышающих коэффициентов, которые возможно совокупно учитывать при
отнесении опасных производственных объектов, связанных с пользованием
недрами, к тому или иному классу опасности.
Такими коэффициентами могут стать: 1) результаты оценки структуры
залегания запасов полезных ископаемых, наличие/отсутствие
труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, уровень развития необходимой инфраструктуры; 2) результаты экологической оценки территории, на которой планируется размещение опасных объектов, связанных с пользованием недрами; 3) степень износа основных фондов горнодобывающего производства; 4) наличие/отсутствие накопленного экологического вреда в результате освоения месторождений полезных ископаемых на территориях предполагаемого пользования недрами;
5. наличие/отсутствие неэксплуатируемых потенциально опасных производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека (законсервированных и ликвидированных скважин, горных выработок);
6. результаты оценки проведенных работ по рекультивации земель, переработке, обезвреживанию отходов производства и потребления горнодобывающих производств (в случае, если участок недр ранее предоставлялся в пользование); 7) наличие/отсутствие необходимости охраны территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в районах добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей.
7. Анализ совокупности документов государственного стратегического планирования, таких как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», показывает необходимость формирования единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в:
переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий;
предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками;
восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования.
Элементы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны включать: цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды.
8. Современные тенденции развития экологического законодательства
предполагают выработку концепции экологической безопасности,
дифференцированной от сферы охраны окружающей среды, что представляется особенно важным для сферы недропользования, поскольку хозяйственная деятельность пользователей недр является, с одной стороны, основным источником угрозы экологической безопасности, а, с другой стороны, - основой для развития минерально-сырьевой базы с учетом преобладающей роли нефтегазового комплекса в экономике России.
В связи с этим основные требования в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны найти отражение в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года, в которой, по мнению диссертанта, необходимо закрепить:
- общие результаты оценки состояния законодательства в сфере
обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;
основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению;
наиболее важные приоритеты и ориентиры государственной политики в данной сфере;
требуемые меры для ее реализации;
специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее обеспечения.
9. Предлагаемая диссертантом концепция совершенствования
правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обуславливает необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно:
1) в целях унификации требований рационального использования и охраны недр с требованиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Законе Российской Федерации «О недрах» предлагается:
в преамбуле сферу применения закона дополнить отношениями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;
закрепить понятия: «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами», «охрана недр», «рациональное использование недр», «экологически опасная деятельность в сфере недропользования» и др.;
полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования дополнить полномочиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
ввести специальные экологические нормативы качества окружающей среды при пользовании недрами (норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ, норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов и др.);
установить единый государственный надзор в сфере недропользования, включающий государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в качестве составной части государственного экологического надзора.
2) в целях восполнения пробелов эколого-правового регулирования в сфере недропользования предлагается принять ряд федеральных законов («Об утилизации нефтяного попутного газа», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О нефтяных загрязнениях»), а также отдельных подзаконных актов в области обеспечения эколого-правового режима законсервированн