Антикоррупционный мониторинг в криминологическом значении

Краткое описание

Год:

2011

Автор научной работы:

Стороженко, Игорь Владимирович

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.08

Специальность:

Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Количество cтраниц:

168

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Стороженко, Игорь Владимирович

Введение.
Глава 1.Антикоррупционныймониторинг: научные основы и международный опыт.
§ 1. Понятие, значение и содержаниеантикоррупционногомониторинга.
§2. Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной практике.
Глава 2. Антикоррупционныймониторингв контексте криминологически значимых показателей.
§ 1. Уголовная статистика о борьбе скоррупционнойпреступностью и ее использование вантикоррупционноммониторинге.
§ 2. Судебно-статистическая информация в антикоррупционном мониторинге.
§ 3. Экспертные оценки в антикоррупционном мониторинге.
Глава 3. Антикоррупционный мониторинг в государственной политикепротиводействиякоррупции в России.
§ 1. Институциональное обеспечение национальной системы антикоррупционного мониторинга.
§ 2. Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Антикоррупционный мониторинг в криминологическом значении"

Актуальность темы диссертационного исследования. Современные международные инициативы' в сферепротиводействиякоррупции связаны с развитием институциональных механизмов слежения заисполнениемконвенционных антикоррупционных требований. Такие механизмы созданы в контексте требований основополагающих международных правовых документов, регулирующих вопросы противодействиякоррупции. В некоторых из них принимает активное участие Российская Федерация (КонвенцияООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности закоррупцию), которая приняла обязательства по организации и проведению периодической оценки адекватности национального законодательства иправопримененияв сфере противодействия коррупции со стороны контрольных международныхинстанций(РРЕКО, Конференция государств-участников КонвенцииООНпротив коррупции).
Наряду с этим активно развиваются независимые контрольные механизмы оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне, которые осуществляют международные неправительственные структуры (Трансперенси Интернэшнл, Всемирный Банк,ОЭСР).
Проводимые как международными, так и неправительственными структурамиантикоррупционныеисследования, не только имеют неодинаковый методологический аппарат, объекты, цели и задачи специального познания, но и разнятся по субъектному экспертному обеспечению. Содержание исследований, обусловленных международно-правовыми обязательствами России, носит прагматический характер планового учетаконвенционныхтребований с позиции ихимплементациив национальное законодательство и практику правоприменения. При этом результатыисполнениятребований антикоррупционных конвенций оцениваются зарубежными правительственными экспертами на основе составленных официальными национальными органами отчетов. Антикоррупционные исследования неправительственных международных организаций, базируются на общих оценках уровня распространенностикоррупционныхпроявлений в разных сферах жизнедеятельности, и не связаны с разработкой или предложением системных мер противодействия им.
В операциональном значении анализ и оценку состояния дел' в сфере противодействия коррупции, в контексте какконвенционного, так и независимого анализа, принято обозначать какантикоррупционныймониторинг.
Внешние для Российской Федерации антикоррупционные мониторинговые инструменты для решения задач обеспечения Национальной стратегии противодействия коррупции представляются недостаточными. Эти инструменты не нацелены на получениекриминологическизначимых данных, которые характеризуюткоррупционныепроявления в закономерностях и продуцирующих факторахпричинногокомплекса, в том числе объясняющих сложности правопримененияимплементированныхконвенционных норм.
Опыт прохождения Российской Федерацией международногоантикоррупционногомониторинга выявляет проблемы недостаточности использования криминологически значимых данных, связанных скоррупционнымиреалиями. Ключевым источником этой проблемы является отсутствие на национальном уровне длящихся, научных исследований в этой области, что в целом отражает нечастый случай их особой практической восстребованности.
Методологией исследований, которая соответствуют задачам антикоррупционного мониторинга, традиционно располагаеткриминологическаянаука. Соответственно, их возобновление в специальном теоретико-прикладном назначении — для целей общей организации борьбы скоррупцией, включая информационно-аналитическое сопровождение, прогнозирования негативно-качественных измененийкоррупционнойпреступности, а также определения и учета закономерностей ее подверженности разным мерам, представляется первостепенной задачей специалистов, обладающих компетенцией в сферекриминологии.
Немаловажно, что результаты антикоррупционного мониторинга могут одновременно-служить решению вариативных задач содержательного обеспеченияантикоррупционнойполитики России, а именно:
- для использования в формировании периодической отчетности Российской Федерации поисполнениюконвенционных обязательств;
- в качестве альтернативной, по отношению к данным внешних исследований, оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне;
- в качестве информационно-аналитического продукта, востребованного заинтересованными субъектами, участвующими в реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
Актуальность темы исследования имеет и нормативно-правовое обоснование. В частности, в Национальной стратегии противодействия коррупции, в качестве основного направления ее реализации отмечается: разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в контексте смежных задач периодического исследования состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по еепредупреждениюи борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах1.
Состояние научной разработанности темы. Антикоррупционный мониторинг представляет собой новый объект научного познания в призме криминологически значимых данных о современных коррупционных реалиях, принимая во внимание возникшие с 2007 годазаконодательныеи политико-правовые решения по обеспечению государственной политики в сфере противодействия коррупции, а также международные правовые обязательства Российской Федерации по участию в механизмах контроля за состоянием дел в сфере противодействия коррупции.
С учетом этого обстоятельства теоретические и прикладные исследования на эту тему в современной научной литературе носят фрагментарный
1УказПрезидента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» (раздел IV, пп. «м» и «р»). характер, хотякриминологическийанализ коррупционной преступности в различные периоды находил освещение в трудах ученых-криминологов: А.И.Алексеева, В.В. Астанина, А.И. Долговой, С.М.Иншакова, П.А. Кабанова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф.Кузнецовой, H.A. Лопашенко, В.Н. Лопатина, В.В.Лунеева, И.М. Мацкевича, B.C. Овчинского, В.Е.Эминова.
Монографических и диссертационных работ, в которых комплексно исследуются вопросы формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга вкриминологическихаспектах, учитывающих новые законодательные и политико-правовые решения в этой области, не имеется. Частично эти вопросы затрагивались в научных работах В.В. Астанина («Антикоррупционнаяполитика России: криминологические аспекты» (2009)).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с анализом, оценкой и прогнозированием криминологически значимых коррупционных реалий и мер противодействия им в системе государственной политики противодействия коррупции.
Предметом исследования выступают проблемы формирования антикоррупционного мониторинга в криминологически значимых его аспектах в контексте современной государственной политики противодействия коррупции, в частности:
- содержание мониторинга в системе мер по организации борьбы с коррупционнойпреступностью;
- законодательные и политико-правовые источники, предусматривающие организационно-правовые и методологические аспекты организации и осуществления антикоррупционного мониторинга;
- международная практика организации мониторинга состояния дел в сфере противодействия коррупции в формате учета лучшего опыта для целей формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга в криминологических его аспектах;
- закономерности уголовной исудебнойстатистики коррупционной преступности в Российской Федерации;
- результаты конкретно-социологических исследований, в том числе проведенных автором, по проблемам организационно-правового и методологического обеспечения антикоррупционного мониторинга.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в установлении и научно-практической апробации антикоррупционного мониторинга в криминологически значимых его аспектах, результаты которого могут быть использованы при создании национальной системы такого мониторинга как стратегического элемента государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Достижение указанных целей обеспечивается за счет:
- определения содержания и принципов организации антикоррупционного мониторинга как меры обеспечения реализации государственной политики попротиводействиюкоррупции в целом, и коррупционнойпреступностив частности;
- выявления современных закономерностей развития коррупционной преступности, в том числе в региональном аспекте, и оценки реагирования на нее со стороныправоохранительныхорганов;
- сравнительно-правового исследования конвенционных механизмов антикоррупционного мониторинга, так и частных его направлений, используемых международными финансовыми институтами и неправительственными организациями;
- критического анализа используемых статистических методов оценки коррупционной преступности;
- выявления и обоснования криминологически значимых критериев, которые могут использоваться для оценки процессов детерминации, а также структуры и динамики коррупционной преступности в контексте антикоррупционного мониторинга;
- проведения конкретно-социологических исследований в контексте гипотезы о потребности национальной системы антикоррупционного мониторинга, отвечающей целям Национальной стратегии противодействия коррупции и международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Раскрытие темы диссертации потребовало применения разнообразных методических приемов.
В первой главе работы использован сравнительно — правовой метод изучения международной практики организации антикоррупционного'мониторинга. Гносеологический метод нашел применение при выявлении и сопоставлении организационных начал, функций и содержания мониторинга в различных областях научного познания, выявлении общего и частного, выделении отличий и закономерностей, определении его назначения для обеспечения антикоррупционной политики.
Во второй главе для выявления закономерностей коррупционной преступности широко использован статистический и системно-структурный методы анализа, а также конкретно-социологический метод исследования (анкетирование и экспертные оценки). Анализ и обработка полученных данных сопровождались использованием современных математических методов, в частности компьютерной статистической программы SPSS.
В третьей главе использован принцип междисциплинарного анализа криминологически значимых мер, необходимых для организации и эффективного функционирования антикоррупционного мониторинга с использованием данных, содержащихся в научных трудах по философии и политологии.
Нормативной основой исследования стали: Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Федеральный закон «Опротиводействиикоррупции» и федеральные законы, принятые в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции,УказыПрезидента Российской Федерации, направленные на формирование системы правовых мер по предупреждению коррупции, обеспечению стратегического развития государственной политики противодействия коррупции.
Эмпирическую основу работы составили:
- материалы, характеризующие содержание антикоррупционного мониторинга, в том числе в России, проводившегося в рамках различных международных инициатив в период с 1996 по 2010 гг. (ГРЕКО, ОЭСР, Всемирный банк, «Транспэренси Интернэшнл»);
- статистические данныеГИАЦМВД-России за 2007-2010 годы;
- статистические данныеСудебногодепартамента при Верховном Суде Российской Федерации за 2007-2010 годы;
- результаты анкетирования более 1000 экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, работниковпрокуратурыи территориальных следственных управленийСледственногокомитета РФ, помощников руководителей территориальных подразделенийМинюстаРоссии по профилактике коррупции, сотрудников территориальных органовФССПРоссии.
В ходе подготовки диссертации автор использовал семилетний опыт работы, связанный с тематикой исследования, в том числе - в качестве члена экспертной подгруппы при Межведомственной рабочей группе (учрежденнойУказомПрезидента РФ от 03.02.2007 г. № 129) для подготовки предложений по реализации в российском законодательстве положений международныхантикоррупционныхконвенций, а также правительственного эксперта ГРЕКО от Российской Федерации.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой первое исследование теоретических и прикладных проблем организации антикоррупционного мониторинга с учетом современныхзаконодательныхи правоприменительных реалий. В научно-практическом плане обоснованы задачи по выработке модели национальной системы антикоррупционного мониторинга. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата, введения операционального определения антикоррупционного мониторинга, обоснования его использования как важного элемента научно-экспертного сопровождения государственной политики противодействия коррупции.
Кроме того, новизну работы определяют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Изучение опыта антикоррупционного мониторинга, осуществляемого в России международнымиконвенционнымии независимыми неправительственными инстанциями, свидетельствует о том, что он опирается на сравнительные оценки законодательных и институциональных подходов антикоррупционной политики на предмет их соответствия общемировой или международно-экономической практикепредупреждениякоррупции. В таком виде антикоррупционный мониторинг не может использован для организации и обеспечения эффективной борьбы с коррупционной преступностью в России.
2. Решению долговременных задач по повышению эффективности антикоррупционной политики в России наилучшим образом отвечает создание научно-обоснованной национальной системы антикоррупционного мониторинга, которая выявляет и устанавливает закономерности, коррупционной преступности и состояние реагирования на ее проявления. Проведенный анализ состояния дел в сфере борьбы с коррупцией в современной России, позволяет сделать вывод, о том, что отсутствие национальной системы антикоррупционного мониторинга опосредованно отражается на проблемах ла-тентности коррупционной преступности.
3. Антикоррупционный мониторинг вкриминологическомаспекте предлагается рассматривать как деятельность по систематическому сбору, обработке и анализу информации о состоянии и продуцирующих факторах коррупционной преступности (не ограничивающейся только совокупностьюпреступлений, предусмотренных ст.ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК РФ), а также реагирование на них, с использованием конкретно-социологических методов. Основное предназначение результатов антикоррупционного мониторинга заключается в возможности их использования для оптимизации правоприменения профилактических и уголовно-правовых антикоррупционных мер в их взаимосвязи, а также для выработки организационно-политических и законодательных решений, направленных на обеспечение государственной политики противодействия коррупции.
4. Апробированный антикоррупционный мониторинг в криминологическом содержании на региональном уровне позволяет считать, что рейтинговая система для оценки состояния борьбы с коррупцией в разных регионах государства, не может применяться в условиях неодинаковой-характеристики коррупционной преступности, обусловленной различным уровнем социального и экономического развития, правовой ментальное™ населения, а такжеправоохранительнымобеспечением.
5. Современные формы уголовной и судебной статистики, которыми оперируют при характеристиках коррупционной преступности в Российской Федерации, в силу несовершенства структуры показателей, не являются в полной мере репрезентативными для целей антикоррупционного мониторинга и не позволяет обеспечивать органы государственной власти, ответственные за реализацию антикоррупционной политики, объективной информацией. Решение этой проблемы связано, прежде всего, сзаконодательнымопределением перечня коррупционных преступлений, а также их отражением в показателях уголовной и судебной статистики по критериям занимаемой должности лиц,совершившихэти преступления и сфере их деятельности. Эти данные позволяют отражать закономерности подверженностикоррупционнымпроявлениям различных сфер правоотношений.
6. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом аспекте выполняет прогностические функции относительно установления закономерностей и будущего состояния коррупционной преступности и борьбы с ней. В настоящее время отмечается тенденция последовательного отхода от эффективного применения уголовно-правовых антикоррупционных мер, что отражается в превалировании мернаказанияне связанных с лишениемсвободык виновным, совершившим коррупционныепреступления. Декриминализация антикоррупционной политики негативно отражается на качестве профилактики коррупционныхправонарушений.
7. Должное уголовно-правовое обеспечение реагирования накоррупционнуюпреступность связано с унификацией соразмерности уголовного наказания степени общественной опасности коррупционных преступлений в судебной практике. Этим целям служит обобщениеВерховнымСудом Российской Федерации судебной практики по коррупционным составам преступлений с последующим принятием соответствующегоПостановленияПленума Верховного Суда, положениями которого могли бы руководствоваться, суды привынесениирешений по делам указанной категории.
Теоретическая и практическая значимость исследования.Теоретическое значение диссертации заключается в возможностях использования результатов проведенного исследования и основанных на них предложений, для методологического обеспечения национальной системы антикоррупционного мониторинга, криминологически значимыми критериями.
Практическая значимость проведенного исследования обусловлена его направленностью на решение стратегических задач развития государственной политики противодействия коррупции, связанных с созданием и обеспечением антикоррупционного мониторинга.в составной его криминологически значимой части. Материалы исследования могут бкть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании специальной антикоррупционной дисциплины.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы при проведении антикоррупционного мониторинга криминологически- значимых коррупционных реалий в отдельных субъектах Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена в Научном центре противодействия коррупцииНИИРоссийской правовой академии Минюста России.
Результаты исследования использовались автором в ходе работы в качестве члена экспертной подгруппы по обеспечению взаимодействия' с ГРЕКО при Межведомственной рабочей группе для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений международных антикоррупционныхконвенцийобразованной в соответствии с УказомПрезидентаРоссийской Федерации от 03.02.2007 г. № 129.
Основные положения работы использовались автором в ходе экспертного сопровождения процедуры защиты Российской Федерацией доклада о состоянии дел в сфере противодействия коррупции на 40 Пленарном заседании ГРЕКО (2008 г.).
Результаты исследования докладывались на международном научно-практическом семинаре по вопросам антикоррупционного обучения (организованРПАМинюста России совместно с Европейским институтом по предупреждению и борьбе с преступностью, ассоциированным с ООН, Управлением ООН по наркотикам и преступности, ОЭСР, ГРЕКО в ноябре 2010 г.), а также неоднократно (2009-2010 гг.) использовались автором в ходе обучения федеральных государственных служащих Минюста России, осуществляющихполномочияпо профилактике коррупционных правонарушений.
Структура работы. Диссертация состоит из трех глав, семи параграфов, списка использованной литературы и приложений.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право", Стороженко, Игорь Владимирович

результаты работы Сенатского «Комитета для соображения законов олихоимствеи положения предварительного заключения о мерах к истреблению сегопреступления». Предметом исследования стали причины существования и распространения «лихоимства». Деятельность указанного Комитета с полным основанием можно рассматривать как первый отечественный опыт проведенияантикоррупционногомониторинга с целью выработку конкретных рекомендаций формирования государственной политики борьбы скоррупцией.
Актуальность задачи создания национальной системы антикоррупционного мониторинга опосредованно обусловлена требованиями нормативно-правового характера, содержащимися в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №273 «Опротиводействиикоррупции» и Национальной стратегиипротиводействиякоррупции (утверждена Указом Президента Российской Федерации 13 апреля 2010 г. № 460). В частности, в Национальном плане противодействиякоррупциина 2010-2011 гг., отмечается необходимость создания системы мониторинга, который может стать действенным инструментом обеспечения контроля за выполнением мероприятий, предусмотренных на время действия планируемых мероприятий.
В нынешних условиях выполнение-этой задачи могло бы быть реализовано путем создания в России комплексной национальной системы антикоррупционногокриминологическогомониторинга. В настоящем исследовании предложено определение понятия «антикоррупционныйкриминологический мониторинг», которое может быть использовано в качестве основы для формирования такой комплексной системы. Модельная апробация такой системы в контексте использованиякриминологическихметодик анализа и оценки состояниякоррупционнойпреступности и мер борьбы с ее проявлениями, произведенная в данной работе, позволяет отмечать преимущества и ценность полученных результатов в контексте предлагаемой системы.
1 См. подробнее: Лстапин В.В. Борьба с коррупцией в России ХУ1-ХХ веков: диалектика системного подхода. М., Российскаякриминологическаяассоциация. 2003. С. 14-16.
В настоящее время, в условиях повышенного политического внимания к проблемам борьбы с коррупцией, точность, объективность и достоверность исходных данных, на которых основываются выводы о состоянии*коррупции в России и принимаются решения о мерах, направленных напротиводействиеэтому явлению, вызывает определенные сомнения. Большинство проведенных в последние годы исследований состояния коррупции в Российской Федерации носят в основном фрагментарный и локальный характер и вряд ли могут рассматриваться в качестве основы для комплексного антикоррупционного мониторинга на национальном уровне1.
Исключая необходимость глубокого анализа содержания таких исследований, необходимо признать, что преимущественно, они страдают не только методологическими, но и общими' недостатками, крайними проявлениями которых являются: желание отметиться в «модной» теме, «подыграть» региональным или местным властям или, напротив, «продемонстрировать не- -желание тех или иных властей вести системную борьбу с коррупцией».
На этом фоне комплексные научно-обоснованного исследования проблем коррупционнойпреступностив Российской Федерации, опирающиеся на точные статистические показатели и репрезентативные данные специализированных социологических опросов, являются редкими2, либо не имеют длящегося характера.
Как представляется, для целей формирования институциональных элементов построения антикоррупционного криминологического мониторинга, необходимо определить начальное состояние предмета исследования. В нашем случае это означает, что формирование национальной системы анти
1 См.:СатаровГ. А. Создание системы противодействия коррупции висполнительныхорганах государственной власти Мурманской области на 2007—2008 годы : 01 чет о выполнении научно-исследовательской, работы. Москва, 2007.; Произвольная активностьправоохранительныхорганов в сфере борьбы с экономическойпреступностью, Анализ статистики, Институт проблемправоприменения, Санкт-Петербург, 2010.
2 См.:АстанинВ.В. Антикоррупционная политика России:криминологическиеаспекты. М. 2009; Долгова А.И. Криминологические оценки организованной преступности и коррупции, правовые баталии и национальная безопасность. М. 2011; Теоретические основы исследования и анализа латентной преступности (под ред.ШишковаС.М.). М. 2011. коррупционого мониторинга должно опираться на результаты проведения комплексного криминологического исследования коррупционной преступности и состояния мер по борьбе с ней на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Результаты такого исследования должны выразиться в получениикриминологическизначимых данных, позволяющих представить комплексную картину состояния реагирования правоохранительных органов накоррупционнуюпреступность. Полученные данные послужат обоснованием необходимости разработки рекомендаций для применения антикоррупционного мониторинга в государственной политике противодействия преступности.
Антикоррупционный мониторинг вкриминологическомзначении выполняет прогностические функции относительно установления закономерностей и будущего состояния коррупционной преступности и борьбы с ней. В настоящее время отмечается тенденция последовательного отхода от уголовно-правовыхантикоррупционныхмер, выраженная в элементахдекриминализацииуголовных наказаний применительно к исследованнымкоррупционнымпреступлениям
Организационно-правовые международные обоснования таких исследовательских начал можно обнаружить в соответствующихконвенционныхтребованиях. Так, в ст. 5КонвенцииООН против коррупции отмечается, что «каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов иадминистративныхмер с целью определения их адекватности с точки зренияпредупреждениякоррупции и борьбы с ней». ГРЕКО сформулировала отдельную рекомендацию, касающуюся необходимости создания в России системы антикоррупционного мониторинга, которая пока не реализована в практическом плане. В пункте «м» утвержденнойУказомПрезидента РФ от 14 апреля 2010 года Национальной стратегии противодействия коррупции указывается на необходимость «периодического исследования состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по еепредупреждениюи борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах»1. С учетом отмечаемых положений, антикоррупционный мониторинг можно рассматривать как одну из ключевых государственных задач, с решением на долгосрочную перспективу.
Предпосылки, указывающие на необходимость формирования* на. национальном уровне системы антикоррупционного мониторинга, содержатся и в утвержденном этим же УказомПрезидентаРФ Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг. В частности, в п. «в» разд. 2 документа Правительству Российской Федерации поручается «организовать проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер». Наряду с этим, в отмечаемом нормативно-правовом правовом документе содержатся задачи анализа работы органов государственной власти попротиводействиюкоррупции в региональном контексте (раздел 3 Плана).
Инымизаконодательнымирешениями Президента Российской Федерации также определяются прикладные задачи использования антикоррупционного мониторинга, целью которого становятся вопросы, обеспечения профилактикикоррупционныхпроявлений, находящихся в криминологически значимой взаимосвязи скриминальнымидеяниями.
В первую очередь речь идет о положениях, содержащихся в пятиуказахПрезидента Российской Федерации", регулирующих порядок «деклари
1 Собрание законодательства РФ. 19.04.2010. № 16, ст. 1875.
2УказПрезидента РФ от 18.05.2009 № 558 (ред. от 12.01.2010) «О представлениигражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, обимуществеи обязательствах имущественного характера» // Собрание законодательства РФ. 25.05.2009 № 21. ст. 2543; Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 561 (ред. от 12.01.2010)» Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствахимущественногохарактера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации дляопубликования» // Собрание законодательства РФ. 25.05.2009. № 21. ст. 2546; Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 (ред. от рования доходов» служащих и их родственников. Данными нормативными правовыми актами заложены основы исключительно важного инструмента предупреждения и профилактики коррупции в системе государственной службы, включая структуры правоохранительных исудебныхорганов.
Вряд ли можно согласиться с тотальным пессимизмом отдельных представителей юридического сообщества и высказываемыми ими соображениями о полной неэффективности данного инструмента1.
По нашему мнению, такие прогнозы, базирующиеся лишь на первом опытеобнародованияв 2010 г. служащими различной категории и членами их семейдекларацийо доходах и имуществе, не могут рассматриваться как достаточно корректные.
Не представляется разумным отрицать, что понятие «члены семьи» (супруг (супруга) инесовершеннолетниедети) в антикоррупционном законодательстве сужено до минимума, и это обстоятельство может стать поводом для критики редакции принятыхзаконодательныхрешений. Гораздо важнее понимание того, что институт декларирования доходов иимуществапредполагает использование достаточно трудоемкого механизма сравнительного анализа и проверки полноты и достоверности предоставляемых сведений.
12.01.2010) «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собрание законодательства РФ. 25.05.2009. № 21. ст. 2544; Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собрание законодательства РФ. 25.05.2009. № 21. ст. 2545; Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которыегражданеи при замещении которых федеральные государственные служащиеобязаныпредставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) инесовершеннолетнихдетей» // Собрание законодательства РФ. 25.05.2009. № 21. ст. 2542.
1ЮжаковВ.Н. Публично-правовые и частноправовые аспекты развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (материалы «круглого стола» 23 июня 2009 г.) под ред.ГришанковаМ.И. II Издание Государственной Думы. М. 2010. С. 20-22. V
Без наличия в соответствующих проверочных; службах хотя бы перI вичной базы-данных, проведение такого исследования и проверки по объективным причинам затруднено и на фоне отсутствия наработанного опыта может быть сопряжено с серьезными ошибками. Действенность и эффективность этого института уместно оценивать при условии регулярного мониторинга, что позволит на системной основе выявлять возможные несоответствия полученных в течение определенного периода времени доходов на государственной службе и появившегося за этот же период имущества.
Декларирование доходов и имущества — долговременная профилактическая мера, апробированная и доказавшая свою эффективность во многих странах. При последовательном подходе и организации качественного мониторинга за реализацией пакета перечисленныхуказовесть все основания рассчитывать на то, что этот институт станет одним из ключевых элементов предупреждения коррупции в Российской Федерации.
Между тем представляется важным использовать дополнительные меры, которые могут обеспечить действенность института «декларирования доходов». Приведенные в настоящей работе результаты исследования экспертного мнения свидетельствуют о необходимости: распространения мерконфискацииимущества на все коррупционные составы преступления; введения контроля за крупными расходами государственных и муниципальных служащих и членов их семей; включение в законодательство норм, предполагающих ответственность занезаконноеобогащение.
Уместно упомянуть еще о двух направлениях профилактики коррупционных проявлений, которые требуют обеспечения средствами антикоррупционного мониторинга. Соответствующие предпосылки можно усмотреть в законодательных решениях1, определяющих порядок урегулирования кон
1 Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований кслужебномуповедению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2010. № 27. ст. 3446; Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"» // Собрание законодательства РФ. 26.07.2010. № 30. ст. 4070. фликта интересов на государственной службе, а также ограничение на переход государственных служащих в сферы частной (коммерческой) службы.
Следует дополнительно подчеркнуть, что качественное применение антикоррупционного законодательства не должно подменяться мониторингом самого законодательства. Требуется использование на государственном уровне комплексной системы анализа и оценки доступных объективных статистических показателей, которые не могут ограничиваться статистическими даннымиГИАЦМВД России и Судебного департамента приВерховномСуде РФ. Потребуются привлечение к мониторингу не просто представителей гражданского общества, а ведущих специалистов в областикриминологии, экономики, социологии, регионоведения. Обязательным условием является и наличие соответствующего организационного ресурса, который позволит проводить антикоррупционныйкриминологическиймониторинг, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Иными словами, речь должна идти о качественно ином подходе к работе на данном направлении, переходе от решения факультативных, разовых и локальных задач, ориентированных на сиюминутные потребности, к построению комплексной системы с соответствующей организационной структурой, нацеленной на решение долгосрочных стратегических проблем. Такая система мониторингаобязанаобеспечивать политическое руководство государства надежной, опирающейся на научную методологию и понятные критерии, информацией, необходимой для проверки эффективности предпринимаемых антикоррупционных мер и выработки соответствующих решений.
Реальную эффективность механизма антикоррупционного мониторинга трудно прогнозировать, поскольку процессы анализа и оценки коррупционной преступности фрагментарны. При этом опираться только на инструменты международного антикоррупционного мониторинга представляется нецелесробразным в силу рисков его политизации, что неизбежно отражается на объективности оценок.
§ 2. Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга
Под методом традиционно принято понимать систематизированную совокупность шагов, действий, направленных на решение конкретной задачи или достижение определенной цели. Существует большое количество разнообразных методов, используемых для решения задач в различных областях знания. Особое место занимает научный, под которым понимается совокупность получения новых знаний и методов решения задач в рамках любой науки. Важная отличительная черта научного метода — требование объективности, исключающее произвольное, основанное на индивидуальных предпочтениях исследователятолкованиеи интерпретацию результатов.
Исходя из выработанного на операциональном уровне определения антикоррупционного мониторинга, его методика должна предусматривать как общенаучные, так и конкретно-социологические методы криминологических исследований.
В специальной литературе отмечаются различия в методологических подходах ккриминологическомупознанию, между сторонниками уголовно-антропологического направления в криминологии, настаивающими на приоритете изучения феномена преступности ипреступников, и представителями критической криминологии, полагающими, что «достаточно анализировать только характеристики общества, порождающиепреступность, осуществляя социологический, политологический, экономический и другой анализ общественных отношений»1.
Принимая во внимание, что «коррупционнаяпреступность — это лишь часть такого социального явления, каккоррупция»2, целям антикоррупционного криминологического мониторинга в современных условиях в большей степени отвечает точка зрения сторонников критической криминологии.
1Криминология: учебник для вузов / под общ. Ред. Долговой. А. И. М. : Норма, 2005., С.17.
2ДолговаА. И. Криминология. М. : НОРМА — ИНФРА-М, 1999, С.251.
Здесь же уместно отметить, чтокриминологиаприори оказываются в роли критиков, поскольку, исследуя закономерности преступности во всех ее проявлениях, ее детерминацию и причинность, нацелены на выявление существующих социальных проблем, в том* числе вызванных ошибками и просчетами в государственном управлении. Именно поэтому, как отмечает профессор А. И.Долгова, «выводы и рекомендации криминологов порой отвергают на том основании, что они противоречат господствующей идеологии, господствующей политике и не являются "подходящими»»1. При этом надо понимать, что в силу своей специфики коррупционная преступность, в отличие от других видов преступности (общеуголовной, корыстной, насильственной, женской, преступности несовершеннолетних и др.), зачастую непосредственно связана с органами власти, представители которых нередко становятся субъектами коррупционныхдеяний.
Учитывая, что результаты антикоррупционного мониторинга в силу деликатности для органов власти самого предмета исследования неизбежно будут указывать на существующие проблемы ипробелыв сфере предупреждения, профилактики и противодействия! коррупции, важно, чтобы отношение к этим результатам основывалось на прагматических подходах, зафиксированных в современномантикоррупционномзаконодательстве.
Такая установка предопределяет ответственность исследователей, осуществляющих антикоррупционный мониторинг, повышенные требования к выбору ими научно обоснованной методики, а также объективности ибеспристрастностив оценке и интерпретации полученных результатов. Как показывает зарубежный опыт, в том числе государств с развитыми демократическими и правовыми институтами, тема коррупции и борьбы с ней нередко политизируется и эксплуатируется оппонентами по внутриполитической борьбе. Несмотря на это, антикоррупционный мониторинг остается важнейшим инструментом, используемым для совершенствования законодательства в этой сфере, принятия конкретных мер с последующим обеспечением их
1ДолговаА. И. Криминология. М. : НОРМА — ИНФРА-М, 1999, С.5. контроля.
В современной научной литературе нет какой-либо устоявшейся формулировки, характеризующей предмет антикоррупционного мониторинга. Вместе с тем, исходя из принятого нами определения антикоррупционного-мониторинга, под предметом такого рода исследований следует понимать общие закономерности коррупционной преступности, ее причины, эффективность законодательных и иных мер по предупреждению и борьбе с коррупцией, включаяправоприменительнуюпрактику, а также тенденции изменения восприятия коррупции в обществе. С учетом этого антикоррупционный мониторинг должен опираться как на общенаучные методы познания (восхождение от абстрактного к конкретному, гипотеза, системный подход, исторический метод, сравнение, динамические и статистические исследования), так и на комплекс конкретно-социологических методов.
Создание национальной системы мониторинга коррупции предполагает также необходимость четкого определения таких понятий, как объект и субъект мониторинга; источники информации об объектах мониторинга, а также выбора его инструментов, которые бы соответствовали поставленным целям и задачам.
С криминологических позиций объектом антикоррупционного мониторинга следует считать коррупционную преступность в ее различных проявлениях, продуцирующие ее и оказывающие на нее влияние социально-экономические явления и общественные процессы, в том числе принимаемые государством меры по борьбе с ней. Разрабатывая конкретную модель антикоррупционного криминологического мониторинга, например, в рамках отдельного субъекта Федерации, можно говорить об объектах в узком понимании.
Так, исследователи Фонда «ИНДЕМ»1 к числу объектов мониторинга коррупции на региональном уровне относят:
1 См.:СатаровГ. А. Создание системы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Мурманской области на 2007-2008 годы : отчет о выполнении научно-исследовательской, работы. Москва, 2007.
- органы государственного и муниципального управления и принимаемые ими нормативно-правовые акты;
- социальные группы, включающие в себядолжностныхлиц органов региональной власти и муниципального управления с одной стороны и взаимодействующих с нимигражданс другой;
- институты гражданского общества, предпринимательские структуры малого и среднего бизнеса, средства массовой информации;
- социальные практики, включающие в себя каккоррупционныемодели взаимодействия в сфере деловой и бытовой коррупции, так и положительный опытнекоррупционногорешения проблем.
Как представляется, субъектов антикоррупционного мониторинга с определенной долей условности можно разделить на две группы. К первой следует отнести органыисполнительнойи законодательной власти на федеральном и региональном уровне, на которыевозложеныфункции по реализации антикоррупционной политики или ее отдельных направлений. В настоящее время эту группу составляют:
- Совет приПрезидентеРФ по противодействию коррупции и егоПрезидиум;
- комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в федеральных государственных органах;
- комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов РФ (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов;
- СчетнаяпалатаРоссийской Федерации1;
- ГенеральнаяпрокуратураРоссийской Федерации;
- МинистерствоюстицииРоссийской Федерации1;
1 На встрече с руководством СчетнойпалатыРФ 18 января 2010 г.ПрезидентРФ Д. А. Медведев поставил борьбу с коррупцией и контроль за расходованием бюджетных средств в качестве основных задач Счетной палаты РФ // Официальный сайт Президента России: сайт. URL : http://kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2011).
- Комиссия Государственной Думы Российской Федерации позаконодательномуобеспечению противодействия коррупции;
-антикоррупционныекомиссии, созданные в органах исполнительной . изаконодательнойвласти субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание, чтоСледственныйкомитет Российской Федерации, Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации, а также ГИАЦМВДРоссии ведут собственную статистику, относящуюся, в том числе и к коррупционнымпреступлениям, их также с определенной долей условности можно считать субъектами мониторинга.
Ко второй группе субъектов мониторинга коррупции можно причислить неправительственные организации, объединения предпринимателей, средства массовой информации. Такое разделение субъектов видится естественным, поскольку в отличие от властных органов, принадлежащие к этой группе структуры гражданского общества, как правило, в большей степени пользуются доверием граждан, которые более свободно делятся информацией об известных им коррупционных практиках.
Перечисляя субъектов антикоррупционного мониторинга, можно согласиться с отмечаемыми рисками, связанными с тем, что «эти два множества существенно пересекаются, результатом чего может стать возникновение недопустимого конфликта интересов, когда субъект мониторинга осуществляет мониторинг самого себя»2. Это может привести к нарушению основополагающих требований, предъявляемых к организации исследования, в первую очередь его объективности, надежности.и репрезентативности.
Для минимизации возможных негативных последствий в таких ситуа
1 В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг. в редакцииУказаПрезидента РФ от 13.04.2010 на ГенеральнуюпрокуратуруРФ и Минюст России возложены задачи, касающиеся обеспечения мониторинга коррупции по отдельным направлениямправоприменительнойпрактики.
2 См.:СатаровГ. А. Создание системы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Мурманской области на 2007—2008 годы: отчет о выполнении научно-исследовательской, работы. Москва, 2007. циях, специалисты рекомендуют прибегать к приему расширения спектра используемых инструментов мониторинга и проведению перекрестного мониторинга. С таким подходом можно в целом согласиться с тойоговоркой, что еще на стадии постановки задач конкретного исследования и выбора его инструментов следует принять меры, способствующие выявлению возможной дезинформации, «лукавых статистических данных» и предотвращению попыток их включения в итоговые документы мониторинга.
Как отмечалось выше, в узком понимании методику можно рассматривать как развернутую во времени модель исследования. В настоящей работе произведен анализ разных моделей антикоррупционного мониторинга (ГРЕКО, УНПООН, ОЭСР, Всемирного банка, «Транспэренси Интернэшнл»). Несмотря на то, что все исследования подчинены, казалось бы, одной общей цели — мониторингу коррупции, задачи, которые ставят перед собой перечисленные организации, существенно отличаются. Это, в свою очередь, влияет на выбор инструментов мониторинга, а также на соотношение междукриминологическимии социологическими методами исследования.
Представляется, что к наиболее распространенным инструментам можно отнести анализ:
- статистики правоохранительных органов;
-судебнойстатистики;
- законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам противодействия коррупции;
- деятельности органов власти, в том числе в так называемых наиболеекоррупционноемких сферах (лицензирование иразрешительныепроцедуры, земельные отношения, ЖКХ, здравоохранение, образование и др.);
- обращений к коррупционной тематикеСМИ.
При этом необходимо использовать основные конкретно- социологические методы исследования (опросы, включенное наблюдение) и экспертные оценки.
Принимая во внимание, что за последние годы в России существенно расширилось количество объектов и субъектов мониторинга, необходимым представляется корректировка инструментов и источников антикоррупционного мониторинга.
Так, в последнее время отмечается внимание к трем возможным институтам мониторинга. Первый -антикоррупционнаяэкспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Второй — проверка сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих и членами их семей. Третий - предотвращение и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Выше отмечалось, что методическое и информационное обеспечение применения этих институтов мониторинга не достаточно, и оно может быть более развернутым путем включения сведений, которые анализировались в настоящей работе.
Невостребованным сегодня для целей антикоррупционного мониторинга вспомогательным источником важной статистической информации являются сведения Росстата. В частности, речь идет о данных федерального статистического наблюдения данной службы о численности и составе работников, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, с разбивкой по органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органам судебной власти ипрокуратуры, другим государственным органам Российской Федерации, а также органам местногосамоуправления. Данные федерального статистического наблюдения позволяют иметь полную картину численности и оплаты труда государственных гражданских и муниципальных служащих в региональных различиях.
В сочетании с другими инструментами мониторинга, в частности статистическими данными правоохранительных органов иСудебногоДепартамента при Верховном Суде РФ, сведения Росстата могут быть использованы для создания интегрированного показателя реальной эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
Как представляется, объективный и претендующий на доверие граждан мониторинг в такой деликатной сфере, как противодействие коррупции, невозможен без активного вклада структур гражданского общества и средств массовой информации. По-настоящему продуктивный анализ возможен только при реализации механизмов партнерства государства и общества.
Актуальность задачи организации эффективной борьбы скриминализациейгосударства и коррупцией в контексте антикоррупционного мониторинга подчеркивают суждения специалистов о том, что «.государство, не способное защитить своих граждан от массового насилия со стороны бандитов икоррупционеров, этой неспособностью обрекает себя на деградацию., а относительно благополучные тенденции статистики последних лет по орг-преступности не отражают реальность. Снизилось не числопреступлений, а их выявляемость и регистрация»
Неудовлетворительные оценки качества статистики правоохранительных органов отмечаются и главой государства: «Еще раз обращаю на это внимание руководителей правоохранительных органов: нет веры в эту статистику. Надо с этим что-то делать, включая и ту отчетность, которой занимается Министерство внутренних дел»2.
Учитывая крайне неблагоприятные оценки возможностей обеспечения антикоррупционного мониторинга, важным организационно-политическим инструментом, в том числе для проведения антикоррупционного мониторинга на региональном уровне, могли бы стать постоянно действующие координационные совещания по. обеспечениюправопорядкав субъектах РФ, обрао зование которых законодательно предусмотрено . Тем более что в число задач, решаемых координационными совещаниями, включены:
- обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития
1ЗорькинВ. Д. Конституция против криминала // РГ. 2010. 10 дек.
2 www.kremlin.ru/transcripts9559.
3 Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» // Собрание законодательства РФ. 13.12.2010. № 50, ст. 6656. ситуации в этой области;
- анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, формирование антикоррупционного криминологического мониторинга в научно-обоснованном его содержании может быть востребовано для решения поставленных задач по противодействию организованной преступности и коррупции и реализацииантикоррупционнойполитики государства на средне- и долгосрочную перспективу.
При всех отличиях в организационном обеспечении антикоррупционного мониторинга, проводимого международными органами, нельзя не выделить ряд общих для всех систем элементов. Условно их можно подразделить на три уровня:
- уровень, ответственный за постановку задач и определение тематики проведения антикоррупционного мониторинга, его периодичности, общей оценки результатов мониторинга и их использование для совершенствования антикоррупционной политики;
- уровень, обеспечивающий выбор научно обоснованной методологии исследований, необходимых инструментов, правильного сочетания криминологических и социологических индикаторов, привлечение к мониторингу специалистов, обладающих соответствующими экспертными знаниями, а также анализ и обработку результатов проведенных исследований;
- уровень, представляющий собой формируемые для решения конкретных задач исследовательские группы, состоящие из экспертов различных специальностей, непосредственно проводящих исследования и отвечающих за и